Sentenza n. 72/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige con ricorso notificato il 18 gennaio 1961, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il giorno 26 successivo ed

iscritto al n. 2 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di

attribuzione tra la Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a

seguito del decreto del Vice Commissario del Governo per la Provincia

di Bolzano del 18 novembre 1960, n. 12647, con il quale, in

applicazione dell'art. 7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, è

stata disposta la requisizione di 13 alloggi costruiti dall'Istituto

autonomo per le case popolari di Bolzano, ai sensi della legge 2 luglio

1949, n. 408.

Udita nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1961 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per il Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso, notificato il 18 gennaio 1961 e depositato con le

deduzioni il giorno 26 successivo, il Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige, debitamente autorizzato e rappresentato dall'avv.

Giuseppe Guarino, ha sollevato conflitto di attribuzione riguardo al

decreto del Vice Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano

del 18 novembre 1960, n. 12647, con il quale, in applicazione dell'art.

7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, sul contenzioso

amministrativo, è stata disposta la requisizione di 13 alloggi

costruiti dall'Istituto autonomo per le case popolari di Bolzano, ai

sensi della legge 2 luglio 1949, n. 408 (contenente disposizioni per

l'incremento delle costruzioni edilizie).

Con tale provvedimento, secondo quanto assume la difesa della

Regione, il Vice Commissario avrebbe violato:

1) gli artt. 4, 13 e 46 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige, in relazione all'art. 56 della legge regionale 17 maggio 1956,

n. 7, contenente norme sull'espropriazione per pubblica utilità non

riguardante opere a carico dello Stato, da eseguirsi nella Regione.

Si sostiene in proposito che l'art. 7 della legge sul contenzioso

amministrativo potrebbe applicarsi soltanto nei casi di necessità non

specificamente regolati da altre norme legislative; mentre nella specie

rientrerebbe nella competenza del Presidente della Giunta provinciale

emanare provvedimenti del genere in base all'art. 71 della legge

sull'espropriazione per pubblica utilità (25 giugno 1865, n. 2359) e

in relazione all'art. 4 dello Statuto speciale ed all'art. 56 della

ricordata legge regionale del 1956.

2) Il provvedimento impugnato sarebbe, altresì, in contrasto con

gli artt. 11 e 13 dello Statuto speciale, in relazione agli artt. 1, 6,

7 e seguenti del D.L. 26 gennaio 1959, n. 28, contenente le norme di

attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige

nella materia delle case popolari, circa le quali i poteri attribuiti

agli organi dello Stato dal T.U. 28 aprile 1938, n. 1165, e successive

modificazioni, sono stati trasferiti alle autorità provinciali. Donde

il difetto di potere del Commissario, non essendo contestabile che il

provvedimento impugnato riguarderebbe la materia delle case popolari,

per il suo contenuto, per le circostanze che ne avrebbero determinato

l'emanazione, ed anche perché assoggetta le persone, a favore delle

quali è stata disposta la requisizione, alle stesse disposizioni che

disciplinano i rapporti fra l'Istituto autonomo delle case popolari e

gli assegnatari degli alloggi.

3) Sussisterebbe, altresì, la violazione dell'art. 76 dello

Statuto speciale in relazione all'art. 16 del D.L. 12 dicembre 1948, n.

1414, contenente norme di attuazione, in quanto al Vice Commissario

potrebbero essere attribuiti solo i poteri delegabili: e, fra questi,

non sarebbe compreso il potere di emanare ordinanze di urgenza; il

quale, date le caratteristiche particolari, dovrebbe essere esercitato

dal Prefetto e, quindi, nella Regione, dal Commissario.

La Regione chiede, quindi, che si dichiari che soltanto alla

Provincia spetta il potere di cui si controverte e che, per

conseguenza, si annulli il provvedimento ora impugnato.

Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato le deduzioni il 2 febbraio 1961, ed una memoria illustrativa

l'11 ottobre 1961, concludendo perché sia respinto il ricorso e sia

dichiarato che spetta tuttora agli organi dello Stato adottare i

provvedimenti preveduti dall'art. 7 della legge sul conenzioso

amministrativo.

Circa i tredici alloggi, che hanno formato oggetto della

requisizione disposta con il provvedimento impugnato, l'Avvocatura fa

presente (allegando i relativi documenti) che, con nota del 17 novembre

1960, l'Assessore per l'assistenza sanitaria del Comune di Bolzano

aveva segnalato al Commissario dello Stato la necessità di assicurare

un alloggio a talune famiglie abitanti in locali pericolanti, e, nei

confronti delle quali era stata emessa ordinanza di sgombero dal

Sindaco.

Per quanto riguarda il primo motivo del ricorso, la difesa dello

Stato obietta che, cessata l'efficacia delle varie leggi emanate per le

requisizioni rese necessarie per le esigenze belliche, l'art. 7 della

legge sul contenzioso amministrativo, allo stato della legislazione,

sarebbe la sola norma autorizzante la requisizione in uso dei beni

immobili, per sopperire a gravi ed urgenti necessità pubbliche

improvvise ed imprevedibili, come sarebbe, appunto, quella di dare

alloggio a persone rimaste senza casa. A questa conclusione

l'Avvocatura perviene (ricordando anche la giurisprudenza del Consiglio

di Stato), data la distinzione tra il potere attribuito esclusivamente

ad organi statali dall'art. 7 della legge sul contenzioso e quello

derivante dall'art. 71 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sulle

espropriazioni per pubblica utilità. In sostanza, le due ipotesi

prevedute da questa disposizione, una concernente l'occupazione di

urgenza di un immobile per calamità naturali, l'altra per la

dichiarata indifferibilità dell'esecuzione dei lavori, pur avendo

ciascuna caratteristiche proprie, si riferirebbero, tuttavia, entrambe

alla occupazione temporanea di fondi per la costruzione di opere

pubbliche.

Pure carattere sostanzialmente diverso, in confronto del citato

art. 7, avrebbero le ordinanze contingibili ed urgenti che il sindaco

può emanare, nelle situazioni di carattere eccezionale e accidentale

che possano pregiudicare la pubblica incolumità, in materia di

edilizia, igiene e polizia locale, ai sensi dell'art. 173 del T.U.

della legge comunale e provinciale (4 febbraio 1915, n. 148); ordinanze

che, nella pratica, non avrebbero mai avuto per oggetto la requisizione

di immobili. Donde la conseguenza che il potere di requisizione in

base all'art. 7 della legge sul contenzioso amministrativo resterebbe

riservato allo Stato, non essendo mai stato trasferito alla Regione o

alla Provincia.

Circa il secondo motivo del ricorso si obietta che le norme che la

Regione assume violate dal provvedimento impugnato, riguarderebbero la

vigilanza sugli enti autorizzati alla costruzione di case popolari ed

il finanziamento degli enti medesimi. Sarebbe, perciò, da escludere

che, in base alle accennate disposizioni, si potesse procedere a

requisire la proprietà di privati, o di enti pubblici, per sopperire a

gravi e urgenti necessità come si sarebbe verificato nella specie,

secondo i documenti esibiti.

Sarebbe anche infondato il terzo motivo del ricorso, in quanto

nessuna norma vieterebbe la delega da parte del Commissario al Vice

Commissario dei poteri di adottare i provvedimenti di urgenza; essendo,

comunque, da rilevare che un eventuale errore nella ripartizione

interna delle attribuzioni fra Commissario e Vice Commissario, non

violerebbe le norme statutarie sulla competenza regionale, il che

porterebbe a ritenere l'inammissibilità di questo motivo.

Nella memoria depositata il 25 ottobre 1961, la difesa della

Regione illustra specialmente le osservazioni già esposte nel secondo

motivo del ricorso.

Osserva, in riferimento anche alla giurisprudenza di questa Corte,

che, nei giudizi per conflitto di attribuzione, per accertare se il

provvedimento impugnato sia o no legittimo, non sarebbe sufficiente la

menzione delle norme attributive del potere, ma occorrerebbe aver

riguardo al contenuto ed ai molti del provvedimento stesso ed alle

circostanze dell'emanazione. Rileva che l'essersi l'organo dello Stato

avvalso dell'art. 7 per una materia di competenza provinciale ha

impedito di fatto l'esplicazione del potere che, in tale materia,

sarebbe attribuito agli organi locali, accennando pure ad irregolarità

che si sarebbero verificate nella specie. Ne trae la conseguenza, ai

fini della controversia, che, in sostanza, sarebbe stata invasa la

competenza degli organi provinciali in materia di case popolari. Il che

sarebbe anche confermato dal fatto che l'indennità e le modalità

della requisizione corrispondono ai canoni di affitto e alla

disciplina stabiliti dalla legge per l'assegnazione degli alloggi

all'Istituto autonomo per la case popolari. Con l'effetto, tra l'altro,

che le assegnazioni verrebbero sottratte alla procedura del concorso

stabilito dalla legge.

Nella memoria illustrativa del ricorso la difesa dello Stato, per

quanto riguarda la tesi sostenuta dalla Regione nel primo motivo del

ricorso, accennando alla dibattuta questione circa la distinzione

concettuale fra occupazioni d'urgenza autorizzate dall'art. 71 della

legge sulle espropriazioni per pubblica utilità nel caso di calamità

naturali, e le requisizioni in uso degli immobili, pur non escludendo

qualche dubbio circa la legittimità costituzionale dell'art. 56 della

legge regionale 17 maggio 1956, n. 7, sopra ricordata, richiamando i

principi enunciati al riguardo dalla giurisprudenza e dalla dottrina,

ammette, in conclusione, che il potere relativo alle occupazioni di

urgenza per le finalità previste dall'art. 71 della legge del 1865,

può considerarsi trasferito agli organi regionali, per quanto attiene

alle opere pubbliche non statali, in base all'art. 4, n. 4, ed alla

Provincia in base all'art. 11, n. 14, anche in relazione all'art. 46

dello Statuto speciale, per quanto riguarda le calamità naturali.

Ribadisce, quindi, che resterebbe, invece, riservato allo Stato,

perché nessuna norma lo avrebbe trasferito agli organi locali, il

potere di requisizione in uso di mobili ed immobili per qualsiasi

ragione di interesse pubblico, preveduto, con norma di carattere

generale, dall'art. 7 della legge sul contenzioso amministrativo.

Potere di contenuto più ampio e di carattere eccezionale, in relazione

alla genericità degli interessi pubblici ai quali si riferisce, alla

indeterminatezza dei beni che può colpire ed alle modalità con le

quali viene esercitato.

Né, si aggiunge, potrebbe trarsi argomento, a favore della tesi

sostenuta dalla Regione, dall'art. 46 dello Statuto speciale, poiché

il potere attribuito al Presidente della Giunta provinciale di adottare

i provvedimenti contingibili ed urgenti non uscirebbe dall'ambito

dell'art. 153 del T.U. della legge comunale e provinciale dal quale

deriva; potere che sarebbe ritenuto, anche dalla giurisprudenza, sempre

distinto da quello derivante dall'art. 7 della legge sul contenzioso. Considerato in diritto :

1. - Deve ritenersi fondata l'eccezione di inammissibilità dedotta

dall'Avvocatura dello Stato circa il terzo motivo del ri - corso, nel

quale la difesa della Regione prospetta l'incompetenza del Vice

Commissario del Governo ad emanare il decreto di requisizione, in

quanto, trattandosi di provvedimento demandato dalla legge ai Prefetti,

rientrerebbe nella competenza esclusiva del Commissario, ai sensi

dell'art. 76, n. 3 dello Statuto speciale, senza possibilità di delega

ad altro organo.

È, peraltro, da obiettare che se anche fosse esatto l'assunto

della Regione, il vizio denunciato riguarderebbe la ripartizione della

competenza fra organi dello stesso ufficio, e che non può dar luogo

perciò a questione di rilevanza costituzionale da esaminarsi in questa

sede.

2. - Nel primo e nel secondo motivo si prospettano due questioni.

La prima, se il decreto di requisizione, emesso in base all'art. 7

della legge 20 marzo 1865, all. E, sul contenzioso amministrativo,

abbia invaso la sfera di competenza spettante alle autorità regionali

e provinciali nella materia dell'espropriazione per pubblica utilità

non riguardante opere a carico dello Stato, ai sensi degli artt. 4, n.

4, 13 e 46 dello Statuto speciale, ed all'art. 56 della legge regionale

17 maggio 1956, n. 7, riguardante, appunto, le espropriazioni.

La seconda, di carattere particolare, se, in ogni modo, la

illegittimità del provvedimento di requisizione debba essere

dichiarata, in quanto, avendo per oggetto alloggi costruiti

dall'Istituto autonomo per le case popolari, tutti i poteri, nella

materia, sarebbero stati trasferiti, alle Provincie di Trento e di

Bolzano, in virtù degli artt. 11, n. 11, e 13 dello Statuto speciale,

e delle norme di attuazione contenute nel decreto legislativo del 26

gennaio 1959, n. 28.

Circa la prima questione, la difesa della Regione muove dal

presupposto che la disposizione contenuta nel ricordato art. 7 sia

applicabile nei casi di urgente necessità, non espressamente regolati

da altre norme legislative. Rileva, peraltro, che, trattandosi nella

specie di occupazione di urgenza ricompresa nella prima parte del primo

comma dell'art. 71 della legge sulle espropriazioni per pubblica

utilità (28 giugno 1865, n. 2359, modificato dalla legge 18 dicembre

1879, n. 5188), ed essendo l'art. 71 trasfuso nell'art. 56 della

ricordata legge regionale del 1956, il potere di adottare il

provvedimento in questione non spetterebbe agli organi statali, bensì

al Presidente della Giunta provinciale.

La tesi, ad avviso della Corte, non può ritenersi fondata.

L'occupazione di urgenza di immobili cui si riferisce il primo

comma dell'art. 71 della legge sulle espropriazioni, di poco posteriore

a quella sul contenzioso amministrativo, costituisce, com'è

generalmente ritenuto, applicazione della regola generale racchiusa

nell'art. 7 di quest'ultima legge, regola che legittima gli atti di

disposizione della proprietà privata immobiliare e mobiliare, quando

urgenti necessità di interesse pubblico ciò richiedono. Come del pari

sono da considerare specificazioni della predetta regola le numerose

leggi sulle requisizioni in proprietà per i mobili ed in uso per gli

immobili, emanate, al fine di disciplinare con norme particolari la

procedura e gli effetti, per le esigenze belliche e post - belliche, e

quelle vigenti circa la requisizione in tempo di pace per le esigenze

militari e per il pronto soccorso in caso di disastri tellurici ed

altri del genere.

Ma dal collegamento della disposizione dell'art. 7 con la legge del

30 novembre 1950, n. 996, che attribuisce carattere definitivo ai

provvedimenti emanati dai Prefetti, nell'esercizio dei poteri conferiti

da detto articolo, risulta chiarito come l'accennata disposizione sia,

altresì, per sé stessa, attributiva agli organi dello Stato di poteri

da esercitarsi nei casi di urgente necessità, non espressamente

preveduti da altre norme legislative.

È vero, quindi, che le occupazioni di urgenza autorizzate dal

citato art. 71 possono anche equipararsi, nella sostanza, a

requisizioni in uso analoghe a quelle prevedute dalla legge sul

contenzioso, con le quali vengono ad avere in comune il presupposto,

cioè l'urgente necessità, a differenza delle occupazioni temporanee

di immobili collegate alla esecuzione di un'opera di pubblica utilità.

Non è altrettanto esatto però che, nelle accennate occupazioni

d'urgenza, si comprendano, come si vuol sostenere, tutti i casi di

disposizione della proprietà privata, in guisa da precludere

l'applicabilità dell'art. 7. Difatti, per quanto largamente

interpretata, la norma dell'art. 71 della legge sulle espropriazioni

deve ritenersi tuttavia operante, per logico coordinamento del sistema,

nell'ambito espressamente delimitato. La quale norma autorizza

l'occupazione temporanea di beni immobili, per un fine determinato, in

quanto cioè sia necessaria per l'esecuzione delle opere (in largo

senso), occorrenti nei casi di pubbliche calamità, negli altri casi di

forza maggiore e di assoluta urgenza.

Ne deriva che l'art. 7 della legge sul contenzioso amministrativo

ha un campo di applicazione più vasto, e, nell'ordinamento, funziona

come norma di carattere generale e fondamentale, che completa il

sistema legislativo nella materia delle requisizioni; ed è

applicabile, come si è accennato, qualora, per un pubblico interesse,

si debba, in via di urgenza, disporre della proprietà privata

mobiliare ed immobiliare. Posto ciò, è chiaro che il potere

derivante dall'art. 7 spetta esclusivamente agli organi dello Stato, e

che non può ritenersi trasferito alle autorità regionali e

provinciali, anche se si ammette, secondo quanto rileva la difesa dello

Stato, che queste possano emanare provvedimenti relativi

all'occupazione temporanea della proprietà privata, per l'esecuzione

di opere pubbliche o nei casi di calamità naturali, sulla base e nei

limiti dell'art. 4, n. 4, e dell'art. 11, n. 14, dello Statuto

speciale. È perciò infondata la conclusione cui perviene la difesa

della Regione nel senso che tutti i provvedimenti di urgenza, nella

Regione Trentino-Alto Adige, sarebbero di competenza delle autorità

locali e non più di Governo, in relazione anche all'art. 46 dello

Statuto, che attribuisce al Presidente della Giunta provinciale la

competenza ad emanare provvedimenti contingibili ed urgenti in materia

di igiene e di sicurezza pubblica. Questa disposizione si ricollega,

infatti, all'art. 55 del T.U. della legge comunale e provinciale (3

marzo 1934, n. 383); ed è preordinata, secondo una costante

interpretazione, alla tutela della pubblica incolumità.

Sotto l'aspetto finora esaminato, pertanto il provvedimento

impugnato deve ritenersi legittimo.

3. - Circa la seconda questione è da premettere che non si discute

fra le parti se, in generale, gli alloggi costruiti, come nella specie,

dagli Istituti autonomi delle case popolari possano formare oggetto di

requisizione, quando ricorra l'urgente necessità di pubblico interesse

preveduta dall'art. 7 della legge sul contenzioso amministrativo. Con

provvedimento cioè concernente beni che concorrono a formare il

patrimonio degli Istituti autonomi, da assegnare in locazione, o, con

patto di futura vendita, alle categorie di soggetti indicati dalla

legge; i quali beni, nonostante il vincolo derivante dalla destinazione

ai fini assistenziali, restano di regola soggetti al regime della

proprietà privata, nel cui ambito, sotto certi aspetti, sono

ricondotti anche dalla legge che li riguarda, poiché consente, tra

l'altro, che su di essi, possano essere iscritte ipoteche.

Secondo la difesa della Regione, invece, il decreto del Vice

Commissario avrebbe invaso la sfera di competenza riservata alle

autorità provinciali nella materia delle case popolari, in base

all'art. 11, n. 11, dello Statuto speciale ed alle norme di attuazione

del 1959 sopra ricordate. In quanto cioè il provvedimento, nella

sostanza, sarebbe stato preordinato all'assegnazione delle case

popolari, in contrasto con le disposizioni legislative dalle quali tali

assegnazioni sono regolate.

Ora, è vero che, in base alle citate norme statutarie e di

attuazione, alle Provincie di Trento e di Bolzano è stata attribuita

potestà normativa e amministrativa nella materia delle case popolari,

con le limitazioni, peraltro, indicate nelle norme di attuazione,

ritenute legittime con la sentenza n. 2 del 1960 di questa Corte; e che

sono state trasferite alle Provincie stesse anche le facoltà

attribuite al Ministero dei lavori pubblici dal T.U. del 1938,

compresa, ai sensi dell'art. 6, ultimo comma, e dell'art. 7 delle

ricordate norme di attuazione, la vigilanza per quanto riguarda

l'attività edilizia degli enti autonomi e l'assegnazione delle case da

essi costruite.

È d'altra parte pacifico, come risulta anche dal contenuto del

l'accennato decreto che la requisizione, per la durata di un anno dalla

data del decreto impugnato (18 novembre 1960, periodo già scaduto), ha

avuto per oggetto i tredici alloggi, in atto disponibili, costruiti

dall'Istituto autonomo di Bolzano ai sensi della legge 2 luglio 1949,

n. 408.

Si desume, inoltre, dalla motivazione e dai documenti esibiti

dall'Avvocatura dello Stato, che il provvedimento è stato adottato dal

Vice Commissario, in seguito a due lettere, dell'8 e del 17 novembre

1960, con le quali il Sindaco di Bolzano informava circa il pericolo di

crollo delle abitazioni occupate da un gruppo di famiglie nelle lettere

stesse elencate, dava, altresì, notizia che erano state emesse

dall'autorità comunale ordinanze di sgombero e segnalava la necessità

di provvedere con urgenza per l'alloggio delle famiglie anzidette.

Posto ciò e data la provvisorietà del provvedimento, la cui

efficacia, limitata, come si è detto, ad un anno, deve ritenersi ormai

definitivamente cessata, è da escludere che, nel provvedimento stesso,

possa ravvisarsi un'assegnazione a carattere continuativo di case

popolari, ai sensi e per gli effetti preveduti dalle leggi che

disciplinano la materia.

Non hanno, d'altra parte, rilevanza, in contrario, perché

attengono alle modalità di esecuzione, a garanzia dei diritti

dell'Istituto autonomo di Bolzano, la misura dell'indennità equiparata

ai canoni di affitto e il riferimento alla legge sulle case popolari

per ciò che riguarda la disciplina dei rapporti fra l'Istituto e le

persone, a favore delle quali gli alloggi sono stati requisiti.

Restano, pertanto, assorbite le osservazioni mosse dalla difesa

della Regione nel presupposto che si tratti nella specie della predetta

assegnazione; ed è da aggiungere, altresì, che non possono formare

oggetto di esame in questa sede i rilievi concernenti asserite

irregolarità delle già menzionate ordinanze di sgombero, emanate

dalle autorità comunali.

La difesa della Regione, nella memoria, fa notare, altresì, che

l'invasione della sfera di competenza riservata alle Provincie nella

materia delle case popolari sussisterebbe anche perché l'esercizio del

potere da parte dell'organo dello Stato avrebbe impedito di fatto agli

organi locali di esplicare, nell'assegnazione delle case popolari, le

attività statutariamente garantite.

Anche tale rilievo non appare fondato.

Non si contesta (e si desume anche dalla deliberazione della Giunta

provinciale di Bolzano prodotta fra gli atti della causa) che il

provvedimento del Vice Commissario ha requisito alloggi tuttora

disponibili, circa i quali non risulta che i competenti organi abbiano

neppure iniziato il procedimento per l'assegnazione, mentre nessun

ostacolo avrebbe apportato al riguardo il provvedimento di

requisizione. D'altra parte, non è dimostrato che l'inattività dei

predetti organi sia da ricollegare all'emanazione e all'attuazione del

provvedimento impugnato.