Sentenza n. 71/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 6 aprile 1962, depositato

nella cancelleria della Corte costituzionale il 18 successivo ed

iscritto al n. 5 del Registro ricorsi 1962, per conflitto di

attribuzione tra la Provincia di Bolzano e lo Stato, sorto a seguito di

provvedimenti con i quali lo Stato ha concesso contributi a due

cooperative edilizie costituite in Merano e in Lagundo.

Udita nell'udienza pubblica del 6 giugno 1962 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avvocato Giuseppe Guarino, per il ricorrente, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Nicola Graziano, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso per conflitto di attribuzione notificato il 6 aprile

1962 al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro dei lavori

pubblici, la Regione Trentino-Alto Adige ha impugnato i provvedimenti

coi quali lo Stato ha concesso contributi a due cooperative edilizie in

Provincia di Bolzano, costituite, la prima - composta di ex internati e

prigionieri di guerra - in Merano, e la seconda - denominata "Labor" -

in Lagundo, nonché tutti gli atti delle rispettive procedure. Le

concessioni sarebbero avvenute in violazione del D.P.R. 26 gennaio

1959, n. 28, contenente norme di attuazione dello Statuto del

Trentino-Alto Adige in materia di edilizia popolare ed economica, e

sarebbero lesive delle competenze costituzionali della Provincia di

Bolzano. Infatti, in primo luogo, esse violerebbero l'art. 4 del citato

D.P.R., essendo mancata la necessaria intesa preliminare con la

Provincia in ordine alla determinazione della quota annuale stanziata a

carico del Ministero dei lavori pubblici per la costruzione di case

popolari nell'ambito della Provincia. Inoltre, violerebbero l'art. 3,

giacché, attribuendo questo alle Provincie di Trento e Bolzano la

generalità delle potestà amministrative già statali in materia di

edilizia popolare ed economica, la concessione dei fondi alle due

cooperative sarebbe stata di competenza della Provincia di Bolzano e

non dello Stato.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro dei lavori

pubblici, costituitisi in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale

dello Stato, con deduzioni depositate il 27 aprile 1962, precisano che,

dei due finanziamenti statali - che la Regione ha dovuto impugnare

senza conoscerne il testo, in quanto il Ministero dei lavori pubblici

ha rifiutato di rilasciargliene copia -, il primo, relativo alla

cooperativa di Merano, è stato concesso ai sensi della legge 10 agosto

1950, n. 715 (e cioè utilizzando il "fondo per l'incremento edilizio"

previsto da tale legge), e non - come erroneamente ha ritenuto la

Regione - ai sensi della legge 2 luglio 1949, n. 408, in base alla

quale è stata finanziata, invece, la cooperativa di Lagundo. Orbene,

siccome l'art. 3 delle norme di attuazione, approvate col D.P.R. n. 28

del 1959, invocato dalla Regione, ha conservato espressamente alla

competenza statale le attribuzioni relative all'impiego del "fondo per

l'incremento edilizio" di cui alla legge n. 715 del 1950, e il fondo

stesso è iscritto, in base all'art. 1 di quest'ultima legge, nello

stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro, e non in

quello del Ministero dei lavori pubblici, le doglianze relative al

finanziamento della cooperativa di Merano sarebbero infondate, sia alla

stregua dell'art. 3, che alla stregua dell'art. 4 delle citate norme di

attuazione.

Quanto al finanziamento della cooperativa di Lagundo, l'Avvocatura

dello Stato, mentre nelle deduzioni aveva chiesto che la Corte

ritornasse sulla propria giurisprudenza (sent. n. 53 del 1960),

favorevole alla tesi regionale, successivamente, con una memoria

depositata il 24 maggio 1962, ha reso noto che il relativo

provvedimento ministeriale è stato annullato con decreto del Ministro

dei lavori pubblici 30 aprile 1962, n. 6919, Div. XVI bis, proprio sul

presupposto del mancato espletamento della procedura prevista dall'art.

4 del D.P.R. n. 28 del 1959. In conseguenza, l'Avvocatura ha modificato

le proprie conclusioni, chiedendo che sul punto venga dichiarata

cessata la materia del contendere.

Nella stessa memoria l'Avvocatura insiste, invece, in ordine al

finanziamento della cooperativa di Merano, nelle precedenti

conclusioni, e, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte, osserva

che lo Stato ha il diritto di continuare a operare con proprie leggi e

propri mezzi nel settore della edilizia popolare ed economica nel

Trentino-Alto Adige, in tutti quei campi in cui non sia avvenuto un

trasferimento di attribuzioni alla Regione o alle Provincie, campi tra

i quali certamente rientra quello dei finanziamenti sul fondo di cui

alla legge n. 715 del 1950.

In una memoria depositata anch'essa il 24 maggio 1962 la difesa

della Regione, mentre si limita a richiamarsi, in ordine al

finanziamento della cooperativa di Lagundo (del quale ignora

l'annullamento), alla sentenza n. 53 del 1960 di questa Corte, cerca di

confutare le argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato circa il

finanziamento della cooperativa di Merano.

Osserva al riguardo che i fondi di cui agli artt. 12-16 della

legge n. 715 del 1950, se sono stanziati nel bilancio del Ministero del

tesoro, sono gestiti dal Ministero dei lavori pubblici, ricadendo

perciò nell'ambito dell'art. 4 delle norme di attuazione approvate col

D.P.R. n. 28 del 1959 (onde, solo e appunto per ciò, sarebbero stati

esclusi dall'ambito dell'art. 3).

Subordinatamente la Regione solleva, in via di eccezione, la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4 del D.P.R.

n. 28 del 1959, nella parte in cui sottrarrebbero alla competenza

provinciale la materia di cui agli artt. 12-16 della legge n. 715 del

1950; e ciò perché, se avessero tale portata, gli artt. 3 e 4

violerebbero gli artt. 11 e 13 dello Statuto regionale, essendo

indubbio che le case da costruirsi coi fondi di cui alla legge n. 715

sono "case popolari", e non potendo avere alcuna rilevanza in contrario

la circostanza che i relativi finanziamenti non gravano sul bilancio

del Ministero dei lavori pubblici.

Ancor più subordinatamente la Regione solleva poi la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 4 del D.P.R. n. 28 del

1959, ai sensi degli artt. 59, 60, 61, 63, 67, 68 e 70 dello Statuto

T. - A.A. Posto che le Regioni sono enti autonomi e godono di

autonomia finanziaria, e che quest'ultima è premessa e coronamento

delle competenze legislative; che le materie attribuite alla competenza

regionale diventano funzioni della Regione, cessando di esser funzioni

dello Stato, sia sotto il profilo legislativo (salvo che per le

leggi-quadro), sia sotto quello amministrativo; che appunto in funzione

di ciò l'ordinamento costituzionale si preoccupa di assicurare alle

Regioni i necessari mezzi finanziari; che tutto quanto si è detto per

le Regioni vale anche per le Provincie di Trento e Bolzano, dotate di

autonomia costituzionale; se ne deduce che se lo Stato ritiene che

maggiori mezzi siano indispensabili per la esplicazione di funzioni

delle Provincie di Trento e Bolzano, deve mettere gli ulteriori mezzi a

loro disposizione attraverso i canali che le stesse norme

costituzionali prevedono per assicurare il finanziamento delle loro

funzioni istituzionali; che tali mezzi diventano mezzi propri delle

Provincie e queste sole possono disporne; che "lo Stato può disporre

con fondi propri nelle materie di competenza regionale (e provinciale)

solo quando il canale costituzionalmente previsto per il finanziamento

delle funzioni regionali (e provinciali) sia esaurito", e solo dopo

aver potenziato tale canale fino al massimo previsto dalle norme

costituzionali. In conseguenza, siccome la materia delle case popolari

costituisce nel Trentino-Alto Adige funzione delle Provincie, nel caso

in discussione "lo Stato era obbligato ad assegnare alla Provincia i

maggiori fondi ritenuti necessari solo a mezzo del meccanismo

costituzionale costituito dagli artt. 59, 61-63, 67, 68 e 70 dello

Statuto, e non con assegnazioni speciali".

All'udienza di trattazione la difesa della Regione si è astenuta

dall'illustrare le due eccezioni di legittimità costituzionale

proposte nei confronti delle norme di attuazione dello Statuto

regionale, e ha anzi dichiarato espressamente di non insistere in

questa sede sulla seconda di esse.

Ha, invece, osservato, in aggiunta alle precedenti deduzioni, che

una violazione dell'art. 3 delle norme di attuazione, in occasione del

provvedimento di finanziamento relativo alla cooperativa di Merano, è

riscontrabile anche sotto l'ulteriore profilo, che l'istruttoria di

tale provvedimento, prevista dagli artt. 3 e 6 della legge n. 715 del

1950, e riconosciuta espressamente di competenza della Provincia

dall'art. 3 delle norme di attuazione, sarebbe stata, invece, espletata

dal Genio civile.

A quest'ultimo riguardo l'avvocato dello Stato ha però replicato

che, non avendo la Provincia di Bolzano provveduto ancora, in materia,

con proprie leggi, alla "designazione degli organi consultivi e tecnici

che sostituiranno i corrispondenti organi statali", come prevede l'art.

12 delle norme di attuazione, per intanto la relativa competenza è

rimasta, per espressa disposizione di quest'ultimo articolo, agli

organi dello Stato, e quindi al Genio civile.

L'avvocato dello Stato ha poi replicato alle due eccezioni di

illegittimità costituzionale delle norme di attuazione dello Statuto

regionale.

In ordine alla prima ha osservato che essa sarebbe irrilevante ai

fini dell'oggetto del giudizio principale, e cioè della risoluzione

del conflitto di attribuzione riguardante il finanziamento della

cooperativa di Merano, dato che l'eventuale dichiarazione di

illegittimità degli artt. 3 e 4 delle norme di attuazione non sarebbe

di per sé sola idonea a far considerare passate alla Provincia le

attribuzioni in materia di provvidenze ai sensi degli artt. 12-16 della

legge n. 715 del 1950, che le norme di attuazione hanno voluto

conservare allo Stato, essendo a tal fine necessarie, se mai, dopo

l'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale da parte di

questa Corte, nuove norme di attuazione, fino all'emanazione delle

quali lo Stato rimarrebbe titolare delle attuali competenze.

In ordine alla seconda eccezione, l'avvocato dello Stato ha, in

aggiunta, osservato che essa già è stata ritenuta infondata con la

sentenza di questa Corte n. 2 del 1960, e che rientra indubbiamente

tra i compiti dello Stato, anche ai sensi dell'art. 47 della

Costituzione - applicabile nelle Regioni ad autonomia speciale non meno

che nel rimanente territorio dello Stato -, di sopperire alle eventuali

deficienze di intervento degli enti costituzionali minori in materia di

edilizia popolare ed economica. Considerato in diritto :

1. - In ordine al conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

nei confronti del provvedimento relativo al finanziamento da parte

dello Stato della cooperativa edilizia "Labor" di Lagundo (decreto del

Ministro dei lavori pubblici 5 febbraio 1962, n. 1103), è da

dichiarare - in conformità della giurisprudenza di questa Corte

(sentenze n. 74 del 10 dicembre 1960 e n. 3 del 6 febbraio 1962) - la

cessazione della materia del contendere, giacché il menzionato

provvedimento è stato successivamente annullato mediante il decreto

del Ministro dei lavori pubblici 30 aprile 1962, n. 6919.

2. - Quanto all'impugnativa per conflitto di attribuzione proposta

dalla Regione col medesimo ricorso (come le evidenti ragioni di

connessione soggettiva e oggettiva consentivano) nei confronti del

finanziamento della cooperativa edilizia "ex internati" di Merano, reso

esecutivo col decreto del Ministro dei lavori pubblici 16 febbraio

1962, n. 2501, essa è da dichiarare infondata.

Il finanziamento in questione è stato disposto dall'apposita

Commissione in applicazione degli artt. 13 e seguenti della legge 10

agosto 1950, n. 715, ed è stato reso esecutivo dal Ministro dei lavori

pubblici, ai sensi dell'art. 16 della stessa legge.

Con questa legge fu costituito presso il Ministero del tesoro un

apposito "fondo" permanente (di rotazione) "per l'incremento edilizio",

ottenuto mediante prelevamenti dal "fondo lire" di cui all'art. 2 della

legge 4 agosto 1948, n. 1108 (riguardante la ratifica della convenzione

con gli Stati Uniti di America per la prestazione di assistenza

economica da parte di questi nell'ambito di un "piano di cooperazione

economica europea"), e volto alla realizzazione e al finanziamento

della costruzione di case "non di lusso" in favore di "piccoli

risparmiatori", che non siano proprietari di case di abitazione

adeguate ai bisogni familiari.

La competenza in ordine all'impiego del "fondo" così costituito -

le cui somme sono iscritte nello stato di previsione delle spese del

Ministero del tesoro, che è responsabile della relativa gestione - è

attribuita dagli artt. 12 e seguenti della legge n. 715 a un'apposita

Commissione, formata con decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri su proposta del Ministro dei lavori pubblici di concerto con

quello per il tesoro, presieduta dal Presidente del Consiglio superiore

dei lavori pubblici, e composta, oltre a quest'ultimo, di tredici

membri, dei quali tre sono designati dal Ministro dei lavori pubblici,

tre da altri Ministri, e sette da altri enti. I provvedimenti della

Commissione sono poi "resi esecutivi" con decreto del Ministro dei

lavori pubblici.

Ciò che è più importante sottolineare è però che il "fondo" in

questione - costituito oltre due anni dopo l'approvazione dello Statuto

della Regione Trentino-Alto Adige -, per quanto destinato alla

costruzione di case "non di lusso", aventi (ma solo di massima)

caratteristiche non dissimili da quelle proprie delle case "economiche

e popolari" (artt. 2 della legge n. 715), fu posto al servizio di

finalità diverse da quelle tradizionalmente proprie dell'"edilizia

popolare ed economica". Infatti, da un lato, sono ammessi a

beneficiarne soggetti (i "piccoli risparmiatori") tradizionalmente non

favoriti da quest'ultima legislazione (i cui beneficiari tradizionali

sono i lavoratori dipendenti e i pensionati, e comunque i soggetti non

provveduti di beni di fortuna). Dall'altro, la legge istitutiva,

anziché esser sollecitata puramente e semplicemente dall'intento,

eminentemente di protezione sociale, che è proprio della legislazione

sull'"edilizia popolare ed economica", si ispira al dichiarato intento

di incrementare il patrimonio edilizio nazionale, secondo una

programmazione unitaria, volta a far fronte alla deficitaria situazione

degli alloggi di certe parti del territorio nazionale (particolarmente

del Mezzogiorno), con speciale riguardo alle località minori (v. in

particolare gli artt. 1, 13, lett. a, e 18).

Esistono, dunque, valide ragioni per escludere che la "materia"

della legge n. 715 del 1950 coincida con quella che nello Statuto

speciale (dato oltre due anni prima alla Regione Trentino-Alto Adige)

l'Assemblea costituente aveva considerato come "materia" delle "case

popolari", attribuendola alla competenza delle Provincie di Trento e di

Bolzano.

Ciò spiega perché l'art. 3 delle norme di attuazione dello

Statuto regionale abbia escluso il trasferimento alle anzidette

Provincie delle attribuzioni amministrative di maggior rilievo previste

da quella legge, e precisamente di tutte quelle spettanti

all'Amministrazione centrale dello Stato (gestione e impiego del

"fondo" di rotazione, nella fase iniziale e nelle fasi ulteriori

dell'impiego), limitando alla sola istruttoria delle domande degli

aspiranti a usufruire dei benefici della legge, e al riscontro della

esecuzione delle opere finanziate (vale a dire alle operazioni tecniche

da esercitare in loco previste dagli artt. 3, 6 e 7 della legge) il

passaggio di attribuzioni agli organi della Provincia. Statutariamente

lo Stato non era tenuto, infatti, ad effettuare neanche tale passaggio;

e lo ha effettuato per propria libera determinazione, non diversamente

da come, col medesimo art. 3 delle norme di attuazione, si è regolato

(secondo ciò che ha ritenuto questa Corte con la sentenza n. 19 del

1960) in relazione alle attribuzioni amministrative previste dalla

legge 9 agosto 1954, n. 640. Onde le attribuzioni così trasferite

alle Provincie traggono il proprio titolo non dallo Statuto regionale,

bensì unicamente dal citato art. 3, e costituiscono un dippiù

rispetto alle attribuzioni statutariamente spettanti alle Provincie.

A ogni modo, sta di fatto che il citato art. 3 ha espressamente

escluso ogni potere delle Provincie di Trento e di Bolzano in ordine

all'impiego delle somme del "fondo per l'incremento edilizio".

In considerazione dell'inequivoco dettato legislativo, e delle

ragioni che sono alla base di questo, appaiono dunque vani gli sforzi

della difesa della Regione, volti a trarre argomenti, in favore

dell'opposta tesi, dal fatto che le somme relative al "fondo", sebbene

iscritte nello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro

(e non in quello del Ministero dei lavori pubblici, sulle cui somme

soltanto l'art. 4 delle norme di attuazione riconosce dei poteri alle

Provincie di Trento e di Bolzano), sarebbero gestite dal Ministero dei

lavori pubblici (cosa che, del resto, come si è visto, non è neppure

esatta).

Né maggior successo possono avere le deduzioni prospettate dalla

difesa della Regione, nella discussione orale, in ordine alla mancata

osservanza, nella procedura culminata nel finanziamento della

cooperativa di cui si discute, quanto meno di quel precetto dell'art. 3

delle norme di attuazione, che avrebbe voluto espletata da organi della

Provincia, e non dal locale ufficio statale del Genio civile, ai sensi

degli artt. 3 e 6 della legge n. 715, l'istruttoria preordinata alla

concessione del finanziamento. Ben a ragione l'Avvocatura dello Stato

ha opposto, infatti, che, ai sensi dell'art. 12 delle norme di

attuazione, le competenze istruttorie di cui è questione non potranno

considerarsi passate alla Provincia di Bolzano, fin quando questa non

abbia provveduto con proprie leggi - come fin qui non ha fatto - alla

designazione dell'organo tecnico che sostituirà, nelle competenze

stesse, l'ufficio del Genio civile. Se il citato art. 12 dispone che

così debba essere persino quando i provvedimenti, cui l'attività

istruttoria del Genio civile sia preordinata, appartengano alla

competenza provinciale, a maggior ragione la disposizione deve trovare

applicazione quando quei provvedimenti siano di competenza statale.

Alla stregua delle norme di attuazione dello Statuto regionale

l'impugnativa del decreto ministeriale 16 febbraio 1962 e degli atti

del relativo procedimento è da dichiarare perciò infondata.

3. - Subordinatamente alla tesi della illegittimità di tali atti

alla stregua delle norme di attuazione, la difesa della Regione ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale (per contrasto

con gli artt. 11 e 13 dello Statuto regionale) dei riferiti artt. 3 e

4 delle stesse norme di attuazione, osservando che l'attribuzione

statutaria alle Provincie di Trento e di Bolzano delle competenze

legislative e amministrative in materia di "case popolari" ha carattere

generale; onde non sarebbe stato consentito alle norme di attuazione di

introdurvi la deroga relativa ai poteri amministrativi di cui alla

legge n. 715 del 1950.

Tale questione si rivela però manifestamente infondata, sul

presupposto della natura e della funzione extrastatutarie - illustrate

al numero che precede - delle disposizioni dell'art. 3 delle norme di

attuazione, riflettenti il passaggio alle Provincie del Trentino-Alto

Adige di talune soltanto delle attribuzioni amministrative previste

dalla legge n. 715. Né occorre qui ripetere le argomentazioni già

svolte al riguardo.

Il fatto che la manifesta infondatezza della questione di

legittimità costituzionale non abbisogna di ulteriore dimostrazione

dispensa poi la Corte, per evidenti ragioni di economia processuale,

dalla necessità di esaminare se meriti accoglimento l'eccezione di

irrilevanza, ai fini della decisione del presente giudizio per

conflitto di attribuzione, sollevata all'udienza dall'avvocato dello

Stato, nei confronti della proposta questione di legittimità.

4. - Analoghe considerazioni sono da fare in ordine alla seconda

eccezione di illegittimità costituzionale, sollevata, in via

ulteriormente subordinata (ma non coltivata all'udienza di discussione)

dalla difesa della Regione -, ai sensi degli artt. 59, 60, 61-63, 67,

68 e 70 dello Statuto speciale - in ordine agli artt. 1, 3 e 4 delle

norme di attuazione, per il fatto che questi, ove consentissero allo

Stato di intervenire nel Trentino-Alto Adige con proprie leggi e

propria attività amministrativa nella materia delle "case popolari"

tutte le volte che intenda farlo impiegando propri mezzi finanziari,

verrebbero a ledere l'autonomia costituzionale delle Provincie.

È chiaro che, se mai, - e a parte le obbiezioni sollevate in

proposito dall'Avvocatura dello Stato, dal cui esame ci si può

dispensare per le stesse ragioni di economia processuale già fatte

valere in ordine all'altra eccezione di legittimità costituzionale -,

ai fini del presente giudizio per conflitto di attribuzione la riferita

questione non potrebbe aver rilevanza se non limitatamente a quella

parte dell'art. 3 delle norme di attuazione, che conserva alla

competenza statale le attribuzioni previste dagli artt. 12-16 della

legge n. 715 del 1950.

Così delimitata, essa - risolvendosi sostanzialmente in una

diversa prospettazione della medesima questione già esaminata al

numero precedente - non può però non esser dichiarata manifestamente

infondata, non sussistendo - per le medesime ragioni enunciate al

numero precedente - il presupposto della spettanza della "materia" alla

competenza provinciale.