Sentenza n. 71/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 37 del D.P.R.

26 aprile 1957, n. 818, promosso con ordinanza emessa il 23 giugno 1960

dal Tribunale di Udine nel procedimento civile vertente tra Del Zotto

Livia e l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n.

80 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 254 del 15 ottobre 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 22 novembre 1961 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi l'avv. Guido Nardone, per l'I.N.P.S., e il sostituto avvocato

generale dello Stato Valente Simi, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento civile tra Del Zotto Livia e l'I.N.P.S., il

Tribunale di Udine ha pronunciato ordinanza in data 23 giugno 1960,

disponendo la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale

affinché decida se non sia da ritenersi illegittimo l'art. 37 del

D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818 (legge delegata), in relazione sia ai

criteri direttivi cui si informa la legge 4 aprile 1952, n. 218, e ai

limiti della delega contenuta nell'art. 37 di essa, sia agli artt. 70 e

76 della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata (21 luglio 1960),

comunicata (racc. nn. 3707 e 3705 del 15 luglio 1960) e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 15 ottobre 1960.

Nell'ordinanza si premette che Del Zotto Livia, in seguito alla

morte del marito Puppi Arturo, avvenuta il 13 dicembre 1954 nel

Canada, chiede che le sia riconosciuto il diritto alla pensione per i

superstiti previsto dall'art. 13 sub art. 2 della legge 4 aprile 1952,

n. 218, sul riordinamento delle pensioni dell'assicurazione

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti.

L'Istituto convenuto contesta la fondatezza della domanda,

eccependo che nella specie manca uno dei requisiti prescritti dal

cennato articolo, cioè il versamento nel quinquennio precedente la

morte dell'assicurato di almeno n. 52 contributi settimanali.

L'attrice riconosce che in tale periodo figurano versati soltanto

n. 3 contributi settimanali, ma invoca l'art. 37 del D.P.R. 26 aprile

1957, n. 818, il quale esclude dal computo del ripetuto quinquennio i

"periodi di lavoro subordinato all'estero che non siano protetti agli

effetti delle assicurazioni interessate in base a convenzioni od

accordi internazionali". Di conseguenza, non esistendo convenzioni od

accordi siffatti tra l'Italia ed il Canada, deve considerarsi

"neutro", ai fini assicurativi, il periodo di lavoro prestato dal

marito nel Canada - e cioè dal 1950, epoca dell'espatrio, alla data

della morte - e deve, altresì, ritenersi sussistente il requisito

contributivo con riferimento al quinquennio antecedente all'espatrio,

durante il quale sono stati versati oltre 52 contributi settimanali.

L'Istituto obietta che l'art. 37 del decreto n. 818, entrato in

vigore il 2 ottobre 1957, trova applicazione soltanto per le situazioni

sorte dopo tale data, non potendo avere effetto retroattivo.

Tutto ciò premesso, nell'ordinanza si rileva che il contrasto fra

le opposte tesi non può essere risolto senza che sia stata

preventivamente accertata la legittimità costituzionale dell'art. 37,

lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, il quale, creando

condizioni nuove ai fini della concessione delle pensioni per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti, mediante la cosiddetta

"neutralizzazione" di periodi determinati, non sembra in armonia con i

criteri fissati nella legge 4 aprile 1952, n. 218, ove non si fa cenno

della neutralizzazione; e pare che superi i limiti della delega

conferita al Governo con l'art. 37 della legge medesima, in quanto al

Governo fu demandata solamente la potestà di emanare, "in conformità

dei principi e dei criteri direttivi cui si informa la presente legge,

disposizioni transitorie e di attuazione, nonché norme intese (tra

l'altro) a coordinare le vigenti norme sulle assicurazioni sociali con

quelle della presente legge".

E si rileva, infine, che la neutralizzazione del periodo in

contestazione non sembra possa inquadrarsi nelle disposizioni delegate

al Governo, salvo che la situazione che ne è alla base (impossibilità

della contribuzione) non possa ritenersi già implicitamente prevista

dalla legge, n. 218 del 1952 e dalle disposizioni legislative

precedenti in materia, le quali prevedono periodi di contribuzione

figurativa per particolari casi, ma nulla dispongono per l'ipotesi

contemplata dall'art. 37, lett. b, del decreto presidenziale n. 818 del

1957.

Pertanto, il Tribunale di Udine ha sollevato di ufficio la

questione di legittimità costituzionale della su menzionata norma e ha

rimesso gli atti a questa Corte per la decisione, sospendendo di

giudicare nel merito.

Sia la Del Zotto che l'I.N.P.S. si sono ritualmente costituiti in

giudizio mediante deposito di deduzioni in cancelleria (16 agosto - 2

novembre 1960). E intervenuto, altresì, il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso, come per legge, dall'Avvocatura

generale dello Stato (11 agosto 1960).

La Del Zotto osserva che l'art. 37 del D.P.R. 26 aprile 1957, n.

818, in relazione alle varie norme che in materia di previdenza sociale

subordinano le prestazioni all'esistenza di determinati requisiti

contributivi nel quinquennio antecedente la domanda di concessione,

stabilisce che restano esclusi dal computo di tale quinquennio taluni

periodi, e cioè quelli previsti dall'art. 56 del R.D.L. 4 ottobre

1935, n. 1827, nonché quelli di assenza facoltativa dal lavoro dopo i

parti, di lavoro subordinato all'estero, che non siano protetti agli

effetti delle assicurazioni interessate in base ad accordi

internazionali, di servizio militare eccedente l'obbligo di leva,

nonché quelli di malattia che superino i 12 mesi.

Conseguentemente, osserva che l'articolo in questione non può

ritenersi contenga una disposizione transitoria o di attuazione,

sibbene una norma di coordinamento tra le norme vigenti sulle

assicurazioni sociali e quelle contenute nella legge di delegazione.

Si tratta, pertanto, - afferma la Del Zotto - di accertare se

questa norma è stata emanata in conformità dei principi e dei criteri

direttivi cui è informata la legge di delega 4 aprile 1952, n. 218: il

che significa accertare, se in questa legge sia fissato il principio

che la temporanea impossibilità della contribuzione in favore di un

assicurato non può compromettere la sua posizione assicurativa sino a

ledere il suo diritto all'assistenza sociale sancito nell'art. 38 della

Costituzione. Siffatto principio, ad avviso della Del Zotto, già

affermato nell'art. 56 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, è

esplicitamente ribadito dalla legge di delegazione, all'art. 4, lì

dove si considerano come periodi di contribuzione (contribuzione

fittizia) ai fini del diritto alla pensione, quelli durante i quali gli

interessati non hanno potuto materialmente versare o farsi versare i

contributi assicurativi, cioè i periodi di disoccupazione e di degenza

in sanatorio.

L'Avvocatura generale dello Stato - premesso che il Tribunale non

ha motivato sulla rilevanza della questione di legittimità

costituzionale da esso sollevata ex officio - sostiene che il principio

della "neutralizzazione" altro non è che la dichiarazione degli

effetti di situazioni obiettive che incidono sul rapporto assicurativo,

provocandone la sospensione con l'esonero dal versamento dei

contributi. Si tratterebbe, in sostanza, della declaratoria, nel campo

assicurativo, di un principio generale del Codice civile,

particolarmente aderente al disposto dell'art. 38 della Costituzione e

agli orientamenti della previdenza sociale.

Le ipotesi considerate dall'art. 37 sono tutte attinenti al

concetto che quando la sospensione del rapporto assicurativo è

determinata da situazioni obiettive, restano integri i diritti già

maturati dal lavoratore nel momento in cui il rapporto è rimasto

sospeso. In tal senso il disposto della norma può ritenersi implicito

già nella precedente disciplina, nonché nella prassi interpretativa

dell'Istituto, il quale aveva confermato il concetto essenziale della

"neutralizzazione" riferendola anche ad ipotesi non espressamente

considerate dal ripetuto art. 37, quali i periodi di permanenza in

territorio sottratto alla sovranità italiana per effetto del trattato

di pace (circolare I.N.P.S. 3 ottobre 1957, n. 311).

La norma dell'art. 37 è in perfetta aderenza coi principi

costituzionali della assicurazione sociale, la quale non sopporta

decadenze o estinzioni di precedenti diritti già maturati. E l'aver

dichiarato espressamente un principio insito nella legislazione

precedente, talvolta univoca in tal senso (art. 74, comma secondo,

R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827) risponde alla volontà generale del

legislatore e all'orientamento della legge delegante, informata ad una

necessaria tutela conservativa dei diritti del lavoratore.

L'I.N.P.S. osserva, preliminarmente, che la decisione del Tribunale

di Udine viola il principio secondo il quale il giudizio incidentale di

incostituzionalità non può essere proposto, se non quando sia

accertata la necessità di applicare la norma della cui

incostituzionalità si dubita, Necessità, nella specie, da escludere

in virtù del principio della irretroattività della legge.

Nel merito, rileva che la norma censurata non travalica i limiti

della delega contenuta nell'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218.

Ed all'uopo pone in evidenza che la legislazione previdenziale, nel

suo evolversi, ha inteso di attuare il fine di assicurare il

lavoratore, in quanto tale, dai rischi fondamentali - vecchiaia,

invalidità, malattia, morte - preoccupandosi non soltanto di estendere

al maggior numero di soggetti la tutela previdenziale, ma anche di

assicurarne la maggiore possibile continuità. Il che si rivela, da un

lato, con il passaggio dal sistema dell'assicurazione volontaria (T.U.

30 maggio 1907, n. 376) a quello dell'assicurazione obbligatoria

(D.L.L. 21 aprile 1919, n. 603, trasfuso nel R.D. 30 dicembre 1923, n.

3184) e, dall'altro, con le disposizioni dettate per includere

nell'ambito della tutela assicurativa le situazioni di impossibilità,

per il lavoratore, di prestare la sua opera con diritto

all'assicurazione. Tali disposizioni, cioè l'art. 6 del menzionato

decreto n. 3184, l'art. 56 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, l'art. 4

della legge 4 aprile 1952, n. 218, si avvalgono, in sostanza, del

sistema della cosiddetta contribuzione fittizia, in quanto, per i

periodi in esse preveduti, si suppone versato un contributo in realtà

non corrisposto.

Per effetto della guerra, poi, è venuto a modificarsi

l'atteggiamento dello Stato nei confronti della emigrazione ed è

cresciuto il numero dei lavoratori emigrati all'estero, anche soltanto

in via temporanea. Quest'ultimo fenomeno ha portato la necessità e

l'interesse dello Stato, anzi degli Stati che si ispirano al principio

della libera circolazione del lavoro, di stipulare convenzioni

(esempio: gli accordi dell'11 dicembre 1952 e dell'11 dicembre 1953 per

il Consiglio di Europa) che rendono tra loro intercomunicanti i sistemi

di previdenza nazionale, sulla base del principio della reciprocità di

trattamento e della utilizzazione oltre i limiti nazionali dei periodi

di lavoro compiuti nei territori degli Stati convenzionati.

D'altra parte, alla tutela dei lavoratori italiani che si recavano

fuori del territorio del Regno, lo Stato italiano aveva già rivolto la

sua attenzione, anche quando l'emigrazione era ostacolata o impedita,

come si desume dall'art. 31 della legge 26 ottobre 1919, n. 1996, e,

più specificamente, dalla delega di poteri contenuta nell'art. 2 della

legge 13 dicembre 1928, n. 2900, "per regolare le condizioni degli

assicurati obbligatori che espatriano per ragioni di lavoro".

Ciò posto, l'I.N.P.S. sottolinea che se lo Stato, proprio negli

anni successivi al 1948, in connessione con lo sviluppo della sua

politica di alleggerimento della pressione demografica, poneva in opera

validi strumenti per estendere, oltre i propri confini, la tutela

previdenziale del lavoro nazionale e l'assistenza in patria ai

familiari dei lavoratori emigrati (D.L.C.P.S. 23 agosto 1946, n. 201),

non si può far rimprovero al legislatore delegato del decreto n. 818

se, con la norma in esame, ha ritenuto di dover non tanto estendere

quella medesima tutela ai lavoratori che sono emigrati in paesi nei

quali quegli strumenti non si applicano, quanto impedire che, per

effetto dell'espatrio, divenissero inefficaci le aspettative di tutela

che il lavoratore aveva già acquisito con il suo lavoro svolto

nell'ambito dell'ordinamento previdenziale italiano.

A tal fine il legislatore non poteva dettare altra disciplina che

quella contenuta nell'art. 37, lett. b, non potendo essere utilizzato

né l'istituto della prosecuzione volontaria, che avrebbe importato

evidenti difficoltà giuridiche e pratiche, né quello della

contribuzione figurativa, nella sua originaria configurazione, che si

sarebbe tradotto in un peso per i lavoratori che partecipano agli oneri

della mutualità nazionale. Né il principio della permanenza dei

benefici acquisiti, ove il rapporto di tutela previdenziale soffra una

interruzione necessitata, è eccezionale nel sistema vigente. Ciò

risulta dall'art. 2 del R.D.L. 7 agosto 1936, n. 1750, che consente

all'agente delle ferrovie, tranvie, autolinee, di sospendere il

versamento del contributo conservando il diritto a pensione, dopo

raggiunto il ventesimo anno di contribuzione; dalla analoga

disposizione dell'art. 24 del R.D.L. 20 ottobre 1939, n. 1863, per gli

addetti alla riscossione delle imposte di consumo; dagli artt. 29,

ultimo comma, e 32 della legge 2 aprile 1958, n. 377, per i dipendenti

delle esattorie; dall'art. 12, secondo comma, della legge 4 dicembre

1956, n. 1450, per i dipendenti dell'azienda telefonica.

La difesa della Del Zotto ha depositato fuori termine (10 novembre

1961) una memoria.

Nell'udienza del 22 novembre 1961 le parti hanno illustrato le

precedenti deduzioni insistendo nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'I.N.P.S. ha eccepito che l'ordinanza del Tribunale di Udine

viola il principio secondo il quale il giudizio incidentale di

costituzionalità non può essere proposto se non quando sia accertata

la necessità di applicare la norma della cui costituzionalità si

dubita; necessità, nella specie, da escludere in quanto la norma

dell'art. 37, lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, impugnata,

non sarebbe retroattiva; che, pertanto, la Corte deve preliminarmente

stabilire se l'accertamento, da parte del giudice di merito, della

applicabilità della surriferita disposizione, debba precedere o meno

la decisione relativa alla sospensione del giudizio e alla remissione

degli atti a questa Corte. Anche l'Avvocatura dello Stato lamenta che

il Tribunale di Udine non ha motivato sulla rilevanza.

L'eccezione va disattesa. Invero, il Tribunale nel contrasto tra la

tesi dell'attrice che chiedeva la pensione superstiti in virtù

dell'art. 37, lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, e la tesi

dell'I.N.P.S., secondo la quale la norma invocata non è applicabile,

riteneva non potersi tale contrasto risolvere senza che fosse

preventivamente accertata la legittimità costituzionale della

surriportata norma; la quale, creando nuove condizioni per la

concessione della pensione, non sembrava in armonia con i criteri

fissati dalla legge 4 aprile 1952, n. 218. E soggiungeva che l'ipotesi

del computo, ai fini della pensione, dei periodi di lavoro subordinato

all'estero non protetti da convenzioni internazionali (art. 37, lett.

b, D.P.R. n. 818) non potesse ritenersi implicitamente contemplata

dalla legge del 1952 e dalle leggi precedenti, le quali prevedono casi

particolari di contribuzione figurativa, ma nulla dispongono per il

caso in esame. In tale modo il Tribunale, con motivazione sufficiente,

ha compiuto un adeguato accertamento sulla rilevanza.

2. - Nel merito, devesi dichiarare non fondata la questione di

legittimità costituzionale sollevata ex officio dal Tribunale di

Udine.

Secondo l'art. 37, lett. b, del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, i

periodi di lavoro subordinato all'estero, non protetti agli effetti

delle assicurazioni interessate in base a convenzioni od accordi

internazionali, sono esclusi dal computo del quinquennio ai fini

dell'accertamento dei requisiti contributivi per il diritto alla

pensione superstiti.

È questa una norma di coordinamento che, formando oggetto

specifico di delega legislativa (art. 37, primo comma, legge 4 aprile

1952, n. 218), può comprendere, come più volte ha affermato questa

Corte, la possibilità di eliminare eventuali lacune o discordanze nel

particolare settore cui la legge si riferisce. (Corte costituzionale

sentenza n. 24 del 18 aprile 1959 ecc.).

3. - L'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, dà al Governo

il potere di emanare norme in conformità dei principi e criteri

direttivi in detta legge contenuti, nonché norme intese a coordinare

le vigenti disposizioni sulle assicurazioni sociali con quelle della

stessa legge delegante.

Giova a tal punto ricordare, che dal succedersi delle leggi nel

campo della previdenza sociale affiorano direttive sempre più

favorevoli al lavoratore, soprattutto al fine di garantire il diritto

alla pensione (R.D. 30 dicembre 1923, n. 3184, art. 30; R.D. 28

agosto 1924, n. 1422, art. 71; legge 1928, n. 2900; R.D.L. 4 ottobre

1935, n. 1827, art. 56, convertito nella legge 6 giugno 1936, n. 1155;

R.D.L. 14 giugno 1939, n. 636, art. 9, convertito nella legge 6 luglio

1939, n. 1272, ecc.).

Inoltre, dal sistema previdenziale si desume che il legislatore ha

voluto estendere la tutela assicurativa al maggior numero di

lavoratori, rendendola sempre più efficace sia attuando il principio

della continuità del rapporto assicurativo e della conservazione dei

corrispondenti diritti quesiti (passaggio dal sistema di assicurazione

volontaria al sistema di assicurazione obbligatoria: T.U. 30 maggio

1907, n. 376; D.L.L. 21 aprile 1919, n. 603; R.D. 30 dicembre 1923, n.

3184); sia col fare rientrare nell'ambito della tutela situazioni

d'impossibilità obiettiva da parte del lavoratore di versare i

prescritti contributi o di prestare la sua opera (servizio militare -

puerperio - disoccupazione - malattia ecc.). Ed il principio della

conservazione della tutela previdenziale è stato attuato, tra l'altro,

con la neutralizzazione dei periodi prescritti per conseguire

determinati benefici inerenti al rapporto assicurativo (R.D.L. 4

ottobre 1935, n. 1827, artt. 56, 74, secondo comma; legge 4 aprile

1952, n. 218, art. 4 ecc.).

4. - Ciò posto la disposizione dell'art. 37, lett. b, traduce in

formula legislativa il principio che quando situazioni obiettive

determinano la sospensione del rapporto assicurativo, i diritti

acquisiti dal lavoratore rimangono quali erano al momento della

sospensione, senza l'obbligo di versare i contributi durante il periodo

della sospensione stessa (neutralizzazione del periodo), realizzandosi

così la conservazione dei relativi diritti, indipendentemente dalle

vicende del rapporto di lavoro, che può sospendersi o interrompersi.

Ora non v'ha dubbio che la legge 4 aprile 1952, n. 218, nel

riordinare le pensioni dell'assicurazione obbligatoria per la

invalidità la vecchiaia e i superstiti non solo si è informata

all'orientamento seguito dalla richiamata legislazione, ma ha

accentuato il favore per il lavoratore, rendendo, con particolari

disposizioni, più efficiente il principio della conservazione delle

posizioni assicurative (artt. 4, 5 ecc.).

5. - D'altra parte, lo stesso Istituto della previdenza sociale ha

largamente utilizzato gli stessi principi per casi che il succitato

art. 37, lett. b, non prevede espressamente, ma che ben si possono

ricondurre nel quadro del vigente sistema previdenziale. Come più

vicina alla ipotesi in esame è da considerare quella che prevede i

periodi durante i quali il lavoratore ha prestato la sua opera in

territorio sottratto, per effetto dei trattati di pace, alla sovranità

italiana; periodi da non computarsi ai fini del quinquennio, pur non

essendo stati corrisposti i contributi assicurativi (circolare n. 517

O.dg 1948, richiamata al n. 42, lett. m, della circolare I.N.P.S. n.

1111 C. e V/134 del 3 ottobre 1957).

6. - È bene, inoltre, fare presente, che la tutela del lavoratore

che espatria fu dal legislatore considerata fin dal 1919 con la legge

26 ottobre 1919, n. 1996, per la Cassa di previdenza marinara (art.

31), con la legge 13 dicembre 1928, n. 2900, che delegava il potere di

regolare le condizioni degli assicurati obbligatori che espatriano per

ragioni di lavoro (art. 2) e con D.L.C.P.S. del 23 agosto 1946, n. 201.

Successivamente, l'intensificarsi della emigrazione nel periodo

post - bellico ed il principio della libera circolazione delle forze

del lavoro suggerivano agli Stati la necessità di stipulare accordi

destinati a rendere intercomunicanti i vari sistemi di previdenza,

utilizzando oltre i limiti nazionali i periodi di lavoro compiuti nel

territorio dei singoli Stati.

Alla tutela del lavoratore all'estero non protetto da detti accordi

ha provveduto l'art. 37, lett. b.

Pertanto, la disposizione dell'art. 37, lett. b, del D.P.R. 26

aprile 1957, n. 818, non contiene eccesso di delega.