Sentenza n. 7/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del dott. Filippo Mancuso, nella

qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli pro-tempore,

notificato il 30 ottobre 1995, depositato in cancelleria il 2

novembre successivo ed iscritto al n. 35 del registro conflitti 1995,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito:

1) della mozione in data 4 luglio 1995, così come presentata e

posta all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995 e messa a votazione

nominale dal Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre

1995;

2) dell'atto con cui il Presidente del Senato, per implicito o

per esplicito, ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia;

3) della proclamazione dei risultati della votazione sulla

mozione impugnata, di accoglimento della mozione stessa, così come

dichiarata dal Presidente del Senato della Repubblica nella seduta

del 19 ottobre 1995;

4) della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per

il conferimento, a se medesimo, dell'incarico di Ministro di grazia e

giustizia ad interim;

5) del decreto in data 19 ottobre 1995, del Presidente della

Repubblica, con il quale è stato conferito l'incarico di Ministro di

grazia e giustizia ad interim al Presidente del Consiglio dei

ministri, dott. Lamberto Dini;

6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il

Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha

chiesto ed ottenuto "il passaggio delle consegne" del Ministero di

grazia e giustizia;

Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica, della

Camera dei deputati, del Presidente del Consiglio dei ministri e del

Presidente della Repubblica;

Udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1995 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Fabrizio Salberini, Donatella Resta e Franco G.

Scoca per il dott. Filippo Mancuso; gli av- vocati Giuseppe Guarino e

Paolo Barile per il Senato della Repubblica; gli avvocati Giuseppe

Abbamonte e Feliciano Benvenuti per la Camera dei deputati;

l'Avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per il Presidente della Repubblica.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 18 ottobre 1995, depositato il successivo 19,

il dott. Filippo Mancuso, nella qualità di Ministro di grazia e

giustizia-Guardasigilli pro-tempore, quale "titolare del potere di

esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite,

in via specifica ed esclusiva", dagli artt. 107 e 110 della

Costituzione, ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Senato

della Repubblica, quale "titolare del potere di accordare o revocare

la fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione".

Ricordata la mozione del 18 maggio 1995, votata dal Senato in materia

di attività ispettiva del Ministro di grazia e giustizia, il

ricorrente impugna la successiva mozione del 4 luglio 1995 "da

discutere nella seduta in data 18 ottobre 1995", con la quale il

Senato avrebbe espresso "sfiducia" al Ministro di grazia e giustizia

pro-tempore, quale responsabile individuale degli atti del proprio

dicastero.

2. - Quanto all'individuazione e alla legittimazione delle parti in

conflitto, si osserva che "laddove entrino in conflitto con altri

poteri dello Stato, quelli attribuiti dalla Costituzione al Ministro

di grazia e giustizia, quale titolare del potere di esercizio delle

funzioni amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della

Costituzione, è quel Ministro e non altri il legittimo

contraddittore dell'organo investito del potere contrapposto con

espressa esclusione del Presidente del Consiglio". Relativamente

all'altra parte in conflitto, è pacifico - secondo il ricorrente -

che il Senato della Repubblica sia organo competente "a dichiarare

definitivamente la volontà del potere" (art. 37 della legge n. 87

del 1953) "quanto alla formulazione delle mozioni di fiducia o

sfiducia costituenti un potere tipico, istituzionale, di

quell'Organo".

3. - Il profilo oggettivo del conflitto risiederebbe nella volontà

del Senato della Repubblica di sfiduciare, "personalmente e

singolarmente", il Ministro di grazia e giustizia, per le attività

di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione, che si assumono

esercitate con modalità "confliggenti con il recupero della

serenità istituzionale necessaria ad assicurare l'indipendente

esercizio della funzione giudiziaria". Pur dando atto che il

conflitto è, allo stato di proposizione del ricorso "soltanto

virtuale", si assume comunque la "inammissibilità della iniziativa

volta alla sfiducia de qua", sotto un triplice profilo: 1) della

"inammissibilità di una personalizzazione dell'istituto della

mozione parlamentare di sfiducia"; 2) della "inesistenza, nel caso di

specie, di una responsabilità politica (e di qualsiasi ulteriore

responsabilità) del ministro da sfiduciare"; 3) infine "della

vindicatio potestatis del Guardasigilli in relazione ai poteri

specifici che costituzionalmente gli competono". Dopo aver rilevato

che il rapporto fiduciario Camere-Governo "nel suo complesso" appare

"insuscettibile di essere parzializzato, e parzialmente revocato, a

scapito della unitarietà delle funzioni del Governo stesso (art. 95

della Costituzione e art. 2 della legge n. 400 del 1988) e della sua

collegialità", si osserva che, d'altra parte, le eventuali

conseguenze dell'approvazione di una mozione di sfiducia individuale

"sembrano difficilmente collocabili nel presente assetto

costituzionale se non ipotizzando le dimissioni dell'intero Governo,

in assenza di quelle del ministro sfiduciato, non certo revocabile in

mancanza di qualsiasi indizio normativo che ne consenta il ritiro dal

Governo con siffatte modalità". Sull'uso, invece, della mozione di

sfiducia come "procedura surrettizi amente allusiva all'impeachement

anglosassone", attraverso una chiamata di responsabilità del

Ministro di grazia e giustizia per atti e fatti del suo dicastero, si

ritiene - muovendo dalla distinzione fra responsabilità "politica" e

"giuridica" dei ministri - che la responsabilità politica

individuale si configuri come una responsabilità imperfetta,

"giacché le Camere possono bensì chiedere conto dell'operato dei

ministri mediante gli strumenti del sindacato parlamentare

(interrogazioni, interpellanze, inchieste parlamentari), ma non

possono attivare un provvedimento sanzionatorio a carico di un

ministro se non coinvolgendovi collegialmente l'intero Governo".

Quanto alla responsabilità giuridica, "neppure la mozione ostile

contro cui si ricorre ne ha potuto ipotizzare una qualsivoglia", a

carico del ricorrente. Lamentando un'"indebita interferenza" del

Senato nell'attività amministrativa del Guardasigilli, si rileva che

sia la mozione di sfiducia in discussione il 18 ottobre, sia quella

precedente del 18 maggio, "originano e si riducono sostanzialmente ad

una critica sommaria circa lo svolgimento di alcune incombenze

amministrative, ed in particolare di alcune ispezioni",

rappresentando siffatte valutazioni di merito come "risultato di un

incondivisibile (per i presentatori) indirizzo politico proprio del

ministro da sfiduciare", e suscitando il problema del "se" e "quanto"

un organo parlamentare, ancorché di indiscussa autorevolezza, possa

sovvertire le regole sulla responsabilità amministrativa, civile e

penale dei ministri per gli atti del loro dicastero. La mozione

impugnata, dando per scontato che l'esercizio dei poteri

autonomamente spettanti al Ministro di grazia e giustizia in materia

ispettiva "non si sarebbe sempre ispirato agli indirizzi generali del

Governo in materia di equilibrato rapporto tra i poteri dello Stato,

ovvero si sarebbe svolto secondo principi di inadeguatezza e di non

proporzionalità tra i comportamenti in astratto addebitabili ai

magistrati e la tutela dei beni a garanzia dei quali la facoltà di

azione disciplinare è attribuita al Ministro", lamenterebbe "la

mancanza di indirizzi di governo in ordine alle problematiche

dell'attività ispettiva del Ministro, rivolti per un verso ad

evitare interferenze di tale attività sull'indipendente esercizio

della funzione giudiziaria, e per altro verso a prevedere che

eventuali interruzioni del rapporto di collaborazione tra i

magistrati ispettori e il Ministro fossero adeguatamente motivate".

Ad avviso del ricorrente, dette doglianze, "del tutto infondate nel

merito", costituirebbero "una indebita intromissione di un organo

legislativo nella attività dell'esecutivo, anche per la ulteriore

pretesa di voler dettare regole di buona amministrazione con un

mezzo, quello della mozione di sfiducia, assolutamente non

preordinato dal Costituente a tale scopo". Del resto, contro le

attività amministrative che si assumano illegitt ime, o addirittura

illegali, "l'ordinamento appronta più di un mezzo per la loro

rimozione dal mondo giuridico", senza necessità di chiamare in causa

"la credibilità politica del Ministro competente".

4. - Con atto del 21 ottobre 1995, depositato il 23 successivo, "il

Ministro dott. Filippo Mancuso, quale titolare del potere di

esercizio delle funzioni amministrative della giustizia, conferite,

in via specifica ed esclusiva", dagli artt. 107 e 110 della

Costituzione, ha proposto un ulteriore ricorso per conflitto di

attribuzione tra i poteri dello Stato contro: a) il Senato della

Repubblica, quale "titolare del potere di accordare o revocare la

fiducia al Governo conferito dall'art. 94 della Costituzione"; b) il

Presidente del Consiglio dei ministri, "quale titolare del potere di

proporre al Presidente della Repubblica il suo nome per assumere ad

interim le funzioni di Ministro Guardasigilli, ai sensi dell'art. 92

della Costituzione"; c) il Presidente della Repubblica, "quale

titolare del potere di affidare al Presidente del Consiglio

l'incarico ad interim di Ministro di Grazia e Giustizia, ai sensi

dell'art. 92 della Costituzione".

5. - Il ricorrente ha chiesto l'annullamento dei seguenti atti:

1) della mozione in data 4 luglio 1995, così come presentata e

posta all'ordine del giorno del 18 ottobre 1995 e messa a votazione

nominale dal Senato della Repubblica nella seduta del 19 ottobre

1995;

2) dell'atto con cui il Presidente del Senato, per implicito o

per esplicito, ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia de

qua;

3) della proclamazione dei risultati della votazione sulla

mozione impugnata, di accoglimento della mozione stessa, così come

dichiarata dal Presidente del Senato della Repubblica nella seduta

del 19 ottobre 1995;

4) della proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per

il conferimento, a se medesimo, ad interim, dell'incarico di Ministro

di grazia e giustizia;

5) del decreto in data 19 ottobre 1995, del Presidente della

Repubblica, con il quale è stato decretato il conferimento

dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia ad interim al

Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini;

6) dell'atto successivo, in data 20 ottobre 1995, con il quale il

Presidente del Consiglio dei ministri, dott. Lamberto Dini, ha

chiesto ed ottenuto dal Ministro Mancuso, che ne contestava la

legittimità, "il passaggio delle consegne" del Ministero di grazia e

giustizia.

6. - Il ricorrente ribadisce, anzitutto, la propria legittimazione

soggettiva "quale titolare del potere di esercizio delle funzioni

amministrative della giustizia ex artt. 107 e 110 della

Costituzione"; osserva, poi, relativamente alle altre parti in

conflitto, che appare pacifico che esse siano organi competenti "a

dichiarare definitivamente la volontà dei poteri" (art. 37 della

legge n. 87 del 1953): il Senato "quanto alla formulazione delle

mozioni di fiducia o sfiducia"; il Presidente del Consiglio dei

ministri e il Presidente della Repubblica quanto alla nomina dei

ministri. Questi poteri risultano ora "degenerati in conflitto",

perché: a) il primo "non indirizzato, come stabilito dalla

Costituzione, al Governo nel suo complesso, ma al solo Ministro

Guardasigilli" e comunque volto a sindacare una funzione propria di

questo; b) gli altri due carenti dei necessari presupposti e comunque

al di là dei poteri istituzionali (ove il decreto del Presidente

della Repubblica voglia intendersi come atto di destituzione

implicita del Ministro dalla carica).

7. - Quanto, poi, al profilo oggettivo del conflitto, esso

risiederebbe: 1) nella volontà del Senato della Repubblica di

sfiduciare il Ministro di grazia e giustizia, per l'esercizio delle

attività di cui agli artt. 107 e 110 della Costituzione; 2) nella

volontà del Presidente della Repubblica di nominare, su proposta del

Presidente del Consiglio dei ministri, un altro Ministro

Guardasigilli (senza peraltro aver assunto alcuna determinazione

riguardo al primo). Premesso il carattere "attuale" del conflitto,

si ribadisce, conformem ente a quanto già assunto con il primo

ricorso, la inammissibilità della iniziativa volta alla sfiducia

verso un singolo ministro, sotto il triplice profilo già prospettato

nella prima impugnativa. Nel ribadire le considerazioni già svolte

nel primo ricorso sul fatto che il rapporto fiduciario Camere-Governo

"nel suo complesso" appare insuscettibile di essere "parzializzato, e

parzialmente revocato", si soggiunge che la fattispecie non potrebbe

essere "giustificata con il ricorso alle non consolidate figure della

convenzione parlamentare". Infatti, premesso che "il regolamento del

Senato non contempla le mozioni di sfiducia al singolo Ministro", si

potrebbe supporre "una ipotesi convenzionale", ove non fosse

intervenuto il dissenso di taluni gruppi parlamentari, come è invece

accaduto. Tanto rilevato, il ricorso riprende sostanzialmente le

argomentazioni già svolte nel primo, segnatamente per quanto attiene

alla mozione di sfiducia individuale.

8. - Quanto poi all'atto di proposta del Presidente del Consiglio

dei ministri al Presidente della Repubblica per il conferimento ad

interim dell'incarico di Ministro di grazia e giustizia, se ne

sostiene il "contrasto con il dettato costituzionale", per le ragioni

di seguito esposte. Premesso che "i conflitti tra ministri devono

essere risolti nell'ambi to del Consiglio dei ministri", si rileva

che la vicenda de qua denuncia invece l'esistenza di una "frattura

verificatasi in seno al Governo" e che "tale situazione sarebbe

inconcepibile se avesse riguardato un conflitto di carattere

politico", da risolvere comunque nel Consiglio dei ministri, "in

quanto una scelta politica assume sempre carattere globale ed è

imputabile all'intero Governo". Si ritiene che la vicenda in

questione sia "stata invece resa possibile per il fatto che non si è

mai contraddetto un atto politico del Ministro, ma piuttosto la

decisione di adottare, ovvero l'aver adottato uno o più atti

amministrativi rientranti nelle funzioni specifiche

costituzionalmente proprie del Guardasigilli". Osservato che dal

decreto presidenziale risulta che il Presidente della Repubblica ha

"preso atto" che con l'approvazione di una mozione di sfiducia

individuale è venuta meno la condizione essenziale e indefettibile

della permanenza del ricorrente nella carica di ministro, si rileva

l'anomalia del conferimento dell'incarico di Guardasigilli ad interim

"senza però nulla disporre riguardo al Ministro Mancuso in carica e

senza decretarne esplicitamente la revoca", non senza osservare che

"la pronuncia di sfiducia obbliga il Governo alle dimissioni", che

costituiscono comunque un atto spontaneo ed una autonoma

manifestazione di volontà da parte dell'organo sfiduciato.

Ricordato che la dottrina si è a lungo interrogata sul punto se "il

rifiuto di dimissioni da parte del Presidente del Consiglio dei

ministri, il cui Governo sia stato colpito da sfiducia, consenta al

Presidente della Repubblica di intervenire autoritativamente per il

ripristino dell'ordine costituzionale con un atto di revoca

dell'incarico (rectius, di destituzione)", si rileva che "tanto meno

sarebbe ipotizzabile un atto di revoca nei confronti del singolo

ministro". Peraltro, non essendo, nel caso presente, intervenuta

"alcuna proposta né alcun decreto di revoca dall'incarico", l'unica

indicazione al riguardo risulterebbe costituita dalla premessa

formulata nel preambolo del decreto, "come "presa d'atto" di una

circostanza che, come tale, è insuscettibile di produrre l'effetto

giuridico della decadenza dall'incarico". Se ne ricaverebbe che,

affidato l'incarico di Ministro Guardasigilli al Presidente del

Consiglio dei ministri, il Ministro Mancuso sia stato "sospeso" dalle

funzioni di Guardasigilli, mantenendo la carica di Ministro,

"rimanendo così nella compagine governativa in posizione

assimilabile a quella del ministro senza portafoglio". Affermando,

in conclusione, che la revoca dalla carica di ministro, non prevista

in Costituzione, non è "né legittima, né possibile" e che essa

"comunque non è stata pronunciata", si chiede l'annullamento degli

atti impugnati.

9. - In data 23 ottobre 1995 il ricorrente ha presentato, in

riferimento al ricorso per conflitto di attribuzione contro il Senato

della Repubblica proposto a questa Corte in data 18 ottobre 1995, una

"memoria illustrativa" contenente "motivi aggiunti". Si precisa in

detta memoria che, a seguito della votazione nominale della mozione

approvata dal Senato nella seduta del 19 ottobre 1995, il ricorrente

reputa "necessario" impugnare, "oltre alla mozione in data 4 luglio

1995 così come presentata e messa all'ordine del giorno del 18

ottobre 1995" una serie di atti puntualmente indicati corrispondenti

a quelli già oggetto del secondo ricorso. Nel merito, si deduce che

la mozione di sfiducia inizialmente impugnat a, costituita da una

"proposta" e da un provvedimento di "messa in discussione" della

proposta medesima, avrebbe attivato "un meccanismo confittuale la cui

virtualità, nel caso di specie, è da riferire agli effetti

ulteriori, eventuali e concreti della sfiducia richiesta con la

mozione". Ne conseguirebbe che "la mozione di sfiducia de qua, e

l'atto che ne autorizzò la discussione, certamente condussero ad una

ipotesi, per così dire, iniziale, di conflitto di attribuzioni",

"suscettibile o di esaurirsi, o di condurre ad ulteriori effetti".

Riprendendo le argomentazioni già svolte, soprattutto nel secondo

ricorso, si osserva tra l'altro che:

a) la mozione di sfiducia de qua - la cui "praticabilità" si

definisce "scarsissima" - ha portato alla revoca, ancorché

implicita, al Ministro Mancuso della sola attribuzione del dicastero

della giustizia;

b) il Ministro Guardasigilli viene chiamato "a responsabilità

inesistenti e comunque inammissibili sul piano della fiducia

governativa", posto che l'ordinamento "prevede più di un mezzo a

tutela di quanti siano interessati dai provvedimenti ministeriali".

Anche in ordine al conferimento dell'incarico ad interim si ripetono

sostanzialmente le argomentazioni già svolte nel secondo ricorso,

chiedendo conclusivamente l'annullamento degli atti impugnati.

10. - Con ordinanza n. 470 del 27 ottobre 1995, la Corte, premesso

che ai fini della determinazione del thema decidendum il primo

ricorso può ritenersi contenuto e ricompreso nel secondo; e premesso

altresì che l'oggetto del conflitto riguarda essenzialmente la

mozione di sfiducia votata il 19 ottobre 1995, nonché il decreto in

pari data con il quale il Presidente della Repubblica, su proposta

del Presidente del Consiglio dei ministri, ha conferito a

quest'ultimo l'incarico ad interim di Ministro della giustizia, ha

dichiarato ammissibile il conflitto sollevato nei confronti del

Senato della Repubblica, del Presidente del Consiglio dei ministri e

del Presidente della Repubblica; ha disposto, a cura del ricorrente,

la notifica del ricorso e dell'ordinanza al Senato della Repubblica,

al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente della

Repubblica, nonché alla Camera dei deputati, ritenendo anche

quest'ultima interessata al conflitto.

11. - In data 17 novembre 1995 si è costituito in giudizio il

Senato della Repubblica, chiedendo di dichiarare inammissibile e

comunque infondato il ricorso. Dopo aver eccepito che il primo

ricorso, depositato il 19 ottobre 1995, non essendo stato notificato

al Senato, dovrebbe essere giudicato inammissibile od irricevibile,

si deduce, quanto al secondo ricorso e cioè quello recante la data

21 ottobre 1995, notificato al Senato della Repubblica in data 30

ottobre 1995, che alla data del ricorso il dottor Filippo Mancuso era

privo di qualsiasi legittimazione a ricorrere nella qualità di

Ministro della giustizia, in quanto tale qualità era venuta meno sin

dal 19 ottobre 1995 per effetto della nomina del nuovo Ministro. Né

il conflitto può ritenersi sollevato dal dott. Filippo Mancuso in

proprio, giacché, in questo caso, egli avrebbe dovuto rivolgersi

specificamente contro il Ministero della giustizia. Nel merito il

ricorso sarebbe infondato. La mozione, infatti, ivi compresa quella

di sfiducia, è un atto politico e come tale insindacabile nel

merito, anzi, irrilevante sotto qualsiasi profilo che non sia quello

politico. L'atto del Senato appare conforme alla Costituzione, né

rileva il fatto che la mozione sia o meno prevista dal regolamento

delle singole Camere. Gli effetti derivanti dalla approvazione di una

mozione siffatta sono esterni al Senato: in primis, l'obbligo del

titolare dell'organo colpito da sfiducia di dimettersi. Qualora

questo obbligo non sia rispettato, il Presidente della Repubblica

può nominare il nuovo titolare dell'ufficio, con sostituzione del

titolare sfiduciato.

12. - Nella medesima data si è costituita, altresì, in giudizio

la Camera dei deputati, la quale evidenzia che essa, a norma

dell'art. 115 del suo regolamento, può votare la sfiducia ad un

singolo ministro, affermando, nel contempo, che le Camere possono

sempre verificare la persistenza del rapporto di fiducia, anche per

quel che riguarda gli atti di competenza dei singoli ministri. Con

una successiva memoria depositata in data 21 novembre 1995, la difesa

della Camera dei deputati, eccepito che il primo ricorso dovrebbe

essere dichiarato improcedibile, per mancata notifica, deduce,

altresì, l'inammissibilità del secondo ricorso in quanto proposto

dal dott. Filippo Mancuso in una qualità, quella di Ministro della

giustizia, che aveva perduto fin dal 19 ottobre 1995. Nel merito, si

riafferma il potere della Camera di sfiduciare un singolo ministro,

ai sensi dell'art. 115 del proprio regolamento. Ricordato, altresì,

che non è ammesso il controllo della Corte costituzionale né sui

regolamenti parlamentari, né sulla loro applicazione, si deduce,

quanto alla sfiducia votata dal Senato al singolo ministro, che si

tratta di attività di controllo che non può non spettare all'uno e

all'altro ramo del Parlamento, anche in assenza di una previsione

regolamentare espressa. Ricordate le altre disposizioni

costituzionali che, in aggiunta all'art. 95 della Costituzione,

fondano la responsabilità dei singoli ministri, per le competenze

individualmente esercitate (in primis l'art. 89 della Costituzione),

si sostiene che è la stessa posizione costituzionale rivendicata dal

ricorrente, di autonomia nell'esercizio delle funzioni ex artt. 107 e

110 della Costituzione, che, in regime parlamentare, lo rende

individualmente responsabile verso il Parlamento. A seguito del voto

di sfiducia, la correttezza costituzionale e lo stesso tenore degli

artt. 94 e 95 della Costituzione avrebbero imposto le dimissioni. Il

Ministro ha risposto elevando conflitto ed il Capo dello Stato ha

garantito la continuità della funzione conferendo l'interim al

Presidente del Consiglio dei ministri.

13. - In data 18 novembre 1995 si sono costituiti in giudizio anche

il Presidente della Repubblica e il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello Stato,

per chiedere che il ricorso venga dichiarato inammissibile o comunque

infondato. Premesso che il ricorso ha sollevato "due diversi e

distinti conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato" - uno

contro il Senato della Repubblica, l'altro contro il Presidente della

Repubblica e il Presidente del Consiglio dei ministri - si chiede,

quanto al secondo, "una nuova valutazione della ricorrenza di tutti i

requisiti soggettivi e oggettivi del conflitto sollevato", osservando

che "il potere di nomina dei ministri non esprime un potere proprio

del Presidente della Repubblica": con la controfirma è il

Presidente del Consiglio dei ministri che assume ogni

responsabilità, non solo politica, ma anche giuridica, del

provvedimento. Atteso che il ricorrente lamenta la lesione delle

attribuzioni garantite al Ministro di grazia e giustizia dagli artt.

107 e 110 della Costituzione, si osserva che il provvedimento

impugnato "realizza ed esaurisce i suoi effetti in termini puramente

soggettivi", senza provocare "alcuna menomazione delle attribuzioni

dell'organo", per cui non può formare oggetto di conflitto. Quanto

ai presupposti soggettivi, all'atto della proposizione del secondo

ricorso il ricorrente non rivestiva più la carica di Ministro di

grazia e giustizia e non aveva pertanto legittimazione a sollevare

conflitto né a "proporre alcunché a nome e nell'interesse di quel

potere dello Stato". "Né il ricorrente potrebbe sostenere che,

tuttavia, egli rivestiva la carica di Ministro di grazia e giustizia

quando ha presentato il primo ricorso": questo, infatti, diretto

soltanto nei confronti del Senato della Repubblica, è stato

"correttamente ed opportunamente ritenuto" dalla Corte compreso nel

secondo, i cui effetti è da escludere che "possano, in qualche modo,

retroagire alla presentazione del primo ricorso", almeno per quanto

riguarda il conflitto elevato a seguito del decreto del Presidente

della Repubblica. "Del tutto destituita di fondamento in fatto e in

diritto" è infine la tesi del ricorrente secondo cui egli

"conserverebbe comunque la carica di ministro, pur senza le funzioni

proprie di titolare del Ministero di grazia e giustizia". E comunque,

in ogni caso, "atteso che la denunciata menomazione delle

attribuzioni costituzionali riguarda in modo esclusivo proprio quelle

del Ministro di grazia e giustizia", "nessun altro ministro può

ritenersi legittimato a sollevare conflitto" per la tutela delle

medesime. Ne consegue che al ricorrente "manca altresì titolo per

proseguire il giudizio". Nel merito, si osserva che la questione

riguarda due diversi profili: a) l'ammissibilità della sfiducia

individuale; b) l'ammissibilità della medesima nei confronti del

Ministro di grazia e giustizia, in relazione alle attribuzioni a lui

specificamente attribuite dalla Costituzione. Quanto al primo

profilo si osserva che il Costituente, pur introducend o la forma di

governo parlamentare, "ha poi lasciato tale forma aperta a diverse

opzioni e a possibili diverse soluzioni", per consentire "una

adattabilità nel tempo alle concrete esigenze del naturale sviluppo

della società civile e politica". In tale contesto, il costante

rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento "non può che valere

tanto per il Governo nel suo insieme, quanto per i singoli ministri".

Quanto alla circostanza che il regolamento del Senato, a differenza

di quello della Camera dei deputati, non prevede la mozione di

sfiducia individuale, si rammenta che il Senato ne ha tuttavia

riconosciuto l'ammissibilità sin dal 1984. Osservato, in fatto, che

"non risponde al vero che la mozione approvat a dal Senato riguardi

esclusivamente" le attribuzioni del Ministro di grazia e giustizia e,

in diritto, che le medesime non possono risultare insindacabili, si

osserva che "le funzioni attribuite dalla Carta costituzionale al

Ministro di grazia e giustizia non sono diverse, per natura e

finalità, da quelle che le norme ordinarie attribuiscono ad ogni

ministro nel settore di competenza": la ragione della specifica

previsione costituzionale consiste nell'obiettivo di delimitare la

sfera di competenza del Governo rispetto a quella del Consiglio

superiore della magistratura. Rilevato, poi, che, in sede di

conflitto tra poteri, non sono sindacab ili "le ragioni per le quali

l'altro potere sia stato esercitato", si deduce, in ordine al

provvedimento di conferimento dell'incarico ad interim ed ai connessi

atti, che: 1) è "assurda" la tesi secondo la quale un ministro,

privato dell'incarico a suo tempo attribuito, resti tuttavia

ministro, pur senza il conferimento di un altro incarico; 2) la

pronuncia di sfiducia comporta l'obbligo delle dimissioni; 3) la

necessità dell'intervento del Presidente della Repubblica o del

Presidente del Consiglio dei ministri può ben presentarsi di fronte

ad inerzie o mancati adempimenti di obblighi costituzionali, come nel

caso di mancate dimissioni; 4) il decreto impugnato contiene "quel

provvedimento di accertamento che è divenuta contro legge la

permanenza nell'incarico e quel conseguente provvedimento di

sostituzione" dei quali il ricorrente nega la sussistenza.

14. - In data 28 novembre 1995 la difesa del Senato della

Repubblica ha depositato una ulteriore memoria, nella quale si

sostiene che, ferma la responsabilità collegiale dei ministri nei

confronti delle Camere, il principio della responsabilità politica

solidale non può valere nel caso in cui un ministro operi in

contrasto con il Governo. Affermato che il fondamento del voto di

sfiducia individuale, con il conseguente obbligo del ministro

sfiduciato di presentare le dimissioni, deriva dal "principio che

contraddistingue il regime parlamentare, quello cioè della

responsabilità politica del Governo e dei singoli ministri nei

confronti del Parlamento", si rileva che "in Senato si è formata una

ormai non contestabile prassi nel senso dell'ammissibilità della

sfiducia al singolo ministro", che si configura come interpretazione

della disciplina costituzionale. Si osserva, tra l'altro, che, mentre

la fiducia al Governo non può che essere unica, poiché investe il

programma, la sfiducia individuale può essere necessaria proprio per

garantire il rispetto del programma governativo. Rammentato che il

principio espresso dall'art. 95 della Costituzione "non limita in

alcun modo la responsabilità del singolo Ministro alla

responsabilità giuridica", si rileva che, con la mozione di sfiducia

individuale, il Senato ha espresso un giudizio politico sull'operato

del ricorrente. D'altronde "è impensabile che l'attribuzione di

specifiche competenze costituzionali al Ministro di grazia e

giustizia valga a renderlo irresponsabile politicamente del suo

operato". Le censure del ricorrente sarebbero inammissibili anche

"per la parte in cui tendono a censurare il contenuto di un atto

politico espresso da un organo parlamentare". Nel contempo si

ribadiscono le considerazioni, già presenti nell'atto di

costituzione, secondo le quali il dottor Mancuso ha sollevato

conflitto in una qualità e cioè quella di ministro che alla data

della proposizione del ricorso non aveva più. Si insiste, infine,

sulla legittimità della proposta del Presidente del Consiglio dei

ministri e dell'atto del Presidente della Repubblica di nomina del

nuovo Ministro della giustizia, a fronte del mancato adempimento

dell'obbligo di dimissioni dell'organo colpito dalla sfiducia.

15. - Sempre in data 28 novembre 1995 anche la difesa del

ricorrente ha presentato una memoria per insistere nelle richieste

già formulate. Premesso, in fatto, un resoconto dettagliato

dell'attività relativa alle iniziative legislative assunte dal dott.

Mancuso come titolare del Ministero di grazia e giustizia, si

ribadisce, in diritto, che "nessun dubbio può residuare in ordine

alla legitimatio ad processum e alla legitimatio ad causam del

Ministro di grazia e giustizia", in considerazione della sua

peculiare posizione costituzionale, ex artt. 107 e 110 della

Costituzione. Precisato che "il conflitto involge la falsa

applicazione degli artt. 94 e 95 della Costituzione da cui discende

la lesione delle attribuzioni di cui agli artt. 107 e 110 della

Costituzione" si osserva quanto alle eccezioni di inammissibilità,

irricevibilità ed improcedibilità sollevate dalla Camera e dal

Senato che "così argomentando le Camere finiscono con il confondere

due fasi distinte delle procedure in esame", quella della verifica

dei requisiti soggettivi e oggettivi e quella della ammissibilità,

confondendo "il possesso dei requisiti con la legittimazione al

conflitto". Ad avviso del ricorrente, il giudizio sui requisiti

circa l'ammissibilità del conflitto va considerato nel contesto

della presentazione di due ricorsi, uno precedente e uno successivo

al voto sulla mozione di sfiducia, e nei quali la continuità stessa

della procedura e l'identità di motivi eliminavano ogni dubbio sul

possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti per accedere

a questo tipo di procedure. D'altra parte, l'assunto della difesa

del Senato "secondo il quale l'atto costituzionale lesivo delle

competenze o delle attribuzioni di un altro organo costituzionale,

non potrebbe, salvo ipotesi limite, considerarsi inesistente ma solo

illegittimo", "conduce a conseguenze inaccettabili proprio nelle

fattispecie più gravi (cioè quando un potere viene spogliato

sostanzialmente e formalmente delle attribuzioni costituzionali)".

Quanto alla tesi, sostenuta dall'Avvocatura generale, secondo la

quale la lamentata menomazione sarebbe solo conseguenziale alla

sostituzione nella titolarità dell'organo, si osserva che, stando al

tenore dell'ordinanza di ammissibilità, "il conflitto non è fondato

sulla incidenza soggettiva (nella persona del Ministro dott. Mancuso)

degli atti impugnati (in particolare del decreto del Presidente della

Repubblica), ma è stato sollevato in relazione ad atti e

comportamenti che invadono nella sostanza e nella forma le

attribuzioni costituzionali che spettano al Ministro Guardasigilli".

Circa la sfiducia individuale, se ne ribadisce l'inammissibilità,

anche alla luce dei lavori preparatori della Costituzione, anche

perché "la formalizzazione di un rapporto fiduciario

Parlamento-ministro, incidendo sulla distribuzione della sovranità,

modificherebbe la forma di governo", ponendo in dubbio "non soltanto

la supremazia del Presidente del Consiglio dei ministri, ma anche

quella del Consiglio dei Ministri". D'altro canto, se il Parlamento

non ha votato alcuna fiducia al singolo ministro, non si vede come si

possa poi procedere a troncare un rapporto che non si è mai formato.

Comunque, anche se si potesse ipotizzare l'ammissibilità

dell'istitut o, "la mozione di sfiducia ha come sua funzione tipica

quella di censurare soltanto le deviazioni dall'indirizzo politico su

cui il rapporto fiduciario si era instaurato". Nella specie, invece,

"tale istituto è stato impiegato per censurare la legittimità di

atti che il Ministro ha posto in essere nell'esercizio di una

funzione amministrativa a lui attribuita dalla Carta costituzionale"

non in quanto componente del Governo, quanto, piuttosto, come organo

monocratico posto al vertice del dicastero della giustizia, con

manifesto sviamento nell'esercizio del potere. Invero, piuttosto che

trattarsi di una mozione di sfiducia individuale , si sarebbe

trattato di una "mozione di censura" che "non determina alcun obbligo

di dimissioni". Rilevato poi che una eventuale incompatibilità tra

l'indirizzo politico dell'intero Governo e l'azione di un singolo

componente del Consiglio dei ministri va risolta all'interno di

quest'ultimo, specialmente attraverso iniziative e poteri del

Presidente del Consiglio, si contesta, in punto di fatto, che "sia

sorto un effettivo conflitto tra l'indirizzo politico del Governo e

quello perseguito dal Ministro Guardasigilli", stante la consapevole

approvazione delle iniziative da parte del Presidente del Consiglio e

stante il fatto che egli non avrebbe "mai portato tale (eventuale e

solo ipotetico) conflitto all'attenzione della collegialità del

Governo". Ricordato che "la legittimità dei provvedimenti assunti

dal Ministro Mancuso è stata ampiamente confermata dai giudici del

TAR di Milano", si nega, sempre in punto di fatto, con un dettagliato

resoconto, la fondatezza del rilievo secondo cui il Ministro non

avrebbe "assunto immediate iniziative per il recupero della

funzionalità del servizio giustizia", dirigendosi esclusivamente

verso "iniziative che hanno determinato condizioni di

conflittualità". Quanto agli effetti della mozione di sfiducia

votata dal Senato, si ribadisce che la stessa non comporta l'obbligo

di dimettersi. Comunque il ministro non si è dimesso; né può

ipotizzarsi una sua automatica decadenza. In conclusione, secondo la

memoria, il decreto del Presidente della Repubblica, nel disporre la

sostituzione del Ministro di grazia e giustizia, si basa su di un

presupposto erroneamente dato per certo, il cui mancato verificarsi

determina la nullità del dispositivo, producendo "l'anomalo effetto

della presenza contemporanea di due Ministri nello stesso dicastero",

e comunque l'effetto che "il Ministro Mancuso, pur spogliato delle

funzioni di Guardasigilli, in conseguenza del decreto e

dell'assunzione delle stesse funzioni da parte del Presidente Dini,

ha mantenuto la qualifica di Ministro, che non gli è stata tolta e

non ha volontariamente rimesso nelle mani del Presidente della

Repubblica", e che gli dà "piena legittimazione ad agire in questa

sede". Considerato in diritto

1. - Come risulta dalla narrativa di fatto, sono stati portati

all'esame della Corte due ricorsi per conflitto di attribuzione. Con

il primo, depositato il 19 ottobre 1995, il dott. Filippo Mancuso,

nella qualità di Ministro di grazia e giustizia-Guardasigilli

pro-tempore, ha proposto censure nei confronti del Senato della

Repubblica, in relazione alla mozione presentata il 4 luglio 1995, da

discutere nella seduta del 18 ottobre 1995, con la quale il Senato

stesso "esprimeva sfiducia" nei suoi confronti, "ai sensi dell'art.

95 della Costituzione, quale responsabile individuale degli atti del

proprio dicastero".

Con il secondo, depositato il successivo 23 ottobre 1995, lo stesso

ricorrente ha chiesto - nei confronti del medesimo Senato della

Repubblica, nonché del Presidente del Consiglio dei ministri e del

Presidente della Repubblica - l'annullamento dei seguenti atti "in

quanto invasivi della sfera di attribuzioni conferita al Ministro di

grazia e giustizia sia dall'art. 95, che, e soprattutto, dagli artt.

107 e 110 della Costituzione":

1) la mozione presentata in data 4 luglio 1995 al Senato della

Repubblica, posta all'ordine del giorno della seduta del 18 ottobre

1995 e messa a votazione nominale nella seduta del 19 ottobre 1995;

2) l'atto con cui il Presidente del Senato, "per implicito o per

esplicito", ha ammesso a discussione la mozione di sfiducia;

3) la proclamazione dei risultati della votazione sulla mozione

impugnata, di accoglimento della mozione stessa, così come

dichiarata dal Presidente del Senato della Repubblica nella seduta

del 19 ottobre 1995;

4) la proposta del Presidente del Consiglio dei ministri per il

conferimento, a sé medesimo, dell'incarico di Ministro di grazia e

giustizia ad interim;

5) il decreto in data 19 ottobre 1995 del Presidente della

Repubblica, con il quale è stato conferito l'incarico di Ministro di

grazia e giustizia ad interim al Presidente del Consiglio dei

ministri dott. Lamberto Dini;

6) l'atto successivo in data 20 ottobre 1995 con il quale il

Presidente del Consiglio dei ministri, dottor Lamberto Dini, ha

chiesto ed ottenuto "il passaggio delle consegne" del Ministero di

grazia e giustizia.

2. - Vanno, preliminarmente, esaminate le eccezioni sollevate da

taluna delle parti in causa nel sostenere che il primo ricorso

sarebbe da dichiarare improcedibile (secondo la difesa della Camera

dei deputati), irricevibile o inammissibile (secondo la difesa del

Senato della Repubblica) in ragione della mancata notifica alle parti

stesse. Anche allo scopo di precisare l'ambito del presente

giudizio, è da rammentare che la Corte, nella fase delibativa

dell'ammissibilità dei conflitti, con l'ordinanza n. 470 del 27

ottobre 1995, "individuando" il thema decidendum e identificando

l'interesse del ricorrente, ha considerato il primo ricorso, in

ragione dei termini in cui risultava proposto, contenuto e ricompreso

nel secondo.

Difatti, il ricorrente, sia con il primo che con il secondo

ricorso, lamenta una lesione delle sue attribuzioni da ascrivere ad

una unica sequenza di atti, imputabili, rispettivamente, al Senato

della Repubblica, al Presidente del Consiglio dei ministri e al

Presidente della Repubblica.

I due ricorsi sono sostanzialmente sovrapponibili, pur nella

prospettazione di censure che tengono conto della diversa fase

temporale alla quale lo svolgimento della vicenda era pervenuto, nel

momento della proposizione di ciascuno di essi. La mozione di

sfiducia che all'atto del primo ricorso risultava solo iscritta

all'ordine del giorno dell'assemblea, una volta discussa e votata è

divenuta oggetto del secondo ricorso, che viene così naturalmente ad

assorbire e a ricomprendere anche l'oggetto del primo.

Le eccezioni sono, pertanto, infondate.

3. - Sempre in via preliminare, va esaminata la questione della

legittimazione a sollevare conflitto che il ricorrente, negli atti

introduttivi del giudizio, ritiene di far discendere dalle sue

peculiari attribuzioni, quale Ministro di grazia e giustizia, e dalla

specifica considerazione di cui esse godono a livello costituzionale,

segnatamente negli artt. 107 e 110, tali da collocarlo in una

posizione che egli reputa differenziata rispetto a quella degli altri

componenti del Governo, richiamando a tal fine un precedente della

giurisprudenza costituzionale che riguarda la legittimazione passiva

del medesimo in un conflitto con il Consiglio superiore della

magistratura (sentenza n. 379 del 1992).

Nel caso in esame non sono quelle sopra accennate le ragioni che

possono essere poste a base della legittimazione a ricorrere da parte

del Ministro di grazia e giustizia, la cui posizione infatti non si

differenzia, ai fini qui considerati, da quella degli altri ministri,

dovendosi ricondurre anch'essa in quella prospettiva generale che ha

indotto la giurisprudenza costituzionale ad escludere che la

posizione del singolo ministro possa assumere specifico rilievo

costituzionale in ordine ai conflitti di attribuzione e che,

pertanto, lo stesso si qualifichi come potere dello Stato agli

effetti dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953.

E questo in quanto il potere esecutivo, come la Corte ha avuto già

occasione di affermare più volte, non costituisce un potere

"diffuso", ma si risolve, sotto il profilo che qui interessa,

nell'intero Governo, abilitato a prendere parte ai conflitti tra i

poteri dello Stato in base alla configurazione dell'organo stabilita

nella Costituzione (v., da ultimo, in tal senso, la sentenza n. 420

del 1995).

La logica del governo parlamentare, proprio perché volta a

privilegiare l'unità di indirizzo, fa sì che l'individualità dei

singoli ministri resti di norma assorbita nella collegialità

dell'organo di cui essi fanno parte. Pertanto, il contrasto che

eventualmente insorga fra un potere dello Stato ed il singolo

ministro si profila come conflitto che interessa e coinvolge l'intero

Governo.

Diverso discorso va, invece, fatto quando la posizione del singolo

ministro sia messa in discussione da una mozione di sfiducia

individuale che, investendone l'operato, lo distingua e lo isoli

dalla responsabilità correlata all'azione politica del Governo nella

sua collegialità, dando luogo non solo ad una sua specifica

legittimazione sul piano del conflitto con le Camere, ma comportando

anche peculiari implicazioni, come si vedrà più avanti, sul piano

della responsabilità individuale.

4. - Sempre in ordine alla legittimazione del ricorrente, sotto il

profilo dei necessari requisiti soggettivi, il Senato della

Repubblica e la Camera dei deputati eccepiscono inoltre che i

provvedimenti impugnati realizzerebbero ed esaurirebbero i loro

effetti in termini puramente soggettivi e cioè esclusivamente

riferiti alla persona del ricorrente, senza provocare alcuna

menomazione delle attribuzioni dell'organo; e che il ricorrente, al

momento della proposizione del secondo ricorso, avrebbe perso il

titolo a ricorrere, perché ormai spogliato della carica. In ordine a

tali eccezioni, va osservato che il ricorrente lamenta, nel caso di

specie, che, a causa di un'illegittima interferenza esercitata sulle

sue attribuzioni da altri poteri, si è verificata, come effetto

finale e conclusivo, la sua estromissione dall'ufficio. E tanto

basta, dal punto di vista oggettivo, per rinvenire, nella

prospettazione del ricorso, la configurazione del petitum proprio dei

giudizi su conflitti, nei quali la Corte è chiamata a stabilire

l'ambito delle competenze di ciascuno dei poteri in causa. Al tempo

stesso è evidente la sussistenza dei requisiti soggettivi di

legittimazione, per l'impossibilità di opporre al ricorrente il

venir meno della carica, dal momento che nella prospettazione

dell'interessato è proprio l'illegittimità degli atti e della

spoliazione subita a costituire la ragione delle doglianze e quindi

il fondamento della causa petendi.

Le eccezioni sollevate vanno, perciò, respinte.

5. - Per quanto concerne la legittimazione a resistere, è

sufficiente ribadire quanto già affermato nella citata ordinanza

relativa all'ammissibilità del conflitto, e cioè che essa va

indubbiamente riconosciuta sia al Senato della Repubblica, quale

titolare del potere di accordare e revocare la fiducia ai sensi

dell'art. 94 della Costituzione, sia al Presidente del Consiglio dei

ministri e al Presidente della Repubblica, quali titolari

rispettivamente del potere di proposta e del potere di nomina di cui

all'art. 92 della Costituzione.

Va, inoltre, confermato che, poiché il conflitto investe, in

generale, come si dirà in seguito, il problema dell'ammissibilità

nel nostro ordinamento costituzionale dell'istituto della mozione di

sfiducia nei confronti di un singolo ministro, tra gli organi

interessati al conflitto medesimo, la cui individuazione spetta a

questa Corte (v. sentenza n. 420 del 1995), deve essere compresa

anche la Camera dei deputati.

6. - Nel merito il ricorso deve essere respinto.

Come già rilevato nell'ordinanza adottata in sede di giudizio

sull'ammissibilità del conflitto, gli atti che il ricorrente assume

lesivi delle sue attribuzioni sono da individuare essenzialmente

nella mozione di sfiducia votata dal Senato della Repubblica nella

seduta del 19 ottobre 1995, nonché nel decreto, in pari data, con il

quale il Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del

Consiglio dei ministri, ha conferito a quest'ultimo l'incarico di

Ministro di grazia e giustizia ad interim.

Nei confronti degli stessi, il ricorso prospetta tre ordini di

censura generali:

a) l'inammissibilità della personalizzazione dell'istituto della

mozione parlamentare di sfiducia;

b) l'inesistenza di una responsabilità politica (e di qualsiasi

ulteriore responsabilità) del Ministro da sfiduciare;

c) la lesione degli specifici poteri che costituzionalmente

competono al Guardasigilli e che vengono perciò fatti valere sotto

il profilo della vindicatio potestatis.

7. - Con la prima delle richiamate censure, il ricorrente sostiene

che "il rapporto fiduciario Camere-Governo nel suo complesso non

sarebbe suscettibile di essere parzializzato, e parzialmente

revocato", a scapito della unitarietà e della collegialità delle

funzioni del Governo.

Si solleva, in tal modo, il problema dell'ammissibilità,

nell'ordinamento costituzionale italiano, dell'istituto della

sfiducia individuale, quale conseguenza della responsabilità

politica dei singoli ministri.

Pur nel silenzio della Costituzione, il dibattito in argomento è

risalente, tanto che se ne trova traccia nei lavori preparatori della

Costituzione stessa, soprattutto negli aspetti della responsabilità

politica del singolo componente del Governo e dell'obbligo di

dimissioni eventualmente sul medesimo incombente. Già nella

Commissione Forti, istituita nell'ambito del Ministero per la

Costituente, si discusse ampiamente della possibilità di far valere

la responsabilità politica dei singoli ministri, pervenendo, però,

alla conclusione della inopportunità di "enunciare esplicitamente

che la responsabilità politica, oltre che dell'intero Gabinetto,

possa essere anche individuale, preferendo lasciare la questione a

principi non scritti".

Che l'argomento, sia pure nella sua problematicità, fosse presente

nel dibattito allora in corso, si evince anche dal progetto che venne

sottoposto dalla "Commissione dei settantacinque" all'Assemblea

costituente; progetto che prevedeva, in quello che poi sarebbe

divenuto l'art. 94 della Costituzione, che la fiducia del Parlamento

dovesse investire "primo ministro e ministri", mentre solo in seguito

il destinatario divenne, con formula più sintetica, "il Governo".

Aggiungasi che vari emendamenti presentati, in tema di conseguenze di

un voto contrario ad una proposta governativa, prevedevano che esso

non avrebbe comportato "come conseguenza le dimissioni del Governo o

del ministro interessato".

D'altro canto, il fatto che l'istituto della sfiducia individuale

non sia stato tradotto in una espressa previsione non porta a farlo

ritenere fuori dal quadro costituzionale. Non avendo l'Assemblea

costituente preso esplicita posizione sul tema, è da ritenere che

essa non abbia inteso pregiudicare le modalità attuative che la

forma di governo, così come definita, avrebbe consentito. Nella

interpretazione della Costituzione, occorre privilegiare l'argomento

logico-sistematico: si tratta, allora, di accertare se la sfiducia

individuale, benché non contemplata espressamente, possa, tuttavia,

reputarsi elemento intrinseco al disegno tracciato negli artt. 92, 94

e 95 della Costituzione, suscettibile di essere esplicitato in

relazione alle esigenze poste dallo sviluppo storico del governo

parlamentare.

8. - La Costituzione, nel prevedere, all'art. 95, secondo comma, la

responsabilità collegiale e la responsabilità individuale,

conferisce sostanza alla responsabilità politica dei ministri, nella

duplice veste di componenti della compagine governativa da un canto e

di vertici dei rispettivi dicasteri dall'altro. Risulta dai lavori

preparatori che, nella discussione relativa alla responsabilità del

singolo ministro, la stessa, qualificata in un primo momento come

"personale", diventò nel testo definitivo "individuale", con una

modifica alla quale sarebbe ingiustificato attribuire solo rilievo

lessicale, ignorando così il ben più sostanziale intento, che è

invece dato cogliere, di stabilire una correlazione fra le due forme

di responsabilità - collegiale ed individuale - nel comune quadro

della responsabilità politica.

Nella forma di governo parlamentare, la relazione tra Parlamento e

Governo si snoda secondo uno schema nel quale là dove esiste

indirizzo politico esiste responsabilità, nelle due accennate

varianti, e là dove esiste responsabilità non può non esistere

rapporto fiduciario.

L'indirizzo politico che si colloca al centro di una siffatta

articolazione di rapporti è assicurato, dunque, nella sua

attuazione, dalla responsabilità collegiale e dalla responsabilità

individuale contemplate dall'art. 95 della Costituzione;

responsabilità che fanno capo ai soggetti specificamente indicati

dall'art. 92 della Costituzione, vale a dire il Presidente del

Consiglio dei ministri ed i ministri, nella duplice veste di

componenti del Governo e di vertici dei dicasteri; e responsabilità,

infine, definite, giusta l'art. 94 della Costituzione, nei loro

termini anche temporali di riferimento, dall'instaurazione, da un

canto, e dal venir meno, dall'altro, del rapporto fiduciario.

L'attività collegiale del Governo e l'attività individuale del

singolo ministro - svolgendosi in armonica correlazione - si

raccordano all'unitario obiettivo della realizzazione dell'indirizzo

politico a determinare il quale concorrono Parlamento e Governo. Al

venir meno di tale raccordo, l'ordinamento prevede strumenti di

risoluzione politica del conflitto a disposizione tanto

dell'esecutivo, attraverso le dimissioni dell'intero Governo ovvero

del singolo ministro; quanto del Parlamento, attraverso la sfiducia,

atta ad investire, a seconda dei casi, il Governo nella sua

collegialità ovvero il singolo ministro, per la responsabilità

politica che deriva dall'esercizio dei poteri spettantigli.

Né a smentire tali conclusioni può valere il rapporto di

simmetria che il ricorrente tende a delineare fra mozione di fiducia

e mozione di sfiducia. Ad escludere, infatti, che la sfiducia si

configuri come atto eguale e contrario alla fiducia, donde una

identica conseguente finalizzazione all'organo nella sua

collegialità, è sufficiente considerare che la fiducia è la

necessaria valutazione globale sulla composizione e sul programma

politico del Governo al momento della sua presentazione alle Camere

(art. 94), mentre la sfiducia è giudizio eventuale e successivo su

comportamenti e, quindi, è valutazione non necessariamente rivolta

al Governo nella sua collegialità, bensì suscettibile di essere

indirizzata anche al singolo ministro.

Il vizio di fondo che inficia il ragionamento del ricorrente sta

non certo nella convinzione che l'attività di governo debba

ispirarsi al criterio della collegialità, quale mezzo necessario per

assicurarne l'unitarietà dell'indirizzo, quanto piuttosto nella tesi

che il principio della collegialità debba astringere tutti i

componenti del Governo ad una comune sorte nella simultanea

permanenza in carica ovvero nella cessazione dalla medesima, senza

considerare che la collegialità stessa è metodo dell'azione

dell'esecutivo che può essere infranto proprio dal comportamento

dissonante del singolo, e che il recupero dell'unitarietà di

indirizzo può essere favorito proprio dal ricorso, quando una delle

Camere lo ritenga opportuno, all'istituto della sfiducia individuale.

Se una corrispondenza sul piano logico è dato istituire, essa

attiene, invece, al rapporto fra responsabilità e sfiducia, giacché

la Costituzione - in particolare nell'art. 95, secondo comma -

configura una responsabilità politica individuale che non può non

avere correlate implicazioni per quanto attiene alle conseguenze. Né

v'è da temere che dall'ammissibilità dell'istituto della sfiducia

individuale derivi, nel rapporto fra Parlamento e Governo, il rischio

di una preminenza dell'organo parlamentare tale da amplificarne il

ruolo e tale da esporre individualmente i singoli componenti

dell'esecutivo ai mutevoli e contingenti orientamenti di maggioranze

parlamentari, anche occasionali. Di fronte a mozioni di sfiducia

presentate nei confronti dei singoli ministri, il Presidente del

Consiglio che ne condivida l'operato può sempre, come del resto già

accaduto in passato, trasferire la questione della fiducia

sull'intero Governo.

9. - A disegnare il modello di rapporti sopra indicato concorrono

anche le fonti integrative del testo costituzionale. A questo

proposito non vengono qui in considerazione tanto le convenzioni

parlamentari, che il ricorrente definisce figure non consolidate,

quanto piuttosto i regolamenti parlamentari e le prassi applicative,

che, nel caso in esame, rappresentano l'inveramento storico di

principi contenuti nello schema definito dagli artt. 92, 94 e 95

della Costituzione.

In tal senso, e al fine di assicurare alla sfiducia individuale le

stesse garanzie procedimentali previste dalla Costituzione in via

generale per la mozione di sfiducia, va considerata la modifica

apportata, nel 1986, dalla Camera dei deputati al proprio regolamento

(art. 115), con la quale si è disposto che "alle mozioni con le

quali si richiedono le dimissioni di un ministro", si applica la

stessa disciplina della mozione di sfiducia al Governo. Quanto al

Senato della Repubblica, non si rinviene analoga disposizione nel

relativo regolamento, ma gli atti parlamentari testimoniano, nella

prassi, il tutt'altro che isolato ricorso al medesimo istituto, con

il supporto di conformi pareri della Giunta per il regolamento.

A questi elementi - quando siano in armonia con il sistema

costituzionale, come nel caso di specie - non può non essere

riconosciuto grande significato, perché contribuiscono ad integrare

le norme costituzionali scritte e a definire la posizione degli

organi costituzionali, alla stregua di principi e regole non scritti,

manifestatisi e consolidatisi attraverso la ripetizione costante di

comportamenti uniformi (o comunque retti da comuni criteri, in

situazioni identiche o analoghe): vale a dire, nella forma di vere e

proprie consuetudini costituzionali.

10. - Sotto altro profilo, il ricorrente, dopo aver negato che, nei

suoi comportamenti, possano ravvisarsi gli estremi di una

responsabilità sia politica che di qualsiasi altro tipo, lamenta che

si sia fatto un uso dello strumento della sfiducia individuale in

vista di un fine diverso da quello proprio di tale mezzo, con lo

scopo di censurare iniziative rientranti nell'ambito delle competenze

amministrative del Guardasigilli.

La Corte osserva che la sfiducia - quali che ne possano essere le

varianti, di atto indirizzato al Governo ovvero al singolo ministro -

comporta un giudizio soltanto politico; e, in ogni caso, che la

doglianza con la quale il ricorrente deduce che si sarebbe fatto

ricorso all'istituto della mozione di sfiducia in vista di un

risultato improprio - indipendentemente dal fondamento o meno delle

ipotesi avanzate in ordine ai motivi ispiratori della mozione stessa

- si risolve in una prospettazione di per sé inammissibile, perché

presuppone la sindacabilità nelle ragioni e nel fine dell'iniziativa

assunta dal Senato. L'atto oggetto del ricorso contiene valutazioni

del Senato che, proprio perché espressione della politicità dei

giudizi a quest'ultimo spettanti, si sottraggono, in questa sede, a

qualsiasi controllo attinente al profilo teleologico. Nel caso della

mozione di sfiducia, si tratta di un atto che va annoverato fra gli

strumenti funzionali al ruolo proprio delle Camere di verificare la

consonanza con il Governo rispetto all'indirizzo politico, il cui

svolgimento spetta a quest'ultimo; ruolo che muove dall'approvazione

del programma governativo e che, attraverso successive

specificazioni, integrazioni ed anche modifiche degli orientamenti

dettati, si traduce in un apprezzamento continuo e costante

dell'attività svolta.

11. - Per motivi analoghi sono da disattendere le censure con le

quali il ricorrente sostiene che l'iniziativa del Senato avrebbe il

fine di dettare regole di buona amministrazione utilizzando un mezzo

assolutamente non preordinato dal Costituente a tale scopo.

Peraltro, poiché il ricorrente stesso si dà carico di precisare di

agire in chiave di vindicatio potestatis "in relazione ai poteri

specifici che costituzionalmente gli competono", sembra opportuno

chiarire che la previsione in Costituzione delle funzioni del

Ministro di grazia e giustizia, specie per quanto attiene all'art.

110 e ai poteri di organizzazione ivi contemplati, fu introdotta, a

suo tempo, essenzialmente con l'intento, nel momento in cui si

prevedeva l'istituzione del Consiglio superiore della magistratura,

di definire anche le competenze del Ministro della giustizia.

Se, pertanto, la ratio delle disposizioni costituzionali in parola

è di delimitare il campo di intervento del Ministro rispetto a

quello riservato al Consiglio superiore della magistratura, il

sindacato del Parlamento, nei confronti degli atti del Guardasigilli,

è identico a quello che si esercita nei confronti di qualsiasi

componente del Governo, salva la particolare garanzia che circonda le

relative competenze che, discendendo direttamente dalla Costituzione,

non potrebbero essere caducate con una legge ordinaria.

Il controllo del Parlamento, proprio perché politico, non incontra

dunque limiti, investendo l'esercizio di tutte le competenze del

ministro, considerato che lo stesso è, ad un tempo, organo politico

e vertice del dicastero, e che il suo compito è quello di raccordare

l'ambito delle scelte politiche con i tempi e i modi di attuazione

delle stesse da parte dell'amministrazione.

A mutare una siffatta conclusione non possono valere le

osservazioni del ricorrente, secondo le quali l'intervento

parlamentare troverebbe ostacolo nell'incidenza sulla sfera di

funzioni tipicamente amministrative, giacché non v'è

incompatibilità fra natura amministrativa delle funzioni e controllo

del Parlamento, nella prospettiva propria di quest'ultimo.

Né può valere l'ulteriore considerazione del ricorrente secondo

cui un'eventuale incompatibilità tra l'indirizzo del Governo e

l'azione del singolo ministro avrebbe dovuto trovare soluzione

nell'ambito del Consiglio dei ministri, attraverso iniziative del

Presidente. Ed invero, anche se detta via appare in astratto

coerente con i poteri e le responsabilità del Presidente del

Consiglio dei ministri, quale garante dell'unità di indirizzo del

Governo, non è questa la sede per indagare sulle ragioni che non

hanno consentito, nel caso di specie, una soluzione siffatta,

essendo, invece, compito della Corte accertare solo se il potere di

controllo del Parlamento sia stato legittimamente esercitato, nel

rispetto dei limiti derivanti dalle competenze spettanti ad altri

poteri dello Stato.

12. - Restano da esaminare, a questo punto, le doglianze che

riguardano in modo specifico il provvedimento assunto dal Presidente

della Repubblica, nel conferire al Presidente del Consiglio dei

ministri, su proposta di quest'ultimo, l'incarico ad interim di

Ministro di grazia e giustizia.

Il provvedimento viene censurato sotto un duplice profilo: sia

perché adottato senza nulla disporre riguardo al Ministro in carica

e senza decretarne esplicitamente la revoca, sia perché le

dimissioni, ancorché obbligatorie per effetto della pronuncia di

sfiducia, costituirebbero - ad avviso del ricorrente - pur sempre un

atto spontaneo ed una autonoma manifestazione di volontà da parte

del titolare dell'organo.

Anche queste doglianze non sono fondate.

Muovendo dal secondo profilo che, per la sua portata di principio,

precede, dal punto di vista logico, l'altro, la Corte rammenta che,

per pacifica e comune opinione in materia, la fiducia del Parlamento

è il presupposto indefettibile per la permanenza in carica del

Governo e dei ministri, sicché, quando essa viene meno, le

dimissioni si configurano come atto dovuto in base ad una regola

fondamentale del regime parlamentare. In questo senso, l'obbligo di

dimissioni del Governo, in caso di sfiducia, ancorché non

espressamente previsto, può farsi discendere - oltre che dal

principio sancito nel primo comma dell'art. 94 - dall'argomento

desumibile a contrario dal quarto comma di tale disposizione, secondo

la quale "il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una

proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni". Se la

fiducia vale a creare il raccordo politico tra Parlamento e Governo,

la volontarietà delle dimissioni, dopo un voto di sfiducia, non

significa, contrariamente a quanto sembra ritenere il ricorrente,

libertà di valutazione in ordine al se ed al quando.

Poiché la revoca della fiducia esaurisce i suoi effetti

nell'ambito del rapporto Parlamento-Governo, ma non comporta la

caducazione dell'atto di nomina, la presentazione delle dimissioni è

il normale tramite per consentire al Presidente della Repubblica di

procedere alla nomina del nuovo Governo, ovvero del nuovo ministro.

Il Presidente della Repubblica, in tale fase, è chiamato, dunque, ad

un ruolo attivo che, in mancanza di dimissioni, richiede l'esercizio

di poteri che attengono alla garanzia costituzionale, in vista del

ripristino del corretto funzionamento delle istituzioni. Nel caso qui

in esame, sulla base di una presa d'atto della volontà del Senato

che ha espresso sfiducia nei confronti del Ministro della giustizia,

si è posto in essere un procedimento complesso, nell'ambito del

quale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con

l'atto di iniziativa inteso a tener conto della volontà

parlamentare, cioè con la proposta di sostituzione, nonché il

Presidente della Repubblica che, una volta investito della proposta

medesima, ha adempiuto il ruolo suo proprio di garante della

Costituzione, sollevando il Ministro dall'incarico, e provvedendo

alla sua sostituzione in conformità.