Sentenza n. 7/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge riapprovata

definitivamente dal Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige il 7

marzo 1968, concernente "Norme per l'applicazione dell'imposta sugli

incrementi di valore delle aree fabbricabili e del contributo di

miglioria specifica", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei Ministri, notificato il 5 aprile 1968, depositato in cancelleria il

9 successivo ed iscritto al n. 7 del Registro ricorsi 1968.

Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 6 novembre 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Enrico Allorio, per la Regione

Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso e

memoria depositati il 9 aprile e il 24 ottobre 1968, denunzia per

violazione degli artt. 4 e 5 dello Statuto Trentino-Alto Adige il

disegno di legge regionale definitivamente riapprovato il 7 marzo 1968

e comunicato il 21 marzo 1968.

Il provvedimento impugnato attribuisce ai Comuni la facoltà (che

è obbligo per alcuni di essi) di istituire un'imposta sugli incrementi

di valore delle aree fabbricabili "in apparente analogia alla legge

nazionale 5 marzo 1963, n. 246".

La materia, secondo il ricorso, non è di competenza della Regione,

a cui manca una potestà legislativa generale in fatto di tributi, né

rientra in quella che è disciplinata dall'art. 4, n. 16, dello Statuto

regionale. Questa riguarda soltanto i "contributi di miglioria in

relazione ad opere pubbliche eseguite dalla Regione e dagli altri Enti

pubblici regionali", cioè i contributi di miglioria specifica. Invece

l'imposta sugli incrementi di valore, introdotta con la legge

denunciata, non solo è diversa dal contributo di miglioria specifica,

ma neanche sostituisce il contributo di miglioria generica. che pure ha

assorbito: essa infatti ha propria natura e finalità; colpisce gli

incrementi di valore indipendentemente dalle circostanze che li hanno

determinati; non tende a rimborsare ai Comuni una parte della spesa di

urbanizzazione ma vuole assicurare un cospicuo gettito d'entrata; frena

la speculazione sulle aree e favorisce l'edilizia popolare.

In subordine, il ricorso denunzia, per violazione dei principi e

interessi generali a cui s'informa l'ordinamento tributario dello

Stato, gli artt. 32 e 33 del disegno di legge, che estendono il

contributo di miglioria specifica a casi non previsti dallo Statuto;

l'art. 35, che modifica la procedura contenziosa prevista del testo

unico della finanza locale (14 settembre 1931, n. 1175); l'art. 38, che

disciplina rapporti privati e introduce nullità di patti intesi a

trasferire l'imposta; l'art. 40, che pretende recepire in parte norme

del citato testo unico già vigenti nella Regione; l'art. 43, che sulla

destinazione del gettito e sulla contabilità comunale contrasta coi

principi della contabilità pubblica; infine l'art. 44, che abroga in

parte l'analoga legge nazionale 1963, n. 246.

2. - La Regione, nelle deduzioni depositate il 24 aprile 1968,

risponde che proprio nel T.U. dela finanza locale i contributi di

miglioria generica e specifica costituiscono un tutto unitario: due

aspetti d'una volontà normativa diretta a colpire la "rendita"

derivante dallo sviluppo della comunità e dagli investimenti, specie

pubblici. Perciò una loro distinzione falserebbe la portata dell'art.

4, n. 16, dello Statuto regionale: tanto più che nella legislazione

precedente i Comuni e le Provincie erano facoltizzati a istituire

contributi di miglioria specifica e generica e che la Regione o le sue

Provincie hanno competenza in fatto di espropriazione, di viabilità,

di lavori pubblici e di urbanistica, materie tutte a cui è

strettamente connessa quella dei contributi di miglioria anche

generica. Si conclude che l'art. 4 n. 16, in coerenza con la

legislazione vigente al 1948 e diversamente da altre norme statutarie

regionali, ha attribuito alla Regione la potestà esclusiva di

disciplinare l'intera materia dei contributi di miglioria generica e

specifica.

L'imposta sugli incrementi di valore delle aree, pur avendo un

altro nome, ha la stessa struttura e la stessa funzione dei contributi

di miglioria generica. Lo proverebbero: i lavori preparatori della

legge nazionale n. 246 del 1963, in cui l'imposta sugli incrementi di

valore è distinta dall'imposta annua sulle aree fabbricabili, questa

sì, tributo nuovo di carattere patrimoniale (proposto in un primo

tempo ma non introdotto); le relazioni al disegno di legge, che

attribuiscono all'imposta sugli incrementi di valore "lo stesso

criterio informatore del contributo di miglioria generica" di cui essa

costituirebbe un perfezionamento e un completamento; il fatto che la

legge nazionale 1963, n. 246, con cui si è introdotta quell'imposta,

ha abrogato e sostituito la vecchia disciplina dei contributi di

miglioria generica.

Quanto alle norme specificamente denunciate, esse sarebbero

legittime: infatti gli artt. 32 e 33 del disegno di legge non

violerebbero l'art. 4, n. 16, dello Statuto poiché i servizi pubblici

e le modifiche dei piani regolatori, la cui introduzione dà luogo al

contributo di miglioria specifica, rientrano nel concetto più generale

di opera pubblica, a cui si riferisce la norma corrispondente della

legge nazionale (art. 31), e nel concetto di attività degli Enti

pubblici locali idonea a determinare gli incrementi di valore che il

contributo vuole colpire; l'art. 35 modifica (in verità lievemente) la

procedura contenziosa perché la competenza regionale comprende anche

la disciplina relativa al contenzioso; l'art. 38 regola situazioni

privatistiche discendenti ex necessario dall'applicazione della

potestà legislativa attribuita alla Regione in materia tributaria;

anche l'art. 40 è legittimo perché la Regione, avendo competenza in

materia, può legiferare e quindi recepire norme dileggi statali;

altrettanto può dirsi dell'art. 43 dato che nella disciplina

dell'imposta rientra anche la destinazione dei relativi proventi, da

cui deriva per essi la necessità d'una contabilizzazione distinta;

infine, l'art. 44 propriamente non abroga leggi statali ma, nell'ambito

della competenza ex art. 4 n. 16, disciplina la materia diversamente

dalla legge statale.

La difesa della Regione conclude chiedendo la dichiarazione di

infondatezza delle questioni sollevate nel ricorso.

Nella memoria depositata il 24 ottobre 1968 essa motiva ampiamente

le proprie tesi e precisa che l'imposta sull'incremento di valore ha

presupposti, scopo e, a parte qualche modalità, disciplina analoghi a

quelli del contributo di miglioria generica: tanto è vero che i Comuni

non possono imporre contemporaneamente i due tributi, ma, semmai,

devono scegliere fra i due; che dell'una e dell'altro, come risulta

anche dalla storia della legislazione fino alla legge n. 246 del 1963,

la causa è il formarsi d'un incremento di valore delle aree, mentre le

opere pubbliche, da cui esso deriva, ne costituiscono solo l'occasione;

che con essi come coi contributi di miglioria specifica si tratta

sempre di colpire plusvalenze derivanti da opere o attività pubbliche

(essendo puramente teorica l'ipotesi d'una espansione del nucleo

cittadino indipendente da esse): che perciò l'art. 4, n. 16, dello

Statuto, da interpretare con criterio sistematico e non

restrittivamente, comprende una competenza regionale tutti questi tipi

di tassazione.

3. - Nella discussione orale le parti hanno ulteriormente

illustrato le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - Il testo di legge regionale riapprovato il 7 marzo 1968 e

impugnato dal Presidente del Consiglio dei Ministro è diviso, come

l'analoga legge statale 5 marzo 1963, n. 246, in tre titoli; di cui il

primo disciplina l'imposta sugli incrementi di valore delle aree

fabbricabili, il secondo regola il contributo di miglioria specifica,

il terzo contiene disposizioni generali e transitorie relative ai due

tributi.

Il primo titolo è illegittimo nella sua totalità. Infatti la

Regione ha competenza legislativa sussidiaria in materia di tributi

propri (art. 65 dello Statuto) e primaria nel campo dei "contributi di

miglioria in relazione ad opere pubbliche" regionali (art. 4, n. 16,

dello Statuto). Invece l'imposta sul plusvalore delle aree,

disciplinata in quel titolo, non è un tributo proprio della Regione

poiché è stata introdotta in tutto il territorio nazionale con la

precedente legge dello Stato n. 246 del 1963. Né si confonde con

quello previsto dall'art. 4, n. 16, dello Statuto regionale, che, in un

ordinamento ove di regola la disciplina dei tributi è riservata alla

legislazione statale, non può essere portato al di là di quanto dice:

ed esso dà al Trentino-Alto Adige una competenza normativa che,

sebbene non sia limitata ai tradizionali contributi di miglioria

specifica, non va oltre la tassazione di plusvalenze derivanti da

"opere pubbliche"; e le consente di imporre il contributo anche sugli

incrementi di valore prodotti da opere proprie o di enti pubblici

regionali, sconosciute al T.U. della finanza locale, ma non di

estenderlo a plusvalenze derivanti da altre cause. L'imposta invece

colpisce gli incrementi di valore indipendentemente dai fatti e dalle

situazioni che li hanno determinati purché le aree "siano utilizzabili

a scopo edificatorio" (art. 1 della legge 1963, n. 246): tanto è vero

che, a tacere d'altro, si applica più volte, ad ogni nuova alienazione

(art. 2) se vi sia, né più né meno, aumento di valore e che la si

qualifica, generalmente, come imposta vera e propria.

Occorre, infine, precisare che essa, pur gravando anche su

plusvalenze prodotte proprio da opere pubbliche regionali, non ha

coperto nemmeno per questa parte il campo riservato alla competenza

della Regione tridentina: infatti, a tacere di quanto s'è premesso,

perfino il meccanismo e l'altezza delle aliquote (art. 21 della legge

n. 246) svincolano l'imposta dalle cause produttive del plusvalore

(cioè, in particolare, dall'eventuale opera pubblica); senza dire che

la sua introduzione con legge statale non ha sottratto al Trentino-Alto

Adige la potestà di legiferare sui contributi che, conservando la

propria natura, colpiscano le plusvalenze derivanti da opere pubbliche

regionali: così come del resto è avvenuto, per i c.d. contributi di

miglioria specifica, col titolo II della stessa legge impugnata.

2. - Il titolo TI del disegno di legge regionale disciplina,

analogamente alla legge statale n. 246, il contributo di miglioria

specifica; perciò non può esservi dubbio che la Regione, con esso,

abbia esercitato la potestà attribuitale espressamente dall'art. 4, n.

16, dello Statuto, dimodoché la denuncia del titolo preso nel suo

insieme deve essere respinta.

La difesa statale impugna, tuttavia, singolarmente alcune norme che

vi sono contenute: gli artt. 32, 33, 35 e 38. Ma l'art. 32 ha potuto

applicare il contributo ai plusvalori dipendenti da "introduzione di

pubblici servizi" perché questa richiede normalmente l'esecuzione di

opere, sì che, all'epoca dello Statuto regionale, l'applicazione o

l'espansione del tributo a tale ipotesi si poteva dire già avvenuta o

già matura: il che prova come anche ad essa doveva riferirsi la norma

attributiva di competenza della Regione (art. 4, n. 16, dello Statuto)

e come questa perciò, con l'art. 32, sia rimasta nei limiti della

propria potestà. Altrettanto si dica dell'art. 35, penultimo ed ultimo

comma, che, a differenza dalla corrispondente norma statale, ammette il

ricorso alla Giunta provinciale regolandone il contenuto e alcuni

effetti; trattasi, notoriamente, di ricorso amministrativo (già

previsto dal T.U. della finanza locale, art. 239) che, attenendo alla

procedura di determinazione del tributo, è materia di competenza

regionale. Infine l'art. 38, come la legge dello Stato, colpisce i

patti tendenti a "trasferire" l'onere a persone diverse dal soggetto

passivo, cioè tocca un campo che nella legislazione e nella dottrina

non sconfina da quello tributario.

Illegittimo è, invece, l'art. 33 (e con esso parte del primo comma

degli artt. 35 e 36) poiché estende il contributo a incrementi di

valore prodotti da modifiche o scadenza di parte di piani regolatori;

vale a dire da cause non confondibili coll'esecuzione di opere

pubbliche, unica ipotesi prevista dalla norma attributiva di competenza

regionale (cit. art. 4, n. 16, dello Statuto).

3. - Il titolo III contiene norme che disciplinano ulteriormente

tanto l'imposta sul plusvalore quanto il contributo di miglioria

specifica. Ne discende che sono anch'esse illegittime nella parte in

cui si riferiscono alla prima e a quell'estensione del secondo di cui

si è dichiarata l'incostituzionalità (contributo per incrementi

prodotti da modificazioni o scadenze di piani regolatori).

Legittime sono nella parte contenente la disciplina del contributo

di miglioria per singole opere pubbliche e per introduzione di servizi

pubblici (art. 32 legge regionale): in particolare l'art. 40, in

quanto recepisce il capo XIX del T.U. finanza locale, sfugge alla

censura poiché la Regione ha ricalcato norme statali riguardanti

l'accertamento e il contenzioso, attività amministrative (sentenza

Corte cost. n. 6 del 1969) inerenti al tributo; neanche l'art. 43

valica i confini della competenza regionale, dato che con esso il

Trentino-Alto Adige, disponendo una certa contabilizzazione e

destinazione del gettito nei bilanci comunali, ha esercitato potestà

legislativa propria, sull'"ordinamento dei comuni", in materia

collegata alla disciplina del tributo (art. 5, n. 1, e cit. art. 4, n.

16, dello Statuto); e altrettanto deve dirsi dell'art. 44, là dove

"sostituisce" le norme statali relative al contributo di miglioria

qual'è configurato nel predetto art. 32: con ciò non si abroga una

legge dello Stato, ma propriamente dichiara che la sua applicabilità

nel territorio tridentino è cessata per effetto dell'esercizio

regionale di potestà legislativa primaria (arg. ex art. 92 dello

Statuto).