Sentenza n. 7/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione Trentino-Alto Adige 3 marzo 1958, n. 4, relativa alla

"sottoscrizione di obbligazioni della Finanziaria Industrie Regionali,

Società per azioni, Trento", promosso con ricorso del Presidente della

Provincia di Bolzano, notificato l'8 maggio 1958, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 14 maggio 1958 ed iscritto al

n. 11 del Registro ricorsi 1958.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1958 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi l'Avv. Karl Tinzl per la Provincia di Bolzano e il sostituto

avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi per la Regione

Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

La legge regionale 3 marzo 1958, n. 4, concernente la

"sottoscrizione di obbligazioni della Finanzaria Industrie Regionali,

Società per azioni, Trento", è costituita da tre articoli. Col primo

si autorizza la sottoscrizione di obbligazioni della suddetta società

per azioni, fino alla concorrenza di lire 600 milioni, allo scopo di

agevolare la creazione di nuove fonti di lavoro o d'assicurare la

difesa di quelle esistenti. Col secondo si dispone di fare fronte alla

spesa con stanziamenti da iscriversi nel bilancio regionale per 300

milioni nel 1958, per 200 milioni nel 1959 e per 100 milioni nel 1960;

si dispone altresì che alla copertura dello stanziamento di 300

milioni per il 1958 si provveda con l'accensione d'un mutuo di pari

ammontare, al tasso annuo d'interesse non superiore al 7,50%, da

estinguersi in dieci annualità posticipate a partire dal 1959. Col

terzo si dichiara urgente la legge legge fu pubblicata nel Bollettino

ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige n. 10 dell'11 marzo 1958.

La Giunta provinciale di Bolzano con deliberazione 28 marzo 1958,

presa d'urgenza, decise d'impugnare davanti alla Corte costituzionale

la legge regionale suddetta per violazione dell'art. 73 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige: questa deliberazione fu ratificata

dal Consiglio provinciale di Bolzano il 9 maggio 1958. Conseguentemente

l'8 maggio 1958 la Provincia di Bolzano notificò al Presidente della

Giunta regionale, al Presidente del Consiglio regionale, al Commissario

del Governo per la Regione Trentino-Alto Adige e al Presidente del

Consiglio dei Ministri un ricorso, depositato nella cancelleria della

Corte il 14 maggio 1958, col quale chiese che fosse dichiarata "nulla o

legalmente inesistente" la legge regionale 3 marzo 1958, n. 4, per

violazione dell'art. 73 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige.

Secondo la Provincia di Bolzano l'art. 2 della legge impugnata

avrebbe carattere di legge di bilancio in doppio senso: in quanto

porterebbe variazioni al bilancio della Regione per il 1958 - in questo

bilancio non erano previste la spesa di 300 milioni e l'accensione d'un

mutuo di pari importo - e in quanto impegnerebbe i bilanci 1959 e 1960

e dal 1959 al 1968, rispettivamente per le rimanenti rate della

sottoscrizione delle obbligazioni e per le annualità del mutuo.

Perciò l'art. 2 della legge regionale 3 marzo 1958, che fu approvata

dal Consiglio regionale col procedimento ordinario, avrebbe dovuto

essere votata invece col procedimento speciale previsto dall'art. 73

dello Statuto per i bilanci predisposti dalla Giunta regionale, cioè

col voto favorevole della maggioranza dei consiglieri della Provincia

di Trento e di quelli della Provincia di Bolzano. In conseguenza,

essendo stato violato l'art. 73 dello Statuto per il Trentino-Alto

Adige, la legge in parola non sarebbe stata validamente deliberata e

sarebbe stato violato altresì l'art. 49 dello Statuto stesso, per

l'avvenuta promulgazione d'un atto che non poteva ritenersi essere una

legge.

La Regione Trentino-Alto Adige, con deduzioni depositate il 24

marzo 1958, ha resistito al ricorso della Provincia di Bolzano,

sostenendo che gli artt. 1 e 2 della legge regionale impugnata

contengono disposizioni di legge sostanziale e comunque non di bilancio

e chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato: secondo la

Regione resistente si tratterebbe di disposizioni di carattere

finanziario che non attengono al bilancio e che non importano

variazioni ad esso. Queste variazioni verrebbero disposte con leggi

successive: difatti per l'anno in corso la variazione sarebbe contenuta

nella nota approvata con legge regionale 1 aprile 1958, n. 9, e per il

1958 i relativi capitoli 31 bis all'entrata e 164 bis alla spesa

sarebbero contenuti nel bilancio approvato ai sensi dell'art. 73 dello

Statuto con D.M. 17 aprile 1958, n. 649. Conseguentemente l'art. 73

dello Statuto per il Trentino-Alto Adige sarebbe invocato male a

proposito dalla Provincia di Bolzano, in quanto conterrebbe una norma

eccezionale relativa ad un procedimento di votazione che non è

suscettibile d'interpretazione estensiva, fuori del caso delle leggi

formali di bilancio o attinenti al bilancio, previste dalla stessa

norma statutaria. Comunque l'illegittimità costituzionale non

travolgerebbe né l'art. 1, né l'art. 2, parte prima, della legge.

La Provincia di Bolzano, con memoria depositata il 25 novembre

1958, ha insistito nei propri motivi di ricorso, precisando che, a suo

avviso, non tutte le leggi che abbiano in modo generico una qualche

influenza sul bilancio debbono essere sottoposte, per l'approvazione,

al procedimento speciale dell'art. 73; dovrebbero però sottostarvi

tutte quelle leggi o disposizioni di legge che varino un bilancio già

formato e che vincolino od impegnino in modo specifico e concreto

bilanci futuri. Altrimenti la disposizione dell'art. 73 potrebbe essere

del tutto elusa con una serie di leggi d'impegno che, determinando

persino le cifre, potrebbero vincolare completamente un bilancio futuro

senza applicare l'art. 73. Tali sarebbero le norme del primo e del

secondo comma dell'art. 2 della legge impugnata.

La Regione Trentino-Alto Adige, d'altra parte, ha depositato a sua

volta il 1 dicembre 1958 una memoria, affermando che sarebbe cessata la

materia del contendere perché la nota di variazione al bilancio 1958,

approvata all'unanimità dal Consiglio regionale con legge 1 aprile

1958, n. 9, importerebbe acquiescenza alla legge impugnata 3 marzo

1958, n. 4; in ogni caso il vizio di legittimità costituzionale, anche

se fosse esistito, dovrebbe considerarsi sanato. La Regione insiste

poi nel negare che alla legge impugnata possa riconoscersi il

carattere di legge di bilancio o di legge attinente al bilancio agli

effetti del procedimento dell'art. 73 dello Statuto, questo carattere

dovendosi riconoscere soltanto alle leggi puramente formali,

intimamente connesse col bilancio, che rendono operanti le leggi

sostanziali che prevedono nuove spese. Di qui l'infondatezza del

ricorso della Provincia di Bolzano che lamenta la violazione dell'art.

73 dello Statuto.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri non si è costituito in

giudizio.

All'udienza del 17 dicembre 1958 l'avv. Tinzl, difensore della

Provincia di Bolzano, ha dichiarato di rinunziare al ricorso

limitatamente al bilancio dell'anno 1958, mentre ha insistito per tutto

il resto nelle proprie conclusioni. Il sostituto avvocato generale

dello Stato avv. Guglielmi, difensore della Regione, ha insistito nelle

proprie eccezioni. Considerato in diritto :

La tesi della Provincia di Bolzano ricorrente è che l'art. 73

della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, contenente lo

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, debba applicarsi "a tutte

le leggi regionali che abbiano un rapporto diretto e specifico coi

bilanci, espresso e determinato in cifre e le quali, come sostanza e

contenuto, sono determinanti, in modo concreto, per il bilancio".

Queste leggi, secondo la Provincia, possono avere un doppio carattere;

possono essere disposizioni che riguardano il bilancio già formato, in

modo che costituiscono una variazione di bilancio e possono riguardare

impegni per bilanci futuri, in maniera che si debba necessariamente

tenere conto di questi impegni nella formazione e nell'approvazione dei

bilanci stessi. Ma nell'uno come nell'altro caso le disposizioni

relative dovrebbero essere considerate "bilanci", ai sensi dell'art. 73

dello Statuto e, come tali, dovrebbero essere approvate col voto

favorevole della maggioranza dei consiglieri della Provincia di Trento

e di quelli della Provincia di Bolzano. Secondo la Provincia

ricorrente, questo sarebbe il caso degli articoli 1 e 2 della legge in

esame. La Corte ha già avuto occasione (dec. n. 57 del 1957) di

affermare che il sistema eccezionale di votazione, sancito dall'art. 73

dello Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige, non può essere

esteso ad altre leggi che non siano quelle previste in quest'articolo.

La Corte non può che confermare questo criterio d'interpretazione che

trova un'ulteriore dimostrazione della sua intrinseca correttezza nel

caso in esame. Difatti, come fu già osservato, se le votazioni

separate dei consiglieri delle due Provincie fossero necessarie tutte

le volte che una proposta di legge è destinata a divenire fonte

giuridica dell'obbligo della Regione a singole spese concrete o del suo

diritto a singole entrate, ogni Provincia avrebbe riconosciuto quasi un

diritto di veto su buona parte dell'attività legislativa regionale,

perché sono frequentissime le leggi regionali, come del resto quelle

statali, che avendo un vincolante contenuto finanziario, influiscono in

modo diretto e concreto sul bilancio. Perciò l'interpretazione

proposta dalla Provincia di Bolzano, che importa l'estensione d'una

singolare eccezione alle regole relative alla formazione della volontà

degli organi collegiali, si risolverebbe in un grave pregiudizio per

quell'unità della Regione Trentino-Alto Adige, espressa attraverso

l'unità del Consiglio regionale, che risulta essere un fondamentale

principio costituzionale dello Statuto speciale, pur essendo la Regione

articolata nelle due Provincie di Trento e di Bolzano.

In realtà l'interpretazione già adottata dalla Corte è l'unica

giuridicamente ammissibile, secondo la lettera e lo spirito della norma

statutaria.

È evidente che l'art. 73 citato, disponendo che i bilanci ed i

rendiconti finanziari regionali, accompagnati dalla relazione della

Giunta regionale, sono approvati con legge regionale, ha inteso

estendere alla Regione Trentino-Alto Adige le forme di controllo che

sono caratteristiche del Parlamento sull'attività del Governo.

La legge del bilancio - che si tratti dello Stato o che si tratti

della Regione - è una legge formale che non può portare nessun

innovamento nell'ordine legislativo, sì che da essa non possono

derivare né impegni, né diritti della Regione diversi da quelli

preesistenti alla legge stessa.

Perciò questa legge, che è efficace soprattutto nei rapporti fra

l'Assemblea e la Giunta regionale, ha la funzione, propria di questo

tipo di leggi, d'autorizzare il Governo della Regione ad esercitare le

facoltà che già gli competono in ordine alle varie leggi

preesistenti, cioè a riscuotere le entrate e a pagare le spese secondo

il programma rappresentato dal bilancio di previsione. In tal modo

l'Assemblea regionale esercita un controllo sull'indirizzo politico-amministrativo del Governo regionale. Questa funzione della legge di

bilancio spiega perché la votazione avvenga per gruppi separati, a

maggiore garanzia dei due gruppi etnici riconosciuti dallo Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige.

D'altra parte la natura della legge del bilancio e la sua funzione

di controllo spiegano anche l'intervento sostitutivo del Ministro

dell'interno, previsto dallo Statuto per l'ipotesi che il bilancio non

sia approvato dalla maggioranza dei consiglieri delle due Provincie.

Ciò premesso, appare evidente che gli artt. 1 e 2 impugnati non

contengono nessuna disposizione che possa essere interpretata come

autorizzazione a rendere operanti preesistenti facoltà della Regione.

All'opposto, la legge regionale 3 marzo 1958, n. 4, è innovativa e

costituisce la fonte giuridica della facoltà della Regione di

sottoscrivere 600 milioni di obbligazioni della Società per azioni

Finanziaria Industrie Regionali (F.I.R.) nel corso di tre esercizi e

della facoltà di contrarre un mutuo per pari ammontare. Ma queste

disposizioni non implicano di per sé l'autorizzazione all'esercizio

effettivo delle suddette facoltà, che possono divenire operanti

soltanto se gli impegni di spesa relativi siano regolarmente iscritti

in bilancio e approvati con il procedimento dell'art. 73 dello Statuto.

Difatti una nota di variazione al bilancio per l'anno 1958

introdusse, all'entrata, il cap. 31 bis ("Ricavo del mutuo da

accendersi ai sensi dell'art. 2 della L.R. 3 marzo 1958, n. 4, lire

300.000.000") e, alla spesa, il cap. 164 bis (L.R. 3 marzo 1958, n. 4,

prima quota lire 300.000.000): questa nota fu regolarmente approvata

con la proroga dell'esercizio provvisorio, disposta con L.R. 1 aprile

1958, n. 9, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione

Trentino-Alto Adige n. 13 del 1958. E successivamente questi capitoli

31 bis e 164 bis furono introdotti nel bilancio per l'esercizio

finanziario 1958 che, non avendo riportata la prescritta maggioranza

dei consiglieri delle Provincie di Trento e di Bolzano, fu approvato

con decreto del Ministro dell'interno 17 aprile 1958, n. 649

(supplemento del Bollettino ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige

n. 16 del 1958, p. 11 e 31).

Ciò dimostra che per rendere operante la legge impugnata 3 marzo

1958, n. 4, fu proprio necessaria una formale legge di bilancio e che

questa fu approvata col procedimento dell'art. 73 invocato dalla

Provincia.

Del resto la difesa della Provincia di Bolzano, rinunziando al

l'impugnazione della legge per la parte che concerne gli impegni

relativi all'esercizio 1958, ha involontariamente riconosciuto che la

tesi della Provincia è insostenibile dal punto di vista giuridico,

l'unico rilevante in questa sede. Difatti, se la legge regionale 3

marzo 1958, n. 4, che è fonte delle facoltà regionali relative alla

sottoscrizione delle obbligazioni F.I.R., fosse viziata per violazione

dell'art. 73 circa il suo procedimento d'approvazione, è ovvio che

quest'illegittimità costituzionale non potrebbe essere sanata dalla

successiva approvazione d'una diversa legge puramente formale, cioè

della legge del bilancio per l'esercizio 1958.

A questo riguardo non è forse superfluo rilevare che il ricorso

della Provincia perde, fra l'altro, qualsiasi importanza pratica,

abbandonandosi l'impugnazione relativa allo stanziamento per

l'esercizio 1958. Poiché la copertura della spesa mediante accensione

d'un mutuo è prevista nella legge soltanto per l'esercizio 1958, è

evidente che la copertura necessaria per rendere operante la legge nei

successivi esercizi dovrà essere disposta in ogni caso con appositi

stanziamenti di bilancio da deliberarsi dalla Giunta regionale. Sarà

in sede di controllo di quest'attività della Giunta e d'autorizzazione

ad attuare questo suo programma, cioè in sede d'approvazione della

legge di bilancio, che i consiglieri della Provincia di Bolzano

dovranno valersi del potere loro riconosciuto dall'art. 73 dello

Statuto, che è stato invocato nei riguardi della legge regionale 3

marzo 1958, n. 4, senza fondamento.