Sentenza n. 69/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 30 ottobre 1967, depositato in cancelleria il 14

novembre successivo ed iscritto al n. 29 del Registro ricorsi 1967, per

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana sulla

competenza a decidere i ricorsi gerarchici avverso i provvedimenti

degli Ispettori provinciali del lavoro, emessi nel territorio della

Regione stessa.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana; udita

nell'udienza pubblica del 10 maggio 1968 la relazione del Giudice

Angelo De Marco;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati Enrico La

Loggia e Salvatore Villari, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con provvedimento in data 22 giugno 1967, l'Ispettorato del lavoro

di Siracusa revocava l'autorizzazione accordata alla locale Cooperativa

caricatori e stivatori S. Lucia, in forza dell'art. 5, lett. g, della

legge 23 ottobre 1960, n. 1369, ad esercitare in appalto il

facchinaggio e la pulizia nell'ambito dello stabilimento delle

Cementerie di Augusta S.p.A. Rilevava, infatti, che la cooperativa

appaltatrice provvedeva soltanto a fornire prestazioni lavorative,

senza approntare mezzi tecnici e meccanici propri e che, quindi,

l'appalto ricadeva sotto il divieto dell'art. 1 della citata legge.

Avverso tale provvedimento, sia la cooperativa, sia le Cementerie

proponevano ricorso all'Assessorato del lavoro della Regione siciliana,

chiedendone, anzitutto, la sospensione dell'esecuzione.

L'Assessorato adito, con decreto 19 luglio 1967, n. 3748,

accoglieva la domanda di sospensione e, con nota 21 luglio 1967,

trasmetteva i ricorsi all'Ispettorato del lavoro di Siracusa, chiedendo

una relazione particolareggiata ai fini della decisione di merito.

Il Ministero del lavoro, venuto a conoscenza di quanto sopra, con

una nota del 19 settembre 1967, indirizzata anche alla Presidenza del

Consiglio dei Ministri, rivendicava la competenza a conoscere dei

ricorsi suddetti e, nel contempo, chiedeva che fosse sollevato

tempestivamente il conflitto di attribuzione.

La Presidenza del Consiglio aderiva a questa richiesta e, con atto

notificato il 30 ottobre 1967, proponeva ricorso a questa Corte,

chiedendo che venisse dichiarata la competenza dello Stato (Ministero

del lavoro) a conoscere dei ricorsi di cui sopra e, che, in

conseguenza, venissero annullati il decreto 19 luglio 1967, n. 3748,

dell'Assessore al lavoro e alla cooperazione della Regione siciliana,

nonché il provvedimento di cui alla nota 21 luglio 1967, n. 059,

diretta dall'Assessore stesso all'Ispettorato provinciale del lavoro di

Siracusa.

A sostegno del gravame si deduce, - in sostanza, quanto segue:

1) nel caso in questione, si verte in materia che rientra nella

competenza generale amministrativa del Ministero del lavoro, in quanto

attiene alla vigilanza nell'applicazione della legislazione sociale

nazionale di interesse, evidentemente, nazionale e non locale e,

quindi, non trasferibile alla Regione. Tale è, infatti, il compito

istituzionale dell'Ispettorato del lavoro cui fa riscontro la funzione

di studio, di propulsione, di interpretazione delle leggi, di

coordinamento e di controllo, propria del Ministero del lavoro, che,

anche per motivi di uniformità, deve necessariamente svolgersi in

campo nazionale.

Ciò si desume anche dall'art. 7 della legge 23 ottobre 1960, n.

1369, in forza del quale, la vigilanza sull'applicazione della legge

stessa "è affidata al Ministero del lavoro e della previdenza sociale,

che la esercita attraiverso l'Ispettorato del lavoro";

2) le norme della legislazione sociale pongono in atto complessi

rapporti giuridici tra cittadini e Stato e, in caso di inosservanza,

addirittura specifici rapporti punitivi.

Ora, il rapporto punitivo, in caso di inosservanza delle leggi

statali, penalmente sanzionate, resta esclusivamente un rapporto tra

Stato e cittadino, cosicché tutti i rapporti giuridici, che

necessariamente lo presuppongono e ne condizionano il sorgere, non

possono essere trasferiti sotto gli aspetti amministrativi e per gli

effetti amministrativi, alla Regione;

3) le funzioni istituzionali di vigilanza sulla applicazione delle

leggi statali, proprie dell'Ispettorato del lavoro rendono necessaria

la dipendenza gerarchica e funzionale di quell'ufficio dal Governo

centrale e, quindi, dal Ministero del lavoro.

Del resto secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale

(sentenze n. 48 del 1965 e n. 3 del 1964) in mancanza di esplicite

disposizioni di legge al riguardo, può ritenersi principio acquisito

quello, secondo il quale, la competenza a decidere i ricorsi

gerarchici, nel campo di attività delle singole Amministrazioni

statali spetta ai Ministri e non agli Assessori regionali.

Resiste al ricorso il Presidente della Regione siciliana, il cui

patrocinio, con la memoria di costituzione, eccepisce quanto segue:

1) la materia disciplinata dalla legge n. 1369 del 1960 rientra

indubbiamente nella legislazione sociale, riguardante i rapporti di

lavoro, per la quale, ai sensi dell'art. 17, lett. f, dello Statuto è

accordata alla Regione siciliana potestà legislativa, concorrente e,

corrispondentemente, ai sensi dell'art.20, comma primo, dello stesso

Statuto competenza amministrativa.

Queste norme hanno piena attuazione, in forza del decreto del

Presidente della Repubblica 25 giugno 1952, n. 1138. L'art. 1 di tale

decreto esplicitamente dispone, che nella materia suddetta le

attribuzioni del Ministero del lavoro, nel territorio della Regione

siciliana, sono svolte dall'Amministrazione regionale e l'art. 2, primo

comma, dispone che, per l'esercizio delle funzioni amministrative,

spettanti alla Regione di cui al primo comma dell'art. 1, sopra

riportato, gli uffici periferici del Ministero del lavoro e della

previdenza sociale, esistenti nel territorio della Regione, dipendono

da questa.

Poiché gli Ispettorati provinciali del lavoro rientrano

indubbiamente tra detti uffici non vi è dubbio che anch'essi dipendono

dalla Regione e ne dipendono non soltanto funzionalmente, ma, in quanto

esercitano funzioni di competenza regionale, anche gerarchicamente. Di

qui la competenza regionale per i ricorsi gerarchici avverso i

provvedimenti emanati nelle materie suddette.

Né vale opporre che la funzione ispettiva rientra fra le

attribuzioni generali di direttive, di coordinamenti, di controlli, che

necessariamente spettano allo Stato, perché carattere generale e di

interesse generale, specie in materia sociale, hanno tutte le

attribuzioni ministeriali, epperò, se si adottasse un siffatto

criterio e non quello della materia, adottato dallo Statuto regionale,

nessun margine di competenza amministrativa rimarrebbe alla Regione.

2) nella specie la Regione non è intervenuta in un rapporto

"punitivo", perché tale non può considerarsi quello derivante dalla

pura e semplice revoca di un atto amministrativo;

3) la dipendenza dalla Regione degli uffici periferici del

Ministero del lavoro, in quanto esercitino funzioni amministrative

trasferite alla competenza regionale è sancita dall'art. 2 del decreto

Presidenziale di attuazione dello Statuto e tale dipendenza implica

quel potere di revisione dell'operato dell'organo dipendente che si

attua attraverso la decisione del ricorso gerarchico.

Nell'interesse della Regione si conclude, chiedendo il rigetto del

ricorso e la dichiarazione della competenza dell'Assessore del lavoro e

della cooperazione della Regione siciliana a decidere sui ricorsi

avverso i provvedimenti degli Ispettori provinciali del lavoro emessi

in applicazione della legge 23 ottobre 1960, n. 1369.

Con successive memorie, sia l'Avvocatura dello Stato,

nell'interesse del Presidente del Consiglio dei Ministri, sia il

patrocinio del Presidente della Regione siciliana, ampiamente

illustrano, confermandole, le rispettive tesi sopra riassunte. Considerato in diritto :

1. - La questione, che è sottoposta all'esame di questa Corte,

può così riassumersi: se spetti all'Assessore del lavoro e della

cooperazione della Regione siciliana, in forza degli artt. 17, lett. f,

e 20 dello Statuto, degli artt. 1 e 2 del D. P. R. 25 giugno 1952, n.

1138, contenente le norme di attuazione dello Statuto stesso, nonché

dell'art. 10 del D.P.R. 10 marzo 1955, n. 520, la competenza a

conoscere dei ricorsi gerarchici avverso i provvedimenti emessi dagli

Ispettorati provinciali del lavoro, in forza dell'art. 5, lett. g della

legge 23 ottobre 1960, n. 1369, sul "Divieto di intermediazione ed

interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova disciplina

sull'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e di servizi".

2. - Come si è esposto in narrativa, col ricorso si nega tale

competenza sotto tre aspetti:

a) la vigilanza nell'applicazione della legislazione sociale

nazionale è d'interesse nazionale e non locale, spetta

istituzionalmente all'Ispettorato del lavoro e il suo esercizio

comporta precise responsabilità, anche d'ordine penale, per gli

Ispettori. Non sembra, quindi, che, in questa materia, alla competenza

generale amministrativa del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale, possa essere subentrata, in Sicilia, una competenza della

Regione, che si sia aggiunta a quella riguardante l'attuazione della

legislazione regionale.

In particolare, poi, per l'art. 7 della legge 23 ottobre 1960, la

vigilanza sull'applicazione di tale legge "è affidata al Ministero del

lavoro e della previdenza sociale, che la esercita attraverso

l'Ispettorato del lavoro";

b) le norme della legislazione sociale pongono in atto complessi

rapporti giuridici tra cittadino e Stato e, in caso d'inosservanza,

"addirittura specifici rapporti punitivi, che, come tali, restano

esclusivamente rapporti tra Stato e cittadino, cosicché tutti i

rapporti giuridici, che necessariamente li presuppongono e ne

condizionano il sorgere, non possono essere trasferiti sotto gli

aspetti e per gli effetti amministrativi alla Regione";

c) le funzioni istituzionali di vigilanza sull'applicazione delle

leggi statali, proprie dell'Ispettorato del lavoro, rendono necessaria

la dipendenza gerarchica e funzionale dal Governo centrale e, quindi,

dal Ministero del lavoro.

Prima di esaminare in particolare le tre tesi prospettate col

ricorso, occorre stabilire quali siano il contenuto ed i limiti della

competenza amministrativa, spettante in materia di legislazione sociale

alla Regione siciliana.

3. - Per l'art. 17, lett. f, dello Statuto, la Regione siciliana ha

competenza legislativa concorrente e non esclusiva, per quanto attiene

alla legislazione sociale, in materia di "rapporti di lavoro,

previdenza ed assistenza sociale, osservando i minimi stabiliti dalle

leggi dello Stato". Nella stessa materia, poi, per l'art. 20 dello

Statuto, la Regione ha competenza esecutiva ed amministrativa ed, in

forza dell'art. 1 delle norme di attuazione (D.P.R. 25 giugno 1952, n.

1138) esercita, nel territorio regionale, le attribuzioni del Ministero

del lavoro e della previdenza sociale.

Infine, ai sensi dell'art. 2, primo comma, delle citate norme di

attuazione, per l'esercizio delle funzioni amministrative, spettanti

alla Regione nella materia di cui sopra, gli uffici periferici del

Ministero del lavoro e della previdenza sociale, esistenti nella

Regione, "dipendono da questa".

Dall'armonico contenuto di tali norme, risulta, quindi, in modo

incontestabile che la Regione, in materia di a rapporti di lavoro", a

parte la potestà legislativa concorrente, ha una competenza

amministrativa, che consiste nell'esercizio, nel territorio regionale,

delle attribuzioni del Ministero del lavoro e della previdenza sociale.

Questa competenza, evidentemente, non ha altro limite di

estensione, che non sia quello determinato dalla materia

amministrativa.

Nella materia del "rapporti di lavoro", però, non c'è nella

legislazione, che ne disciplina l'attribuzione alla competenza

amministrativa della Regione, alcun addentellato che possa far ritenere

riservato un margine di competenza al Ministero del lavoro e della

previdenza sociale, e pertanto le attribuzioni di quest'ultimo,

ripetesi, senza alcuna distinzione o riserva, nel territorio regionale,

sono esercitate dalla Regione.

È ben vero che, con la sentenza n. 120 del 1963, questa Corte ha

affermato che la legge 23 ottobre 1960, n. 1369, ha voluto instaurare

un sistema di garanzie, per impedire l'elusione delle norme protettive

del lavoro attraverso l'intermediazione (il marchandage du travail

colpito anche dalle legislazioni straniere), ma la Corte ha pure

affermato nella stessa sentenza che, per ciò stesso, la legge ha per

oggetto la tutela del rapporto di lavoro.

La materia "rapporti di lavoro", come sopra si è posto in rilievo,

rientra nella previsione di cui alla lett. f dell'art. 17 dello Statuto

siciliano; dunque è materia nella quale la Regione ha competenza

legislativa concorrente, in forza della quale potrebbe addirittura, ove

se ne manifestasse la opportunità, emanare anche norme dirette a

soddisfare particolari esigenze regionali, compatibili con l'interesse

nazionale, ed in conseguenza, per l'art. 20 dello Statuto, piena

competenza amministrativa.

Ovviamente, poi, così la vigilanza, come la tutela rientrano

nell'attività amministrativa, secondo quanto risulta dall'art. 3 delle

più volte citate norme di attuazione. Quando una materia è attribuita

alla competenza amministrativa di un Ente, non è possibile scindere da

essa, senza una espressa norma di legge che lo disponga e che nella

specie manca, una sfera di attività, come quella di vigilanza, che in

essa rientra, per ritenerla riservata ad altro Ente, sia pure lo Stato.

Concludendo, l'attività istituzionale di vigilanza degli

Ispettorati del lavoro, quindi, per quanto attiene alla materia

"rapporti di lavoro" ben s'inquadra tra quelle attribuzioni del

Ministero del lavoro che, come sopra si è dimostrato, nel territorio

regionale, sono esercitate dalla Regione e che, sempre per quanto

attiene alla materia del "rapporti di lavoro", gli Ispettorati

provinciali del lavoro vanno compresi tra gli Uffici periferici del

Ministero del lavoro, esistenti nella Regione, che "dipendono da

questa", in forza dell'art. 2 delle norme di attuazione.

Ed allora, se tali Ispettorati esercitano funzioni di competenza

regionale ed, in quanto le esercitano, dipendono dalla Regione, non

può dubitarsi che sui loro atti e provvedimenti, emessi nell'esercizio

di dette funzioni, la Regione, che nel suo territorio, esercita le

attribuzioni del Ministero del lavoro, a buon diritto esercita anche

quella attività di controllo di legittimità e di merito, che si attua

attraverso il ricorso gerarchico.

4. - Le considerazioni che precedono conducono, pertanto, ad

escludere la fondatezza del ricorso sotto tutti gli aspetti con esso

prospettati:

a) come si è visto, col fatto stesso che è stata trasferita alla

competenza regionale, la materia "rapporti di lavoro" non presenta

alcun aspetto di interesse nazionale, così rilevante, da rendere

necessaria una riserva di attribuzioni statali. Del resto, nella

specie, questa riserva non è preveduta dalla legge e non può

desumersi da alcun principio generale.

Né a contrario avviso può condurre la formulazione dell'art. 7

della legge 23 ottobre 1960, n. 1369, che riserva la vigilanza

all'Ispettorato del lavoro, giacché, evidentemente, tra le

attribuzioni del Ministero del lavoro, devolute, per il territorio

regionale, alla Regione sono comprese anche quelle di vigilanza,

esercitate a mezzo dell'Ispettorato stesso;

b) che, poi, l'inosservanza di taluni precetti delle leggi sociali

costituisca reato, non basta ad attribuire carattere diverso, da quello

meramente amministrativo, alle attribuzioni degli uffici preposti alla

vigilanza per l'osservanza di tali leggi: il rapporto tra cittadino e

Stato a carattere punitivo sorge solo come effetto della constatazione

dell'inosservanza della legge, verificatasi nell'esercizio della

funzione di vigilanza e non è presupposto di tale funzione;

c) infine non a proposito sono richiamate le sentenze di questa

Corte n. 3 del 1964 e n. 48 del 1965, in quanto a differenza delle

singole fattispecie con quelle sentenze esaminate, nel caso presente,

come sopra si è dimostrato, le norme di attuazione delimitano, senza

possibilità di dubbio, le sfere di attribuzioni, che sono state

trasferite dallo Stato alla Regione.