Sentenza n. 69/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale delle norme

contenute negli artt. 54 e 57 del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16, e

della tabella allegata al quadro n. 79 del medesimo decreto, promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 17 novembre 1959 dal Consiglio di Stato in

sede giurisdizionale, Sezione VI, su ricorso di Crisci Tommaso ed altri

contro il Ministero delle finanze, nonché contro Gaglianone Giovanni

ed altri, iscritta al n. 74 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 216 del 3 settembre 1960;

2) ordinanza emessa il 17 novembre 1959 dal Consiglio di Stato in

sede giurisdizionale, Sezione VI, su ricorso di Cocchiara Mario,

Ravallese Arturo ed altri contro il Ministero delle finanze, nonché

contro Sulpizii Luigi ed altri, iscritta al n. 75 del Registro

ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 223 del 10 settembre 1960.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1961 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per Crisci Tommaso e Ravellese

Arturo, e il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per

il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministro delle

finanze.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di alcuni giudizi pendenti davanti alla VI Sezione

del Consiglio di Stato, fu sollevata la questione della legittimità

costituzionale delle norme contenute negli artt. 54 e 57 del D.P.R. 11

gennaio 1956, n. 16, e della tabella allegata al quadro n. 79 di questo

medesimo decreto. Di questi articoli, il primo (art. 54) stabilisce che

"le carriere del personale degli uffici periferici per i quali sono

attualmente stabiliti per le medesime funzioni ruoli di gruppo A e B,

si distinguono nelle carriere direttive e di concetto, secondo

l'ordinamento previsto dagli allegati quadri numeri 78, 79 e 80" e

indica quali qualifiche comprendano rispettivamente le carriere

direttive e quelle di concetto. A sua volta l'art. 57 dispone che "gli

impiegati appartenenti ai ruoli di gruppo A e B previsti dal primo

comma del precedente art. 54 sono inquadrati, secondo l'ordine di

anzianità di grado posseduta nel ruolo di provenienza", nella

qualifica indicata nel medesimo articolo, il quale, per le carriere

direttive, prevede che nelle qualifiche di direttore di 1 classe ed

equiparato, direttore di 2 classe ed equiparato, vice direttore ed

equiparato, siano inquadrati rispettivamente gli impiegati di gruppo A

e B del grado 6, gli impiegati di gruppo A e B del grado 7, gli

impiegati di gruppo A e B del grado 8. Il medesimo art. 57 stabilisce,

inoltre: 1) che l'inquadramento così previsto avviene per gli

impiegati del gruppo B "previo giudizio favorevole del Consiglio

d'amministrazione in base alle funzioni esercitate ed ai precedenti di

servizio"; 2) che codesti impiegati "non potranno essere scrutinati per

la promozione alla qualifica superiore sino a quando non avranno

maturato l'anzianità prescritta per la promozione medesima i pari

grado provenienti dal ruolo di gruppo A"; 3) che gli impiegati di

gruppo B già inquadrati nel gruppo A e non promossi al grado superiore

per mancanza di posti, qualora i pari grado rimasti al gruppo B con

eguale o minore anzianità abbiano conseguito tale promozione, possono

essere promossi, anche in soprannumero, al grado superiore e inquadrati

secondo la previsione del primo comma di questo medesimo art. 57. Il

quadro 79, infine, elenca le qualifiche delle carriere direttive e di

concetto e i posti di organico, a ciascuna qualifica corrispondenti,

dell'Amministrazione provinciale delle imposte dirette, di quella delle

tasse e imposte indirette sugli affari, e dell'Amministrazione delle

dogane e delle imposte indirette.

2. - Codeste norme, secondo i ricorrenti davanti al Consiglio di

Stato, avrebbero ecceduto dai limiti segnati dalla legge di delegazione

20 dicembre 1954, n. 1181, e, pertanto, sarebbero viziate di

illegittimità costituzionale. In particolare, codesto eccesso dalla

legge di delegazione si concreterebbe sotto un triplice profilo, dando

luogo a tre distinte questioni di legittimità costituzionale. Il

Consiglio di Stato ha ritenuto manifestamente infondata la prima, non

manifestamente infondate le altre e con ordinanza del 17 novembre 1959

ha sospeso il giudizio e ha rimesso le questioni a questa Corte perché

le risolva. Esse sono formulate così nell'ordinanza di rinvio. L'art.

57 del decreto n. 16 del 1956, già riferito, altera "i precostituiti

rapporti di anzianità relativa posseduti da ciascun soggetto in seno

al gruppo di provenienza", e di conseguenza per molti impiegati già

del gruppo A, altera "la posizione giuridica e le relative aspettative

di avanzamento". Esso, così disponendo, si pone in contrasto con

l'art. 2, n. 17, della legge di delegazione, giusta il quale

"l'inquadramento del personale nelle varie carriere e nei gradi o nelle

qualifiche delle stesse", deve avere luogo "con le opportune norme

transitorie dirette ad attuare il graduale passaggio dal vecchio al

nuovo ordinamento, garantendo, comunque, agli impiegati la piena

valutazione del servizio prestato e la conservazione delle posizioni

giuridiche ed economiche acquisite".

L'altra questione sorgerebbe dal fatto che sarebbe stato costituito

col D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16, un nuovo ruolo in contrasto con

l'art. 5 della legge di delegazione, che rinviava ad altri

provvedimenti delegati, da emanare entro due anni, "la revisione degli

organici degli impiegati civili dello Stato, al fine di adeguarli alle

definitive esigenze del servizio". Non avrebbe peso, secondo il

Consiglio di Stato, l'obiezione che l'avvenuto inquadramento comune

degli impiegati di gruppo A e B rappresenti soltanto una materiale

fusione dei due ruoli di origine, che ha lasciato inalterato il numero

complessivo degli impiegati, perché sarebbe da ritenere che la

mescolanza fra gli ordini di anzianità esistenti nell'uno o nell'altro

ruolo ha alterato i rapporti di anzianità relativa in maniera

sufficiente per consentire di affermare che è stato istituito un nuovo

ruolo. "Ogni organico - aggiunge l'ordinanza - è costituito da due

elementi: una progressione di qualifiche ed un rapporto tra la

consistenza numerica di esse. Il variare uno solo di questi elementi

vale a creare un nuovo organico. Ora nella specie, si è appunto

verificata la modifica di quel rapporto".

3. - Le medesime tre questioni di legittimità furono sollevate nel

corso di altri giudizi pendenti davanti alla medesima Sezione VI del

Consiglio di Stato, la quale, con ordinanza di pari data di quella ora

riferita, ha respinto la prima e ritenuto la non manifesta infondatezza

delle altre con una motivazione più diffusa, ma sostanzialmente

identica a quella precedente. Basterà, perciò, rilevare le differenze

che la motivazione di questa ordinanza presenta rispetto alla prima. In

primo luogo, essa ritiene che la possibilità di avanzamento, che è da

porre in relazione alla struttura del ruolo, sia stata alterata dal

fatto che, mentre è rimasto immutato l'organico degli ispettori

generali (ex grado V), con la fusione dei ruoli è aumentato il numero

di coloro che possono aspirarvi da 55 a 90. In secondo luogo, non

sarebbe stato rispettato il rapporto di subordinazione gerarchica che

è uno degli aspetti che concorrono a integrare la posizione giuridica

del pubblico impiegato, e che il nuovo ordinamento definisce e regola

più esattamente che non il precedente (art. 5 D.P.R. 3 maggio 1957, n.

686). La fusione degli antichi ruoli di gruppo A e B sarebbe, in

effetti, influente sulle posizioni gerarchiche acquisite, consentendo

che impiegati provenienti dal gruppo A "risultino collocati in

posizione gerarchica inferiore a quella di antichi impiegati provvisti

di maggiore anzianità di grado, provenienti dal gruppo B". In terzo

luogo, respinge come non influenti gli argomenti che a favore della

legittimità delle norme l'Avvocatura dello Stato vuol trarre dalle

disposizioni particolari, in favore dei funzionari dell'antico gruppo

A, contenute nell'impugnato art. 57 e già ricordate. In quarto ed

ultimo luogo, e relativamente alla seconda questione di legittimità

sol levata, afferma che la fusione dei due ruoli avrebbe modificato,

pur nel rispetto del numero complessivo di posti, la distribuzione

delle qualifiche rispetto agli ultimi gradi, precorrendo così i tempi

segnati al legislatore delegato dall'art. 5 della legge di delegazione.

4. - Nel presente giudizio si sono costituiti i signori dott.

Arturo Ravallese e Tommaso Crisci tutti e due rappresentati e difesi

dall'avv. Antonio Sorrentino. Nelle deduzioni depositate in cancelleria

il 29 luglio 1960 la difesa dei due ricorrenti adduce, a sostegno

dell'affermata illegittimità costituzionale delle norme impugnate, gli

argomenti riportati nelle ordinanze del Consiglio di Stato, alle quali,

pertanto, è sufficiente fare riferimento.

5. - Si è costituito anche il Ministro delle finanze ed è

intervenuto il Presidente del Consiglio, l'uno e l'altro rappresentati

e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato. Le deduzioni e l'atto

di intervento sono stati depositati il 5 agosto 1960.

Premette la difesa dello Stato che un esame della legislazione

relativa alle carriere speciali - da quella anteriore al R.D. 11

novembre 1923, n. 2395, alla riforma attuata con questo decreto e al

riordinamento disposto con la legge 25 gennaio 1940, n. 4 -

persuaderebbe dell'inesistenza di ogni differenza di funzioni e di ogni

distinzione gerarchica tra gli impiegati dei gruppi A e B e della

esistenza della particolarità di un ruolo di gruppo A al quale si

accede da un ruolo di gruppo B. Il legislatore delegato, pertanto,

fondendo in uno solo i due ruoli, non avrebbe violato le norme e i

criteri direttivi della delegazione. Inoltre, la norma dell'art. 2, n.

17, della legge di delegazione non porrebbe un divieto generale e

assoluto di diverso trattamento o di scelta "tra categorie di impiegati

o categorie di requisiti", ma soltanto quello, particolare, di

procedere a modifiche o retrocessioni della integrale posizione

giuridico - economica raggiunta. Detto diversamente, avrebbe imposto il

rispetto del diritto quesito: cioè, giusta la costante giurisprudenza

del Consiglio di Stato, il rispetto della posizione raggiunta, non già

del regolamento, dello statuto, delle aspettative di carriera. Ora la

legge di delegazione ha come suo principio direttivo l'adeguamento

delle qualifiche alle funzioni, che il legislatore delegato doveva

conseguire anche in contrasto con la esistente ripartizione dei ruoli,

nei gruppi A, B, C "secondo lo schema fisso ed amorfo" del titolo di

studio. Appunto in conformità di questo principio la legge delegata

avrebbe ripartito gli impiegati delle cosiddette carriere speciali in

rapporto alle loro funzioni, riservando la qualifica direttiva a quelli

di grado superiore al nono, e senza considerare il titolo di studio -

la laurea -, non richiesto per l'immissione in carriera. Del resto, una

particolare considerazione per i funzionari provenienti dal gruppo A il

legislatore medesimo ha fatto nell'art. 57, segnatamente in quelle

norme che sono state già ricordate.

Ancora meno fondata sarebbe, secondo la difesa dello Stato, la

seconda questione di legittimità costituzionale, che si fonderebbe

sull'errore di considerare il riordinamento delle carriere come

identico alla revisione degli organici, laddove il primo si realizza

nel regolare, secondo il criterio della funzione e della conseguente

responsabilità, l'ordinamento della pubblica Amministrazione, e la

seconda, invece, è conseguenza dell'apprezzamento delle esigenze di

personale: il primo, perciò, è pregiudiziale alla seconda; soltanto

dopo il riordinamento delle carriere potrà procedersi a valutare le

esigenze dell'organico e la conseguente sua revisione.

6. - Questi argomenti sono stati ripresi in una memoria che

l'Avvocatura generale ha depositato il 26 ottobre 1961. In questa

memoria si insiste particolarmente sul punto che, in conseguenza delle

vicende legislative di codeste carriere periferiche speciali, si passò

da un ruolo unico di gruppo B al riconoscimento dell'appartenenza al

gruppo A, a titolo personale, dei funzionari in servizio nel 1923 e

già appartenenti alla prima categoria, alla creazione di un gruppo A,

al quale l'accesso era possibile soltanto attraverso il gruppo B. Ma,

pur con questi provvedimenti, posizione gerarchica e funzioni sarebbero

rimaste inalterate e, in sostanza, identiche per i funzionari dell'uno

e dell'altro ruolo, con la conseguenza che la legge delegata non ha

potuto non riconoscere agli impiegati dei gradi superiori al nono grado

del gruppo B le funzioni direttive che essi svolgevano, e ha dovuto

inquadrare costoro nella carriera direttiva per il principio della

corrispondenza della carriera alla funzione, provvedendo

contemporaneamente, con le già ricordate disposizioni dell'art. 57, a

eliminare gli inconvenienti conseguiti a questo inquadramento.

7. - All'udienza dell'8 novembre 1961 le difese delle parti hanno

illustrato le rispettive tesi difensive e insistito nelle già prese

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I due giudizi, poiché riguardano identiche questioni di

legittimità, possono essere decisi con unica sentenza.

2. - La prima delle due questioni di legittimità costituzionale,

che il Consiglio di Stato ha ritenuto non manifestamente infondate

delle tre sollevate dalle parti, consiste tutta nello stabilire quali

siano il contenuto e i limiti della formula "conservazione delle

posizioni giuridiche acquisite", contenuta nel n. 17 dell'art. 2 della

legge 20 dicembre 1954, n. 1181. È appena necessario, infatti,

osservare che, una volta fissato questo contenuto e stabiliti questi

limiti, saranno insieme fissati e stabiliti il contenuto e i limiti

della delegazione legislativa conferita al Governo, per la parte che

riguarda il presente giudizio.

Le parti private sostengono di quella formula una interpretazione

così vasta da ricomprendere in essa tanto il rispetto dei rapporti di

anzianità relativa, quanto di quelli di subordinazione gerarchica,

quanto, infine, delle aspettative di carriera. La Corte non ritiene che

questa interpretazione sia corretta.

Vero è che non sarebbe esatto ridurre tale formula a quella del

"rispetto dei diritti quesiti" ovvero assimilarla ad altre che si

incontrano nel nostro diritto positivo, come ad esempio quella

dell'art. 227 della legge comunale e provinciale, che vieta di

modificare "il trattamento economico già raggiunto" o "il trattamento

di quiescenza" in vigore ad un momento determinato della carriera degli

impiegati e salariati di Comuni, Provincie e Consorzi. Tuttavia,

l'espressione che il legislatore ha adoperato - "conservazione delle

posizioni giuridiche acquisite" -, si accosta sostanzialmente alle

altre che si sono ricordate, e fa ritenere che quello che la legge

volle che il Governo, delegato ad emanare norme sul nuovo statuto degli

impiegati civili e degli altri dipendenti dello Stato, osservasse - pur

nel minor rigore della formula adoperata, che lascia, come è del resto

di ogni delegazione, una certa discrezionalità al legislatore delegato

-, fosse il rispetto di quanto e soltanto di quanto possa considerarsi

già entrato nel patrimonio giuridico dell'impiegato. Il che non si

può dire davvero dei rapporti gerarchici e delle mere aspettative di

carriera (per le quali, si vuol dire, non si siano verificati i

relativi presupposti giuridici), né, nella specie, dei rapporti di

anzianità relativa, che non potevano non essere in qualche modo

modificati o alterati, una volta che si ritenga, come ha ritenuto il

Consiglio di Stato, che la fusione nell'unica carriera direttiva dei

ruoli di gruppo A e di gruppo B fosse legittima e conforme alla lettera

e allo spirito della legge di delegazione. Del resto, il legislatore

delegato ha pure cercato di eliminare gli inconvenienti che la fusione

dei ruoli di gruppo A e di gruppo B comportava. Sono, appunto, frutto

della cura del Governo di tenersi nei limiti della delegazione,

l'assegnazione automatica degli impiegati del ruolo di gruppo A alla

carriera direttiva nella qualifica corrispondente al grado prima

coperto, e quella, viceversa, non automatica, ma soggetta ad un

giudizio del consiglio di amministrazione "in base alle funzioni

esercitate e ai precedenti di servizio", degli impiegati del ruolo di

gruppo B; la progressione nella carriera in favore degli appartenenti

al ruolo di gruppo A, qualora i rapporti di anzianità fossero tali da

condurre a preporre agli impiegati di ruolo di gruppo A quelli del

ruolo di gruppo B; la disposizione, infine, che vieta di ammettere allo

scrutinio per la promozione alla qualifica superiore gli ex impiegati

di gruppo B fino a quando non abbiano maturato la necessaria anzianità

per l'ammissione a tale scrutinio gli impiegati di pari grado

provenienti dal ruolo di gruppo A.

3. - Nemmeno fondata ritiene la Corte l'altra questione di

legittimità, che sorgerebbe dall'asserito contrasto delle norme

impugnate con l'art. 5 della legge di delegazione. Non può essere

controverso, infatti, che la norma contenuta in quell'articolo

concedesse al Governo la facoltà di procedere alla revisione degli

organici e che questa facoltà consistesse nel modificare il numero dei

posti assegnati a ciascuna qualifica delle diverse carriere "al fine di

adeguarli alle effettive esigenze del servizio". Che essa dovesse

essere esercitata necessariamente in un momento successivo a quello

assegnato al riordinamento delle carriere, si può fondatamente

dubitare. Ma ciò di cui non si può dubitare è che quella revisione

degli organici, intesa come deve essere intesa sulla base della norma

che l'autorizza, non solo non fu esercitata congiuntamente al

riordinamento delle carriere, ma non fu esercitata punto, come è fatto

palese anche dalla circostanza che pende attualmente davanti al

Parlamento un disegno di legge che si propone appunto di attuarla. Né

vale l'obiezione che si legge nell'ordinanza n. 74 che il legislatore

delegato operando "la mescolanza fra gli ordini di anzianità esistenti

nell'uno e nell'altro ruolo" ha creato un nuovo organico, perché

avrebbe insieme alterato il rapporto tra la consistenza numerica delle

varie qualifiche. L'obiezione si riporta, chi ben guardi, a quella

mossa per la prima delle sollevate questioni di legittimità

costituzionale ed è da ritenere, pertanto, egualmente infondata. E da

dire, infatti, anche qui che, una volta considerata legittima la

fusione dei due ruoli del gruppo A e del gruppo B in un'unica carriera

direttiva, questa fusione non poteva non condurre ad una

giustapposizione dei posti rispettiva mente assegnati ai gradi

confluiti ora in un'unica qualifica; giustapposizione che non si può

certo assimilare alla creazione di un nuovo ruolo, a meno che per tale

non s'intenda la sostituzione delle nuove qualifiche ai vecchi gradi:

nel qual caso si dovrebbe dire che ciò è accaduto anche delle

carriere non "speciali".

Non si oppone a questa conclusione il fatto che nella tabella

allegata al quadro 79 sia segnato, accanto a ciascuna qualifica

prevista dall'art. 54 della legge delegata, il numero dei posti

relativi. Quest'aggiunta non modifica la situazione precedente

(ciascuna cifra corrispondendo ad unguem alla somma dei posti assegnati

a ciascun grado dei ruoli di gruppo A e di gruppo B) e non ha

comportato la creazione di nuovi organici, tanto che quelle cifre

poterono essere omesse nel quadro 83 del T.U. approvato con D. P. R 10

gennaio 1957, n. 3, corrispondente al quadro 79 della legge delegata.