Sentenza n. 689/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 29 ottobre 1984, depositato in Cancelleria il 5 novembre

successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1984 per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero

dell'Industria, Commercio e Artigianato n. 361658 di protocollo in

data 31 luglio 1984 (Istanza dell'A.G.I.P. S.p.a. di trasformazione

di parte del permesso di ricerca di fluidi geotermici "S. Donato

Milanese" in concessione mineraria "Metanopoli" nei Comuni di S.

Donato Milanese e Peschiera Borromeo, Milano).

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 29 ottobre 1984, la Regione Lombardia ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in

riferimento ad una nota del Ministero dell'Industria - Direzione

Generale delle miniere, n. 361658 del 31 luglio 1984, con cui si

afferma l'esclusiva competenza statale in ordine agli usi energetici,

e comunque non terapeutici, delle acque termali, nonché, in

riferimento al rilascio di una concessione all'Agip - S.p.a. per lo

sfruttamento di fluidi geotermici, in località S. Donato Milanese e

Peschiera Borromeo, di cui è data notizia nella predetta nota

ministeriale.

Richiamata la sfera di competenze attribuitale dagli artt. 117 e

118 Cost. in materia di "acque minerali e termali", la ricorrente ha

osservato che nella legislazione statale preesistente, e tuttora

vigente, le acque minerali vengono definite e disciplinate in

relazione non solo alla loro utilizzazione a scopi terapeutici (art.

1 R.D. 28 settembre 1919, n. 1924 e art. 199 T.U. leggi sanitarie n.

1265/1934, ma anche e soprattutto alla loro ricerca e coltivazione

come sostanze minerali (art. 2 lett. e) della legge mineraria, R.D.

29 luglio 1927, n. 1443). Quest'ultima disciplina non conterrebbe

alcuna distinzione in rapporto ai vari tipi di impiego delle acque

medesime, né in tal senso disporrebbero le norme di trasferimento

delle funzioni statali alle regioni che hanno attribuito a

quest'ultime tutti i poteri amministrativi inerenti al bene in

questione senza distinguere fra usi terapeutici e non. In

particolare, mentre, l'art. 61 del d.P.R. n. 616 del 1977 -

significativamente collocato nell'ambito del titolo IV (sviluppo

economico) - comprende fra le funzioni trasferite quelle riguardanti

"la ricerca e la utilizzazione delle acque minerali e termali e la

vigilanza sulle attività relative, ivi compresa la pronuncia di

decadenza del concessionario", le funzioni di ordine sanitario sono

distintamente prese in considerazione nel capo IV del titolo III

(assistenza sanitaria ed ospedaliera), e riguardano le

"autorizzazioni ed i controlli igienico-sanitari sulle acque minerali

e termali" (art. 27, lett. g). Allo Stato restano invece riservate le

funzioni concernenti "il riconoscimento delle proprietà terapeutiche

delle acque" e la "pubblicità relativa alla loro utilizzazione a

scopo sanitario" (art. 30, lett. u, e, nello stesso senso, art. 6,

lett. t, legge 23 dicembre 1978, n. 833).

Indipendentemente dunque dal tipo di utilizzazione di cui le acque

sono suscettibili, tutte le funzioni che le concernono, in quanto

sostanze minerali, sarebbero di esclusiva competenza regionale, fermo

restando il successivo assoggettamento alle varie discipline

concernenti le specifiche utilizzazioni del bene.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi

tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, si è limitato a rilevare

l'infondatezza del conflitto sollevato, riservandosi di illustrare le

sue deduzioni al momento in cui, atteso il carattere tecnico della

materia, avesse ricevuto una completa e documentata relazione al

riguardo da parte del Ministro competente.

Successivamente, con memoria depositata in data 3 marzo 1988,

richiamandosi al parere espresso dal Consiglio Superiore delle

miniere in data 12 giugno 1984 e relativo alla concessione per lo

sfruttamento di fluidi geotermici, impugnata dalla ricorrente,

l'Avvocatura ha sostenuto che le acque geotermali, e cioè i fluidi

utilizzati esclusivamente per scopi energetici, costituirebbero una

categoria di minerali ontologicamente distinta dalle acque termali.

Quest'ultime infatti, essendo associate nella previsione legislativa

alle acque minerali, rispetto alle quali è pacifico che il dato

della mineralità consiste nella loro utilizzabilità a fini

igienici, sarebbero soltanto quelle prevalentemente idonee a scopi

terapeutici.

Pertanto sia il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, che il d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 (art. 1), avrebbero trasferito alle regioni le

sole funzioni concernenti lo sfruttamento delle acque minerali e

termali a fini igienico-terapeutici, come risulterebbe evidente anche

dal tenore dell'art. 88, n. 4, d.P.R. n. 616 del 1977, non potendosi

al riguardo sostenere che lo Stato, al quale è riservata la

competenza per le opere di ricerca e coltivazione delle risorse

energetiche, sia sprovvisto di poteri in ordine al rilascio del

permesso di ricerca e della relativa concessione per la coltivazione.

3. - La Regione, con ulteriore memoria depositata nei termini, ha

osservato che la recente legge 9 dicembre 1986, n. 896,

nell'attribuire allo Stato in via generale le competenze relative

alla ricerca e coltivazione delle risorse geotermiche, delegando alle

regioni solo quelle attinenti alle risorse di interesse

esclusivamente locale, ed escludendo dalla sua sfera di applicazione

la "ricerca e coltivazione delle acque termali, intendendosi come

tali le acque da utilizzarsi unicamente a scopo terapeutico" (art.

1), avrebbe sostanzialmente modificato il precedente riparto di

competenze fra Stato e regioni, senza per ciò mutare i termini del

conflitto, che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,

andrebbe risolto in base all'ordinamento vigente al momento

dell'emanazione dei provvedimenti impugnati.

D'altra parte, anche alla luce della nuova normativa, la

concessione rilasciata dal Ministero dell'Industria all'Agip - S.p.a.

rientrerebbe nelle competenze regionali, avendo ad oggetto - secondo

i criteri tecnici al riguardo stabiliti dall'art. 1, quinto comma,

della legge n. 896 del 1986 - risorse geotermiche di interesse

locale. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha impugnato la nota del Ministero

dell'Industria con la quale si afferma l'esclusiva competenza statale

in ordine agli usi energetici e comunque non terapeutici delle

risorse geotermiche anche a bassa entalpia.

Secondo la Regione ricorrente lo sfruttamento dei fluidi

geotermici rientra nella sfera di competenza attribuita alle regioni

dagli artt. 117 e 118 Cost., in materia di acque minerali e termali.

2. - Il ricorso non è fondato.

Non può difatti condividersi l'assunto secondo cui le funzioni

che concernono le acque minerali e termali spetterebbero alle regioni

indipendentemente dal tipo di utilizzo di cui le acque siano

suscettibili.

In proposito sembra utile precisare come non possa revocarsi in

dubbio che, in base alle previsioni costituzionali, la materia

concernente lo sfruttamento economico dell'attività estrattiva

appartenga in via generale alla competenza dello Stato. Difatti

l'art. 117 Cost., nell'elencare le materie di competenza regionale,

fra le varie voci che possono ricomprendersi in tale tipo di

attività, ne indica solo due e cioè le acque minerali e termali

nonché le cave e le torbiere. La tassatività di tale indicazione

costituisce certamente un utile punto di riferimento d'ordine

interpretativo, perché si è in presenza di materie ben circoscritte

cui non può attribuirsi un significato più ampio di quello che, sia

secondo l'uso corrente sia secondo quello proprio della disciplina

legislativa anteriore e successiva alla Costituzione, si è inteso

attribuire ai termini anzidetti.

In particolare, va rilevato che la legislazione, anche regionale,

sulla materia delle acque minerali e termali si è sempre riferita

allo sfruttamento di queste a scopi terapeutici, e ciò in

conformità alla prevalente opinione dottrinaria.

Lo sfruttamento dei fluidi provenienti dal sottosuolo per scopi

energetici non può perciò ritenersi compresa nella materia delle

acque minerali e termali, rientrando la possibilità di tale

sfruttamento comunque nel novero delle risorse energetiche, la cui

competenza, sotto ogni altro aspetto, è rimasta riservata allo Stato

(v. ad esempio l'art. 88, punto 4, del d.P.R. n. 616 del 1977 che ha

conservato ad esso anche la competenza in materia di opere relative

alla loro ricerca e coltivazione) per cui l'intera materia ha formato

oggetto di recente disciplina con la legge dello Stato 9 dicembre

1986, n. 896.

3. - Non può poi seguirsi la tesi della Regione ricorrente che

sembrerebbe trarre argomento, per sostenere la propria competenza,

proprio dal fatto della emanazione della citata legge statale n. 289

del 1986, nell'assunto cioè che sarebbe stata essa ad attribuire ora

allo Stato, in via generale, le funzioni relative alle risorse

geotermiche, ridefinendo il concetto di acque termali in senso

restrittivo e modificando così, solo dal momento della sua

emanazione, il precedente riparto di competenza fra Stato e regioni.

Il riferimento alla legge del 1986, n. 896, conduce invece a

conclusioni opposte a quelle cui perviene la Regione ricorrente,

perché detta legge - che la stessa ricorrente del resto non mostra

di ritenere invasiva di competenze regionali - avuto riguardo al suo

intero contesto, appare chiaramente volta a disciplinare una serie di

funzioni relative ad una materia, quale quella della ricerca e della

coltivazione delle risorse geotermiche, che l'intero contesto

normativo sottintende di appartenenza dello Stato.

Né è fondata la tesi della ricorrente secondo cui, in concreto,

la concessione di San Donato Milanese e Peschiera Borromeo, che aveva

occasionato la nota ministeriale impugnata, rientrerebbe comunque fra

quelle di competenza regionale a norma del quinto comma dell'art. 1,

della legge n. 896 del 1986, avendo ad oggetto risorse geotermiche di

interesse esclusivamente locale, di spettanza delle regioni. Ciò,

secondo la regione ricorrente, dovrebbe condurre ad una soluzione del

conflitto in senso ad essa favorevole, nell'assunto che ormai le

funzioni riferite alla risorsa geotermica di San Donato Milanese e

Peschiera Borromeo, le sarebbero riconosciute anche dalla legge

sopravvenuta.

Al riguardo devesi invece osservare che il terzo comma dell'art. 1

della legge dello Stato n. 896 del 1986 "delega" alle regioni le

funzioni amministrative concernenti concessioni da rila sciare sulla

terraferma per la coltivazione di risorse geotermiche di interesse

locale, risorse che il quinto comma dello stesso articolo, indica in

quelle di potenza inferiore a 20.000 kilo Watt termici.

Se dunque la legge statale del 1986, cui non si riferisce il

conflitto, ha solo "delegato" alle regioni le funzioni relative alle

riserve geotermiche di tale minore potenza, ciò costituisce segno

evidente che detta legge, lungi dal ritrasferire allo Stato, come

sembrerebbe adombrarsi dalla ricorrente, funzioni che all'epoca della

emanazione della nota ministeriale oggetto del conflitto sarebbero

spettate alle regioni, ha disciplinato funzioni che già erano dello

Stato.

Ma se, come la stessa ricorrente per altro verso asserisce, il

conflitto deve essere risolto in base all'ordinamento vigente al

momento dell'emanazione del provvedimento ministeriale impugnato,

questo appare legittimamente adottato. Difatti, a quell'epoca, la

competenza della materia spettava esclusivamente allo Stato, non

essendo ancora intervenuta la legge del 1986 il cui art. 1, terzo e

quinto comma, ha delegato alle regioni funzioni, in base alle quali

soltanto è ora divenuta di spettanza della regione ricorrente la

competenza a provvedere in ordine alla risorsa geotermica oggetto in

concreto del conflitto.