Sentenza n. 68/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39 della

legge 25 maggio 1970, n. 352, promosso con ordinanza emessa l'11 aprile

1978 dalla Corte costituzionale nel corso del giudizio per conflitto di

attribuzione tra Pietroletti Glauco ed altri (in nome e per conto del

Comitato promotore del referendum abrogativo della legge 22 maggio

1975, n. 152) e l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di

cassazione, iscritta al n. 260 del registro ordinanze 1978 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 105 del 15 aprile 1978.

Visto l'atto di costituzione di Pietroletti Glauco ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 15 maggio 1978 il Giudice relatore

Livio Paladin;

udito l'avv. Franco Casamassima, per Pietroletti Glauco ed altri.

Ritenuto in fatto :

Il Comitato promotore del referendum per l'abrogazione della legge

22 maggio 1975, n. 152, ha promosso conflitto di attribuzione nei

confronti dell'Ufficio centrale per il referendum: impugnando

l'ordinanza 6 dicembre 1977, con cui l'Ufficio stesso ha dichiarato

legittima la relativa richiesta, ad eccezione dell'art. 5 della legge

predetta, in quanto sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977,

n. 533.

In via di prima delibazione - mediante l'ordinanza n. 17 di

quest'anno - la Corte ha ritenuto l'ammissibilità del conflitto; e nel

corso del conseguente giudizio ha sollevato d'ufficio - mediante

l'ordinanza n. 44 - la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 39 della legge 25 maggio 1970, n. 352, in riferimento

all'art. 75 della Costituzione. Nell'articolo impugnato si dispone

infatti, senza distinguere fra le diverse ipotesi di abrogazione, che

se "la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni

di essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati, l'Ufficio

centrale per il referendum dichiara che le operazioni relative non

hanno più corso". Con ciò stesso possono però determinarsi - come la

Corte ha notato - "applicazioni lesive delle attribuzioni

costituzionalmente riconosciute ai firmatari delle richieste di

referendum": quanto meno nella parte in cui l'art. 39 "prevede che il

blocco delle operazioni referendarie si produca anche quando la

sopravvenuta norma abrogativa sia accompagnata dalla emanazione di

altra normativa che regoli la stessa materia apportando solo

innovazioni formali o di dettaglio, senza modificare né i contenuti

normativi essenziali dei singoli precetti, né i principi ispiratori

della complessiva disciplina sottoposta a referendum".

Nell'attuale giudizio si è costituito il solo Comitato promotore

interessato, sostenendo la fondatezza della questione. Più

precisamente, i promotori assumono che "il legislatore non possa

sottrarsi alla verifica popolare se non abrogando la legge o l'atto

avente forza di legge, secondo l'intenzione dei richiedenti la

consultazione": vale a dire, attraverso una "eliminazione pura e

semplice della legge o dell'atto avente forza di legge dall'ordinamento

giuridico". Del resto, ogni altra interpretazione dell'art. 39

conferirebbe all'Ufficio centrale poteri di gran lunga eccedenti le

previsioni della legge n. 352 del 1970, facendo dipendere dalle sue

decisioni - emesse senza alcun contraddittorio - l'indizione del

referendum abrogativo e la stessa modificazione del quesito

referendario.

Quanto invece al rapporto tra il potere legislativo, i richiedenti

il referendum e l'intero corpo elettorale, il Comitato promotore ha

rilevato che l'intervento del legislatore, una volta indetta la

consultazione popolare, verrebbe a stravolgere la dinamica

dell'istituto previsto dall'art. 75 Cost.: donde la necessità di

concludere che, al di la di un certo termine, lo stesso Parlamento non

debba attivarsi o comunque non possa dare luogo ad un blocco delle

operazioni referendarie. Considerato in diritto :

1. - Per valutare la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 39 delle "norme sui referendum previsti dalla Costituzione",

occorre stabilire in quali rapporti si trovino - ai sensi dell'art. 75

Cost. - le richieste di referendum abrogativo e gli atti legislativi

che producano, prima dell'effettuazione dei referendum, l'abrogazione

delle leggi, degli atti aventi forza di legge ovvero dei singoli

disposti, inizialmente indicati dai promotori delle richieste medesime.

Più specificamente, deve essere accertato se la legislazione ordinaria

sia paralizzata od altrimenti limitata, nel corso dei procedimenti per

il referendum, quanto agli oggetti delle richieste referendarie; e

reciprocamente deve essere accertato se con tali richieste possano

validamente interferire, e con quali conseguenze, gli eventuali atti di

esercizio della funzione legislativa conferita alle Camere dall'art. 70

della Costituzione.

Sotto il primo profilo, i promotori del referendum per

l'abrogazione della legge 22 maggio 1975, n. 152, hanno sostenuto -

già in vista del giudizio sul conflitto di attribuzione instaurato nei

confronti dell'Ufficio centrale presso la Corte di cassazione - che la

presentazione delle richieste di referendum abrogativo determinerebbe

un effetto di "prevenzione", preclusivo di ogni intervento perturbatore

del potere legislativo.

Ma la tesi è infondata. In base all'art. 70 Cost., la funzione

legislativa ordinaria è potenzialmente inesauribile: prestandosi a

venire esercitata per un indefinito numero di volte, senza limiti di

tempo, in tutte le materie di sua competenza che il legislatore ritenga

opportuno disciplinare nuovamente. Né si può dire che l'esercizio di

tale funzione debba essere bloccato per l'intero corso del procedimento

referendario, in quanto gli oggetti delle richieste di referendum

sarebbero attratti nell'esclusiva disponibilità del corpo elettorale.

Al contrario, l'assunto non corrisponde al testo costituzionale, che

non introduce in tal senso nessuna eccezione al principio di

continuità della funzione e del potere legislativo; né corrisponde

alla stessa ragion d'essere dell'istituto del referendum abrogativo.

Da un lato, infatti, gli stessi promotori costituitisi nel presente

giudizio riconoscono che l'art. 75 Cost. non esclude la sopravvenienza

di leggi di abrogazione totale degli atti o dei disposti per i quali

sia stato richiesto il referendum: dal momento che esso ne risulta

privato del suo oggetto, con esiti identici a quelli producibili da un

voto popolare abrogativo. E d'altro lato non può nemmeno escludersi

una legislazione abrogativa accompagnata da una nuova disciplina della

materia in questione: sia perché il referendum può bene mirare (se

non altro nelle ipotesi in cui vengano in considerazione le cosiddette

leggi costituzionalmente necessarie) ad una mutazione della disciplina

preesistente, piuttosto che ad una integrale e definitiva caducazione

di essa; sia soprattutto perché, una volta promosse le richieste

referendarie, potrebbero insorgere nuovi bisogni e problemi, di fronte

ai quali sarebbe assurdo che al potere legislativo venisse impedito

d'intervenire tempestivamente.

Occorre dunque concludere che le Camere conservano la propria

permanente potestà legislativa, sia nella fase dell'iniziativa e della

raccolta delle sottoscrizioni, sia nel corso degli accertamenti sulla

legittimità e sull'ammissibilità delle richieste, sia successivamente

alla stessa indizione del referendum abrogativo.

Di conseguenza, il rispetto delle esigenze che i promotori

ritengono lese non pone problemi di legittimità delle leggi, di cui

questa Corte possa darsi carico, ma resta demandato alla sensibilità

politica del Parlamento; tanto più che le indagini sui pretesi vizi

delle leggi sopraggiunte ad innovare la disciplina sottoposta al voto

popolare, dopo che la consultazione fosse stata indetta, eccedono i

limiti dell'attuale giudizio, quali sono stati definiti dall'ordinanza

di rinvio.

2. - Sotto il secondo profilo, s'intende per altro che gli effetti

abrogativi, in quanto incidenti sull'oggetto del quesito referendario,

non possono non ripercuotersi sulla corrispondente richiesta. Per

definizione, infatti, non è dato proporre al corpo elettorale

l'abrogazione di leggi formali o di atti equiparati o di singoli

disposti legislativi, che già siano stati abrogati: poiché, se così

fosse, il voto popolare verrebbe in partenza privato di entrambi i suoi

tipici effetti, abrogativo e preclusivo, alternativamente previsti

dall'art. 37 e dall'art. 38 della legge n. 352 del 1970. Ed è qui che

trova fondamento quell'art. 39 della legge medesima, per cui "l'Ufficio

centrale per il referendum dichiara" - in questi casi - "che le

operazioni relative non hanno più corso".

Fin dalle prime applicazioni della legge n. 352 gli interpreti

hanno però rilevato che la formulazione dell'art. 39 è così ampia ed

indiscriminante, da consentire che vengano frustrati gli intendimenti

dei promotori e dei sottoscrittori delle richieste di referendum

abrogativo: prestandosi in tal modo ad eludere o paralizzare le stesse

disposizioni dell'art. 75 Cost.

Effettivamente, con la previsione e con la garanzia costituzionale

del potere referendario non è conciliabile il fatto che questo tipico

mezzo di esercizio diretto della sovranità popolare finisca per esser

sottoposto - contraddittoriamente - a vicende risolutive che rimangono

affidate alla piena ed insindacabile disponibilità del legislatore

ordinario: cui verrebbe consentito di bloccare il referendum, adottando

una qualsiasi disciplina sostitutiva delle disposizioni assoggettate al

voto del corpo elettorale.

In dottrina è stato perciò suggerito d'intendere e di applicare

l'art. 39 - per conformarlo alla Costituzione - con esclusivo

riferimento alle ipotesi di abrogazione totale ed espressa, non

accompagnata da una nuova disciplina della materia, e quindi

equivalente ad un voto popolare abrogativo. Ma simili interpretazioni

adeguatrici (che oltre tutto rischierebbero di non essere nemmeno

producenti allo scopo) non trovano alcun riscontro nel testo

legislativo in esame. Prescrivendo che le operazioni referendarie non

hanno più corso, "se prima della data di svolgimento del referendum,

la legge, o l'atto avente forza di legge, o le singole disposizioni di

essi cui il referendum si riferisce, siano stati abrogati", l'art. 39

non introduce distinzioni o precisazioni di alcun genere; ma è

letteralmente riferibile - ed è stato riferito nella prassi -

all'abrogazione totale come a quella parziale, alla abrogazione

dissociata come a quella accompagnata da una nuova regolamentazione

della materia, mediante innovazioni di sostanza o di forma, di

principio o di dettaglio.

3. - Così interpretato, l'art. 39 della legge n. 352 del 1970

dev'essere allora considerato illegittimo, per contrasto con l'art. 75

Cost., nella parte in cui non predispone adeguati mezzi di tutela dei

firmatari delle richieste di referendum abrogativo.

La sostanza del quesito che i promotori ed i sottoscrittori di tali

richieste propongono al corpo elettorale non è infatti costituita da

un atto legislativo oppure da certi suoi singoli disposti; e

l'abrogazione di essi non impone di concludere che le rispettive

operazioni debbano essere comunque bloccate. È vero che alle leggi,

agli atti aventi forza di legge od alle loro singole disposizioni si

riferiscono - per identificare i temi del referendum abrogativo - tanto

l'art. 75 primo comma Cost. quanto l'art. 27 della legge n. 352 del

1970. Ma è manifesto, perché in ciò consiste il valore politico

delle decisioni demandate al popolo, che gli atti o i disposti

legislativi indicati in ciascuna richiesta non sono altro che il mezzo

per individuare una data normativa, sulle sorti della quale gli

elettori vengono in effetti chiamati a pronunciarsi. Se così non

fosse, la stessa riproduzione integrale dei contenuti di una legge

preesistente, operata da una legge nuova, basterebbe a precludere

l'effettuazione del referendum già promosso per l'abrogazione della

prima di queste due fonti. Ma una conseguenza così paradossale

concorre a far capire quanto poco sia fondata la premessa.

Nella sentenza n. 16 di quest'anno, giudicando sull'ammissibilità

della richiesta per l'abrogazione dell'ordinamento giudiziario

militare, la Corte ha viceversa precisato che "il tema del quesito

sottoposto agli elettori non è tanto formato... dalla serie delle

singole disposizioni da abrogare, quanto dal comune principio che se ne

ricava"; ed in questi termini ha coerentemente valutato se alla base

delle varie richieste assoggettate al suo giudizio fosse o meno

riscontrabile quella "matrice razionalmente unitaria", in vista della

quale dev'essere accertata l'omogeneità dei corrispondenti quesiti.

Con analoghi criteri va ora risolto il problema dei limiti in cui può

verificarsi - legittimamente - il blocco delle operazioni per il

referendum, a causa degli effetti abrogativi previsti dall'art. 39

della legge n. 352 del 1970. Se l'"intenzione del legislatore" -

obiettivatasi nelle disposizioni legislative sopraggiunte - si dimostra

fondamentalmente diversa e peculiare, nel senso che i relativi principi

ispiratori sono mutati rispetto alla previa disciplina della materia,

la nuova legislazione non è più ricollegabile alla precedente

iniziativa referendaria: in quanto non si può presumere che i

sottoscrittori, firmando la richiesta mirante all'abrogazione della

normativa già in vigore, abbiano implicitamente inteso coinvolgere nel

referendum quella stessa ulteriore disciplina. Se invece l'"intenzione

del legislatore" rimane fondamentalmente identica, malgrado le

innovazioni formali o di dettaglio che siano state apportate dalle

Camere, la corrispondente richiesta non può essere bloccata, perché

diversamente la sovranità del popolo (attivata da quella iniziativa)

verrebbe ridotta ad una mera apparenza.

In quest'ultima ipotesi, la nuova disciplina della materia realizza

per intero i suoi normali effetti abrogativi, impedendo che il

referendum assuma tuttora ad oggetto le disposizioni già abrogate. Ma

la consultazione popolare deve svolgersi pur sempre, a pena di violare

l'art. 75 Cost. E, di conseguenza, l'unica soluzione possibile consiste

nel riconoscere che il referendum si trasferisce dalla legislazione

precedente alla legislazione così sopravvenuta (oppure che la

richiesta referendaria si estende alle successive modificazioni di

legge, qualora si riscontri che esse s'inseriscono nella previa

regolamentazione, senza sostituirla integralmente).

Per meglio chiarire a quali condizioni il referendum debba essere

effettuato sulla nuova disciplina legislativa, al di fuori delle

attuali prescrizioni dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, conviene

però mantenere distinta l'ipotesi in cui la richiesta riguardasse

nella loro interezza una legge od un atto equiparato (od anche un

organico insieme di disposizioni, altrimenti individuate dal

legislatore) da quella in cui fosse stata proposta soltanto

l'abrogazione di disposizioni specifiche. Nel primo caso, questa Corte

ritiene che l'indagine non possa limitarsi alle affinità od alle

divergenze riscontrabili fra le singole previsioni della precedente e

della nuova legislazione, ma si debba estendere ai raffronti fra i

principi cui s'informino nel loro complesso l'una o l'altra disciplina;

sicché il mutamento dei principi stessi può dare adito al blocco

delle relative operazioni referendarie, quand'anche sopravvivano -

entro il nuovo ordinamento dell'intera materia - contenuti normativi

già presenti nell'ordinamento precedente; mentre la modificazione di

singole previsioni legislative giustifica l'interruzione del

procedimento nella parte concernente le previsioni medesime, solo

quando si possa riscontrare che i loro principi informatori non sono

più riconducibili a quelli della complessiva disciplina originaria.

Nel secondo caso, invece, decisivo è il confronto fra i contenuti

normativi essenziali dei singoli precetti, senza che occorra aver

riguardo ai principi dell'intero ordinamento in cui questi si ritrovino

inseriti: appunto perché i promotori ed i sottoscrittori delle

richieste di referendum non avevano di mira l'abrogazione di

quell'ordinamento considerato nella sua interezza.

Con tali criteri, comunque, non si può certo sostenere che gli

elettori vengano chiamati a votare su un quesito affatto diverso da

quello per cui erano state operate la presentazione e la sottoscrizione

della richiesta di referendum abrogativo. La sottoposizione della nuova

legge al voto popolare, qualora essa introduca modificazioni formali o

di dettaglio, corrisponde alla sostanza dell'iniziativa assunta dai

promotori e dai sottoscrittori; e rappresenta la strada

costituzionalmente obbligata per conciliare - nell'ambito del

procedimento referendario - la permanente potestà legislativa delle

Camere con la garanzia dell'istituto del referendum abrogativo.

In questi termini, l'Ufficio centrale per il referendum è dunque

chiamato a valutare - sentiti i promotori della corrispondente

richiesta - se la nuova disciplina legislativa, sopraggiunta nel corso

del procedimento, abbia o meno introdotto modificazioni tali da

precludere la consultazione popolare, già promossa sulla disciplina

preesistente: trasferendo od estendendo la richiesta, nel caso di una

conclusione negativa dell'indagine, alla legislazione successiva.

Corrispondentemente, alla Corte costituzionale compete pur sempre di

verificare se non sussistano eventuali ragioni d'inammissibilità,

quanto ai nuovi atti o disposti legislativi, così assoggettati al voto

popolare abrogativo.

4. - All'atto di dichiarare l'illegittimità dell'art. 39 della

legge n. 352 del 1970, nella parte in cui lascia insoddisfatta

l'esigenza di non frustrare il ricorso al referendum, la Corte è

pienamente consapevole che da questa decisione potranno derivare

inconvenienti e difficoltà applicative. Ma i poteri dei quali essa

dispone non le consentono altro che di accertare e sanzionare le

violazioni delle norme costituzionali, adottando le soluzioni a ciò

conseguenti nei soli limiti in cui queste risultino univoche ed

indispensabili per assicurare l'osservanza della Costituzione stessa.

Le ulteriori modificazioni del procedimento per il referendum

abrogativo, di cui le recenti esperienze stanno dimostrando

l'opportunità - come la Corte ha già rilevato nella sentenza n. 16 di

quest'anno - competono invece al Parlamento (anche mediante il ricorso

- qualora necessario - alla legislazione prevista dall'art. 138 Cost.).

In particolar modo, al legislatore spetterà di precisare o di

riconsiderare i ruoli e le funzioni degli organi competenti ad

intervenire nel corso delle procedure referendarie. Inoltre, attraverso

una riforma della legge n. 352 del 1970 potranno essere altrimenti

regolati i tempi delle relative operazioni: specialmente allo scopo di

permettere l'effettuazione del referendum abrogativo oltre il termine

finale del 15 giugno, allorché le leggi o le disposizioni sottoposte

al voto popolare vengano abrogate all'ultima ora, imponendo nuove

formulazioni degli originari quesiti ed intralciando gli adempimenti

che precedono la data di convocazione degli elettori.