Sentenza n. 67/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 63 del testo

unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno

1931, n. 773, promosso con ordinanza emessa il 31 ottobre 1968 dal

Pretore di Recanati nel procedimento penale a carico di Scalese Carlo,

iscritta al n. 257 del registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6 dell'8 gennaio 1969.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1970 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento penale a carico di Scalese Carlo,

rinviato a giudizio per rispondere della contravvenzione prevista

dall'art. 78, sub a) commi nono e decimo del decreto ministeriale 31

luglio 1934, modificato dal successivo D.M. 12 maggio 1937, perché

sorpreso alla guida di un autotreno carico di paglia imballata senza

essere munito di estintore, il pretore di Recanati ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 63 del T.U. della

legge di P.S. in riferimento all'art. 87, comma quinto, nonché ai

principi costituzionali (artt. 70 a 82) che regolano le fonti di

produzione normativa ed infine in riferimento all'art. 25, comma

secondo, della Costituzione.

Dopo aver sostenuto che il D.M. 31 luglio 1934 deve ritenersi

emanato dal Ministro per l'interno in virtù della delega contenuta

nell'art. 63 del citato T.U., il pretore afferma che evidente è il

contrasto tra questa norma, che delega uno speciale potere

regolamentare ad un ministro, e l'art. 87, comma quinto, della

Costituzione il quale dispone che il Presidente della Repubblica "emana

i regolamenti".

L'esclusione dei ministri dal novero delle fonti di produzione

normativa troverebbe conferma, secondo l'ordinanza di rinvio, nei

principi fondamentali che regolano tali fonti. Basti al riguardo

considerare che per i decreti contenenti regolamenti ministeriali: non

è prevista la necessità di una loro pubblicazione ai sensi del R.D.

24 settembre 1931, n. 1256, e non si vede come tale assenza sia

conciliabile con l'obbligatorietà delle norme regolamentari per i

cittadini, indipendentemente dalla conoscenza effettiva che questi ne

abbiano; non figura regolato il rapporto tra essi è i decreti del

Presidente della Repubblica; si sottraggono infine a tutto quel

complesso di garanzie di legalità, dettato invece per il potere

regolamentare del Governo, e cioè alla previa deliberazione del

Consiglio dei ministri, al parere del Consiglio di Stato e al controllo

della Corte dei conti.

Tutto ciò dimostrerebbe che le singole leggi attributive di

potestà regolamentare ad un ministro, a seguito della entrata in

vigore della Costituzione, sono da considerarsi non conformi al sistema

delle fonti da questa delineato e si pongono in contrasto con i

principi regolatori dello stato di diritto che il costituente ha

riaffermato.

Ritiene infine il pretore che la questione di incostituzionalità

sollevata appare fondata anche sotto il profilo del principio di

stretta legalità della pena affermato dall'art. 25, comma secondo,

della Costituzione. L'art. 63 del T.U. delle leggi di P.S. violerebbe

la riserva di legge in materia penale poiché, nel commettere al

Ministro per l'interno il potere di formulare precetti - alla cui

violazione si collegano le sanzioni dell'arresto o dell'ammenda

previste dall'art. 17 del T.U. - non specifica affatto presupposti,

carattere, contenuto e limiti dei provvedimenti penalmente sanzionati;

né una qualche delimitazione o specificazione dell'ambito dei

provvedimenti di cui trattasi è data rinvenire in altre norme dello

stesso capo (VI titolo II), o comunque dell'intera legge di P.S.

L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6 dell'8

gennaio 1969.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte la parte privata non si è

costituita, ma è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con

deposito di atto di intervento in cancelleria in data 16 gennaio 1969.

L'Avvocatura, dopo avere in via preliminare contestato l'esattezza

dell'affermazione del pretore, secondo cui il D.M. 31 luglio 1934

trarrebbe origine dall'art. 63 del T.U. delle leggi di PS., passando

al merito della questione di legittimità sollevata conclude per

l'infondatezza della stessa osservando che la prevalente dottrina

ritiene conformi alla Costituzione le leggi che autorizzano

l'emanazione di un regolamento da parte di un organo diverso dal Capo

dello Stato e, nel caso più frequente, da parte di un ministro. Ciò

in quanto l'art. 87 della Costituzione, che conferisce il potere

regolamentare al Presidente della Repubblica, non ha inteso dare

carattere tassativo ed inderogabile alla funzione regolamentare.

Per quanto poi attiene alla pretesa violazione dell'art. 25, comma

secondo, della Costituzione l'Avvocatura ricorda che in diverse

occasioni questa Corte (sentenze 36 e 96 del 1964) ha avuto modo di

escludere la illegittimità di disposizioni legislative che nel

comminare una sanzione penale si rimettevano, per la specificazione

della fattispecie, ad atti non dotati di valore di legge. È vero che

nella sentenza n. 26 del 1966 è stato affermato che il principio della

legittimità della pena può considerarsi soddisfatto solo quando la

legge indichi, con sufficiente specificazione, i presupposti, il

carattere, il contenuto e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non

legislativa, alle trasgressioni dei quali deve seguire la pena; tale

indicazione legislativa tuttavia deve essere intesa con elasticità

specie nel caso in esame in cui si è di fronte a materia che, per le

continue variazioni della tecnica, si sottrae alla possibilità di una

particolareggiata previsione da parte della legge. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza di cui in epigrafe viene sollevata la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 63 del testo unico

delle leggi di pubblica sicurezza, approvata con R.D. 18 giugno 1931,

n. 773, nella parte in cui dispone che con un regolamento speciale da

approvarsi con decreto del Ministro per l'interno saranno stabilite le

norme da osservarsi per il trasporto delle sostanze presentanti

pericolo di incendio. Ritiene il pretore che la delega della potestà

regolamentare ad un ministro contenuta in detta norma - in virtù della

quale sarebbe poi stato emanato il regolamento approvato con D.M. 31

luglio 1934 - sia in contrasto con l'art. 87, comma quinto, della

Costituzione che prevede l'emanazione di regolamenti solo da parte del

Presidente della Repubblica e con gli altri precetti costituzionali

(artt. 70 a 82) che disciplinano le fonti di produzione normativa senza

far menzione dei ministri, nonché con l'art. 25, comma secondo, che

sancisce il principio secondo il quale solo la legge può validamente

disporre in materia penale.

Nel sollevare detta questione il pretore rileva che nel giudizio

dinanzi ad esso pendente deve trovare applicazione un precetto penale

contenuto nell'art. 78 lett. a, commi nono e decimo, del citato

regolamento ministeriale 31 luglio 1934 e che tale precetto diverrebbe

invalido e conseguentemente inapplicabile qualora fosse dichiarata

l'incostituzionalità dell'art. 63 della legge di pubblica sicurezza

dal quale esso trarrebbe origine.

2. - Ad avviso della Corte la presente questione, al pari di altre

analoghe precedentemente decise (sentenze nn. 73 del 1968 e 117 del

1969), è manifestamente irrilevante poiché l'eventuale dichiarazione

d'illegittimità costituzionale della norma di legge denunciata non

avrebbe alcuna conseguenza sulla validità delle norme penali contenute

nel regolamento del 1934 la cui trasgressione forma oggetto del

giudizio vertente davanti al pretore.

Sia la legge autorizzativa che il regolamento in forza di essa

emanato sono di epoca anteriore all'entrata in vigore della

Costituzione, di tal che quand'anche la Corte, in accoglimento delle

eccezioni formulate, ritenesse incostituzionale l'art. 63 della legge

di pubblica sicurezza per essersi con esso conferito al Ministro per

l'interno un potere normativo in violazione del sistema di competenze

previsto dalla vigente Carta costituzionale, o con una ampiezza

incompatibile col principio della riserva di legge in materia penale,

gli effetti di siffatta pronuncia d'incostituzionalità sopravvenuta

potrebbero ricadere solo su atti che in virtù della stessa delega

fossero stati emessi dopo l'entrata in vigore della Costituzione.

Nessuna incidenza avrebbe, invece, la dichiarazione

d'incostituzionalità sulla validità di atti che - come il regolamento

del 1934 - sono stati posti in essere in un momento anteriore a quello

in cui la legge che ne autorizzava l'emanazione è divenuta

incompatibile con i precetti della nuova Costituzione.