Sentenza n. 67/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 30 giugno 1956, n. 40, promosso con ordinanza emessa il 10

novembre 1961 dalla Corte costituzionale in due giudizi per conflitto

di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana, iscritta al n. 207

del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 323 del 30 dicembre 1961 e nella Gazzetta Ufficiale della

Regione siciliana n. 68 del 23 dicembre 1961.

Udita nell'udienza pubblica del 30 maggio 1962 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati

Guido Aula, Giovambattista Adonnino e Pietro Virga, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

In due giudizi per conflitto di attribuzione proposti con ricorsi

del 28 settembre 1960 e del 12 giugno 1961 sono stati impugnati,

innanzi a questa Corte, dal Presidente del Consiglio dei Ministri,

rispettivamente, il decreto dell'Assessore alle finanze per la Regione

siciliana 16 maggio 1960, n. 424, e 18 febbraio 1961, n. 356. Con

questi due decreti, del tutto analoghi, l'Assessore, nell'esercizio

della facoltà conferitagli dall'art. 1 della legge regionale 30 giugno

1956, n. 40, ha stabilito speciali regimi di imposizione una tantum

dell'imposta generale sull'entrata relativamente ad alcune categorie di

entrate per l'anno 1960 e per l'anno 1961.

Nella trattazione dei giudizi questa Corte ha sollevato d'ufficio

la questione di legittimità costituzionale della cennata legge

regionale 30 giugno 1956, n. 40.

Con ordinanza n. 57 del 10 novembre 1961 la Corte ha osservato che

la difesa della Regione assume che detta legge avrebbe operato, in

mancanza di norme di attuazione, il trapasso delle funzioni

amministrative dagli organi dello Stato a quelli della Regione, onde,

costituendo essa la fonte dei poteri esercitati dall'Assessore,

legittimi devono considerarsi i decreti sopra cennati. Ciò posto, ha

ritenuto che per risolvere i ripetuti conflitti è necessario stabilire

se l'Assemblea regionale è legittimata a trasferire all'Assessore la

facoltà di regolare l'imposta generale sull'entrata.

Con la stessa ordinanza la Corte ha proceduto alla riunione dei

giudizi per conflitto di attribuzione e ne ha rinviato la trattazione,

perché questa potesse aver luogo unitamente a quella della questione

di legittimità costituzionale.

In data 28 novembre 1961 l'ordinanza è stata notificata al

Presidente del Consiglio dei Ministri e al Presidente della Regione

siciliana e comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale

siciliana; è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 323 del 30 dicembre 1961 e nella Gazzetta Ufficiale della

Regione siciliana n. 68 del 23 dicembre 1961.

Nel giudizio di legittimità costituzionale così instaurato, si

sono costituiti il Presidente del Consiglio dei Ministri, depositando

deduzioni in data 11 gennaio 1962 e il Presidente della Regione

siciliana, depositando deduzioni in data 9 gennaio 1962.

Per il Presidente del Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello

Stato rileva che la legge regionale 30 giugno 1956, n. 40, è

costituzionalmente illegittima per un duplice ordine di considerazioni:

perché trasferisce all'Assessore poteri e facoltà spettanti al

Ministro e che solo una legge statale può trasferire ad organi

regionali; perché estende tale facoltà a prodotti, che le leggi

nazionali espressamente escludono (legumi secchi) o non contemplano.

Sotto il primo profilo si richiama la sentenza n. 9 del 1957 di

questa Corte. E si aggiunge che la necessità dell'intervento di

particolari norme legislative statali, che regolino il passaggio, dallo

Stato alla Regione, delle funzioni e degli uffici statali in materia di

tributi in genere e d'imposta generale sull'entrata in specie, è resa

ancor più evidente dal decreto-legge presidenziale 12 aprile 1948, n.

507, e dalla legge regionale 1 luglio 1947, n. 3, che hanno attuato un

regime provvisorio in materia tributaria, in attesa che siano emanate

le norme di attuazione, previste dall'articolo 43 dello Statuto

siciliano.

Anche per quanto attiene al secondo profilo, l'Avvocatura fa

richiamo alla cennata sentenza, particolarmente dove si afferma che

rispondendo "ad una esigenza fondamentale per l'economia e

l'eguaglianza di tutti i cittadini, a qualsiasi parte del territorio

della Repubblica appartengano, che l'obbligazione tributaria si

ricolleghi ad un sistema unitario, in ordine alle caratteristiche di

ciascun tributo, ai cespiti colpiti e alle modalità della riscossione,

è palese, che, anche a questa esigenza, occorre sia subordinata la

legislazione regionale".

Ed è evidente - conclude l'Avvocatura - che non rispetta questi

limiti una legge regionale, la quale attribuisca all'Assessore poteri

più ampi di quelli consentiti al Ministro ed estenda particolari

regimi d'imposizione a prodotti non previsti o espressamente esclusi

dalla legge nazionale, ponendo in tal modo in essere una grave

sperequazione fra i contribuenti.

Si conclude, pertanto, chiedendo che la Corte dichiari

costituzionalmente illegittima e, conseguentemente, annulli la legge

regionale siciliana 30 giugno 1956, n. 40.

La difesa della Regione, mentre in precedenza ha individuato la

fonte della potestà dell'Assessore nella ripetuta legge n. 40, in

questa sede, abbandonando tale tesi, nega la illegittimità

costituzionale del provvedimento regionale, assumendo che esso non ha

operato alcun trasferimento di potestà amministrativa dallo Stato alla

Regione.

Bisogna distinguere - avverte la Regione - tra trasferimento degli

uffici e passaggio delle funzioni. Quest'ultimo è avvenuto

automaticamente per effetto della entrata in vigore dello Statuto (art.

20), mentre il trasferimento degli uffici è subordinato alla

emanazione di norme di attuazione.

È esatto - si soggiunge - che nella ipotesi in cui per l'esercizio

delle funzioni sia necessario disporre dell'organizzazione burocratica

dello Stato, il passaggio di esse è praticamente rinviato al momento

in cui, mediante idonee norme di attuazione, venga disposto il

trasferimento degli uffici alle dipendenze della Regione. Tuttavia ciò

non si verifica quando - come nella specie - siffatto esercizio non

presuppone necessariamente un rapporto di supremazia nei confronti dei

titolari degli uffici statali preesistenti. E che tale situazione

ricorra per la determinazione dei regimi di I.G.E. si desume dalla

considerazione che essa ha carattere regolamentare e, quindi,

normativo. Pertanto, si impone ai destinatari non già in forza di un

rapporto di supremazia speciale, bensì per il carattere imperativo

erga omnes, che viene riconosciuto a tutte le norme regolamentari.

La legge in discussione, quindi, aveva l'unico scopo di

disciplinare poteri amministrativi già trasferiti all'Assessore alle

finanze, nel senso di estenderli anche ai prodotti caratteristici

dell'economia siciliana, cioè alle fave secche ed alla manna.

La riprova di ciò - argomenta la Regione - si ha nella

constatazione che il decreto assessoriale 30 dicembre 1955, n. 320, con

il quale l'imposta generale sull'entrata era stata prevista anche per

detti prodotti, non fu registrato alla Corte dei conti, avendo questa

negato il visto con provvedimento della Sezione di controllo del 12

aprile 1956. E fu per superare tale ostacolo, cioè per estendere, e,

quindi, per disciplinare il potere dell'Assessore e non già per

trasferirlo, che fu emanata la ripetuta legge.

Essendo, poi, tale potere - come già detto - di natura

regolamentare, esso deve ritenersi attribuito alla Regione entro gli

stessi limiti di quello legislativo.

Dal che consegue che l'indagine demandata a questa Corte dovrebbe

essere intesa a stabilire se le determinazioni in questione violino o

meno i limiti cui è soggetta la potestà legislativa della Regione in

materia di I.G.E.

Tale indagine metterebbe in evidenza la legittimità dell'operato

dell'Assessore, posto che, se le ripetute determinazioni fossero state

prese dall'Assemblea regionale, non si sarebbe neppure dubitato della

legittimità costituzionale di esse, in quanto le norme che le

contemplano si inquadrano a pieno nell'ambito dei principi e degli

interessi cui si ispira la legislazione dello Stato.

Rileva, infine, la Regione, che le ripetute determinazioni -

relative al momento e alle modalità di pagamento del tributo - non

attengono alla fase della "imposizione", ma a quella della

"riscossione".

In proposito fa presente che questa opinione, condivisa anche dalla

giurisprudenza (Cassaz., 1ª Sez., 6 maggio 1957, n. 1531; Trib.

Firenze, 3 aprile 1950, n. 842) è propria dell'Amministrazione

finanziaria statale la quale, in base ad essa, ha sempre sostenuto, ad

esempio, la legittimità dell'accertamento della evasione per un

determinato periodo, e cioè globalmente, per tutti gli atti economici

compiuti in tale periodo. E ciò perché l'art. 8 della legge organica

dell'I.G.E. concerne solo le modalità della riscossione, lasciando

fermo il principio per il quale è soggetta ad imposta ogni entrata

conseguita in corrispondenza di cessione di beni e di prestazioni di

servizi.

Ma in materia di riscossione il passaggio delle funzioni dallo

Stato alla Regione è già intervenuto in forza del D.L.C.P.S. 30

giugno 1948, n. 507.

Onde se si accetta l'opinione dell'Amministrazione finanziaria

statale non dovrebbe neppure porsi il problema relativo al passaggio

delle funzioni degli organi statali a quelli regionali.

La Regione conclude, chiedendo che sia dichiarata legittima la

legge regionale 30 giugno 1956, n. 40, con ogni conseguenziale

pronuncia in ordine ai conflitti di attribuzione pendenti innanzi a

questa Corte in relazione ai decreti dell'Assessore regionale alle

finanze emessi in base alla legge stessa.

Ai sensi dell'art. 10 delle Norme integrative per i giudizi davanti

alla Corte costituzionale, l'Avvocatura dello Stato ha presentato una

memoria nella quale tiene a sottolineare che la questione promossa

d'ufficio dalla Corte, quale si rileva univocamente dall'ordinanza 10

novembre 1961, riguarda esclusivamente la legittimità costituzionale

della legge regionale 30 giugno 1956, n. 40, in quanto con essa è

stata trasferita all'Assessore la facoltà di regolare l'I.G.E.,

attribuita al Ministro per le finanze dall'art. 10 del D.L.L. 19

ottobre 1944, n. 348. Onde la impossibilità - a rigore - di

discutere, in questa sede, la illegittimità costituzionale della legge

regionale sotto l'altro profilo: essere cioè in contrasto con i

principi della legislazione statale e con gli interessi nazionali.

Per dimostrare il proprio assunto l'Avvocatura richiama ancora una

volta la sentenza n. 9 del 1957 di questa Corte, dove essa esclude che

la Regione possa sostituire lo Stato nelle funzioni e negli organi

senza che siano intervenute al riguardo particolari norme legislative.

E afferma che successive sentenze, pronunciate nei riguardi della

Sicilia e delle altre Regioni a Statuto speciale, hanno ribadito tale

principio, precisando che soltanto norme di leggi statali possono

trasferire alla Regione funzioni dello Stato, in attuazione dei

precetti statutari.

Nega, poi, l'Avvocatura che la determinazione di speciali regimi di

imposizione in materia di I.G.E. non implichi, come invece sostiene la

difesa regionale, anche un trasferimento degli uffici e, comunque, una

dipendenza di questi dall'Assessore. E ciò perché siffatta

determinazione non può prescindere dal potere di controllo sugli

organi esecutivi e di decisione dei ricorsi gerarchici avverso i loro

atti.

Contesta, poi, l'Avvocatura che i poteri esercitati dall'Assessore

siano di natura regolamentare e che attengano non gia all'imposizione e

all'accertamento del tributo, ma soltanto alla fase della "riscossione"

di esso.

Ed, invero, gli artt. 10 del D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 348, 12 del

D.L.C.P.S. 27 dicembre 1946, n. 469, e 13 del D.L. 3 marzo 1948, n.

799 - richiamati nella legge regionale impugnata - riguardano "speciali

regimi di imposizione" ed autorizzano il Ministro per le finanze a

disporre che per alcuni beni o servizi l'accertamento sia effettuato

non con riguardo ai singoli atti economici ma con riferimento al volume

degli affari, ovvero l'imposta sia applicata con aliquote condensate in

rapporto al numero presunto dei passaggi imponibili.

Se si trattasse, poi, di poteri regolamentari, la legge - osserva

l'Avvocatura - sarebbe costituzionalmente illegittima, avendo questa

Corte precisato che la potestà regolamentare in Sicilia spetta alla

Giunta e non agli Assessori.

Nella stessa memoria la difesa del Presidente del Consiglio dei

Ministri ritiene di dover ribadire che i decreti assessoriali, anche a

prescindere dalla illegittimità costituzionale della legge regionale

sulla quale si fondano, sono incostituzionali per se stessi, in quanto

esorbitano dai poteri che la legge stessa attribuisce all'Assessore e,

violando i principi delle leggi nazionali, esorbitano altresì dalla

competenza della Regione e contrastano con il regime tributario vigente

nel restante territorio dello Stato.

All'uopo l'Avvocatura ripete, sostanzialmente, le argomentazioni

già svolte nei ricorsi per regolamento di competenza proposti avverso

i ripetuti decreti e svolte più ampiamente nelle memorie relative a

tali ricorsi.

Si conclude chiedendo, in via principale, che la Corte dichiari la

legge regionale 30 giugno 1956, n. 40, costituzionalmente illegittima

e, conseguentemente, annulli i decreti assessoriali 16 maggio 1960, n.

424, e 18 febbraio 1961, n. 356. Subordinatamente, qualora sia

dichiarata infondata la questione di legittimità costituzionale della

legge regionale, si chiede che siano accolti i ricorsi per regolamento

di competenza e che sia, quindi, dichiarata l'incompetenza della

Regione e, per essa, dell'Assessore alle finanze ad emanare le norme

contenute nei ridetti decreti, con l'annullamento dei medesimi.

Nell'udienza del 30 maggio 1962 la difesa delle parti ha insistito

nelle precedenti argomentazioni e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le cause riunite per conflitti di attribuzione, di cui ai

ricorsi del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 settembre 1960

e del 12 giugno 1961, sono state congiuntamente discusse con la

questione sollevata d'ufficio con l'ordinanza di questa Corte del 10

novembre 1961, riguardante la legittimità costituzionale della legge

regionale 30 giugno 1956, n. 40, invocata dalla Regione siciliana a

fondamento dei poteri esercitati dall'Assessore alle finanze con i

decreti 16 maggio 1960, n. 424, e 18 febbraio 1961, n. 356. Data la

diversità dell'oggetto dei giudizi, le due cause riunite sui conflitti

di attribuzione e la causa sulla legittimità costituzionale della

legge n. 40 devono essere decise con separate sentenze: la presente

sentenza si riferisce alla questione di legittimità costituzionale;

con altra sentenza di pari data sono decisi i due giudizi sui conflitti

di attribuzione.

2. - Con l'ordinanza n. 57 del 10 novembre 1961, la Corte sollevava

d'ufficio, in via incidentale, la questione di legittimità

costituzionale della legge regionale 30 giugno 1956, n. 40, che,

secondo la difesa della Regione, in mancanza di norme di attuazione,

avrebbe operato, relativamente alla imposta generale sull'entrata, il

trasferimento delle funzioni e degli organi dallo Stato alla Regione,

legittimando i decreti che hanno dato luogo al cennato duplice

conflitto di attribuzione. E non v'ha dubbio che la Corte possa

sollevare d'ufficio, in un giudizio per conflitto di attribuzione, la

questione di legittimità costituzionale di una norma in base alla

quale il conflitto deve essere risolto.

3. - L'art. 10 del D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 348, e successive

leggi integrative (D.L. 7 giugno 1945, n. 386; D.L.C.P.S. 27 dicembre

1946, n. 469; D.L. 3 marzo 1948, n. 799, ecc.) dà al Ministro per le

finanze la facoltà di disporre con propri decreti speciali regimi di

imposizione dell'imposta generale sull'entrata. Eguale facoltà

conferisce all'Assessore alle finanze l'art. 10 della legge regionale

30 giugno 1956, n. 40, estendendo l'imposta alle entrate derivanti dal

commercio delle fave secche e della manna.

4. - Ciò premesso, per risolvere i conflitti in oggetto occorre

vedere se l'Assemblea regionale poteva trasferire all'Assessore la

facoltà, riconosciuta al Ministro con legge statale, di regolare

l'imposta I.G.E. nei suoi vari momenti. Occorre cioè esaminare la

legittimità costituzionale della su riferita legge regionale n. 40.

Tale indagine non è preclusa dal fatto che il giudizio principale

è costituito tra le stesse parti che avrebbero potuto elevare, in via

principale, la stessa questione di legittimità costituzionale; la

mancata impugnativa, in via principale, di una legge lesiva

dell'ordinamento giuridico non può eliminare la possibilità di

difendere, sia pure in via incidentale, le posizioni giuridiche di cui

le stesse parti sono titolari in quanto soggetti dell'ordinamento

stesso (ordinanza della Corte costituzionale n. 22 del 1960).

Con la cennata ordinanza n. 22 del 1960 questa Corte sollevava, in

via incidentale e ad istanza di parte, in un giudizio per conflitto di

attribuzione, la questione della legittimità costituzionale delle

disposizioni legislative in base alle quali il conflitto doveva essere

risolto. A maggiore ragione la questione può sollevarsi d'ufficio,

data la natura del procedimento costituzionale, che si svolge in piena

autonomia dal giudizio principale (articolo 22 Norme integrative per i

giudizi davanti alla Corte costituzionale) e indipendetemente

dall'impulso di parte; né vi ostano le disposizioni degli articoli 23

della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 1 della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1.

5. - L'ordinanza di questa Corte n. 57 del 10 novembre 1961 ha

così posto i limiti del presente giudizio: se cioè la facoltà data

al Ministro per le finanze dall'art. 10 della legge n. 348 del 1944 e

successive modificazioni poteva essere trasferita all'Assessore

regionale alle finanze con la legge regionale n. 40 del 1956.

Pertanto, considerando come fonte dei poteri dell'Assessore la

legge n. 40, per risolvere la questione di legittimità costituzionale

di questa legge occorre esaminare il contenuto dei poteri trasferiti.

6. - Le facoltà attribuite al Ministro dalla legge statale n. 348

riguardano la regolamentazione dell'imposta I.G.E. nelle varie fasi del

suo iter: oggetti colpiti dal tributo (prodotti ortofrutticoli, ecc.),

accertamento e sistemi speciali d'imposizione con particolare riguardo

al momento impositivo e alle modalità di pagamento. Identiche facoltà

sono state trasferite all'Assessore con la legge regionale n. 40, con

possibilità di estendere la imposta a prodotti non contemplati dalla

legge statale (fave secche e manna).

Non v'ha dubbio che la legge regionale in esame opera un

trasferimento di competenza da un organo statale ad un organo regionale

in materia tributaria e in modo particolare per l'imposta generale

sull'entrata con conseguente passaggio di funzioni e di uffici dalla

organizzazione dello Stato alla Regione.

Tale passaggio non può avvenire che con una legge dello Stato.

Questa Corte con costante giurisprudenza ha ritenuto che il

riconoscimento generico, nella Regione siciliana, di potesta

legislativa ed amministrativa in materia tributaria non importa il

trasferimento automatico dallo Stato alla Regione delle funzioni e

degli uffici statali in materia tributaria. il trasferimento deve

essere regolato da particolari norme legislative ed ha soggiunto che in

mancanza di tali disposizioni è inibito agli organi regionali di

esercitare competenze amministrative spettanti allo Stato sulla base

delle leggi vigenti (sent. nn. 6, 9, 11, 19 del 1957; n. 45 del 1958).

Non è ammissibile che con atto unilaterale dell'Assemblea

siciliana siano sottratte funzioni ed organi rientranti nella

competenza dello Stato, menomando l'organizzazione dei relativi

servizi. Infatti, per il passaggio di funzioni e di organi alla

Regione limitatamente alla riscossione dei tributi, con esclusione

delle fasi che la precedono, è occorsa la legge 12 aprile 1948, n.

507, che, regolando la disciplina provvisoria dei rapporti finanziari

tra lo Stato e la Regione siciliana, dispone all'art. 2, primo comma,

che "La Regione siciliana riscuote direttamente le entrate di sua

spettanza". E tale situazione non può certo essere modificata con la

legge regionale.

Lo stesso principio è stato affermato dalla riportata

giurisprudenza della Corte ed è del resto sancito dalla disposizione

VIII, commi secondo e terzo, delle norme transitorie della

Costituzione, la quale stabilisce che "Leggi della Repubblica regolano,

per ogni ramo della pubblica Amministrazione, il passaggio delle

funzioni statali alle Regioni... nonché il passaggio di funzionari

dello Stato...".

7. - La difesa della Regione, non tenendo conto dei limiti segnati

al presente dibattito dall'ordinanza di questa Corte n. 57 del 1961, in

contrasto col precedente sistema difensivo, sostiene che la fonte dei

poteri dell'Assessore non è da ricercare nella legge regionale n. 40,

che non li avrebbe trasferiti, ma semplicemente disciplinati. Il

passaggio delle funzioni sarebbe avvenuto per effetto dell'entrata in

vigore dello Statuto della Regione siciliana, in virtù del principio

che dove vi è potestà legislativa vi è anche potestà

amministrativa; soltanto il trasferimento degli uffici sarebbe

subordinato alla emanazione delle norme di attuazione.

Ma l'invocato parallelismo tra le due potestà conferite alla

Regione non è, nella specie, invocabile perché, come si è

dimostrato, è in contrasto sia con le riferite leggi vigenti, sia con

la costante giurisprudenza della Corte secondo la quale occorrono norme

di attuazione per il passaggio sia delle funzioni che degli uffici

(sentenza n. 9 del 1957).

8. - Infine, la tesi che la determinazione di speciali regimi per

l'imposta sull'entrata impropriamente si ritiene che attenga alla fase

della imposizione, mentre invece si riferisce alla fase della

riscossione del tributo, è in contrasto con la costante giurisprudenza

della Corte. La quale ha precisato che la riscossione dell'imposta

riguarda essenzialmente il materiale adempimento dell'obbligazione

tributaria, mentre la precedente fase dell'accertamento si riferisce

agli atti necessari per la determinazione e la valutazione dei

presupposti e dei vari elementi del debito d'imposta (sentenze nn. 13 e

14 del 1957).

Il motivo con cui si sostiene che la determinazione dei regimi

dell'I.G.E. ha carattere regolamentare rimane assorbito.

9. - Pertanto, la legge regionale 30 giugno 1956, n. 40, deve

essere dichiarata costituzionalmente illegittima.