Sentenza n. 67/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del decreto del

Presidente della Repubblica in data 28 dicembre 1952, n. 4055, promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza del 3 aprile 1956, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 123 del 19 maggio 1956, iscritta al n. 153 del

Registro ordinanze 1956, emessa dal Pretore di Roccastrada nella causa

civile tra Brizzi Adolfo, la Società per azioni "Il Solco" e l'Ente

per la colonizzazione della maremma tosco-laziale;

2) ordinanza di pari data, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 123 del 19 maggio 1956, iscritta al n. 154 del

Registro ordinanze del 1956, emessa dal Pretore di Roccastrada nella

causa civile tra Scheggi Egisto e Amerighi Gino, la Società per azioni

"Il Solco" e l'Ente per la colonizzazione maremma tosco-laziale.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 27 marzo 1957 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Guido Astuti, Arturo Carlo Jemolo, Francesco

Santoro Passarelli e Massimo Severo Giannini per l'Ente Maremma ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 3 aprile 1956 il Pretore di Roccastrada ha disposto

la trasmissione a questa Corte degli atti del giudizio promosso da

Brizzi Adolfo, assegnatario di un fondo espropriato in attuazione della

riforma fondiaria, per ottenere la restituzione di prodotti che

assumeva indebitamente percepiti, contro la Società per azioni "Il

Solco", già proprietaria del fondo stesso, e da questa esteso, ai fini

di garanzia, nei confronti dell'Ente per la colonizzazione della

maremma tosco-laziale. Giudizio nel corso del quale la Società "Il

Solco", colpita dalla espropriazione, ha eccepito l'illegittimità

costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica in data 28

dicembre 1952, n. 4055 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23

gennaio 1953, supplemento n. 2) sotto il profilo dell'eccesso di delega

in relazione all'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e in

riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione. Al riguardo la detta

Società ha sostenuto che, per la determinazione della quota

espropriabile, si era proceduto illegittimamente all'accertamento della

consistenza dell'intera proprietà, comprendendo anche quei terreni, di

circa ha. 234.02.95, che erano stati ceduti alla comunità di

Civitella Paganico per liquidazione di usi civici con atto di

conciliazione stipulato il 14 febbraio 1945, approvato dal Commissario

liquidatore il 27 dicembre 1952 e dal Ministro per l'agricoltura e le

foreste con decreto del 29 dicembre 1952.

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei

deputati e del Senato, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del

19 maggio 1956.

Nella cancelleria della Corte si è costituito l'Ente Maremma, il 7

giugno 1956, depositando le deduzioni con procura speciale in calce.

L'8 gennaio ed il 14 marzo 1957 sono stati depositati: la deliberazione

del Presidente dell'Ente di resistere nel giudizio, il parere del

Consiglio dello stesso Ente e l'approvazione del Ministero per

l'agricoltura e le foreste.

La difesa dell'Ente osserva in sostanza che, alla data del 15

novembre 1949, fissata dall'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841,

per valutare la consistenza della proprietà terriera privata, ai fini

della determinazione della quota espropriabile, l'atto di conciliazione

per la liquidazione degli usi civici non poteva considerarsi

giuridicamente perfezionato. L'approvazione del Ministero competente,

prescritta dall'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sugli usi

civici, è intervenuta infatti il 29 dicembre 1952, successivamente

cioè alla data del 28 dicembre 1952, in cui è stato emanato il

decreto di espropriazione. E poiché per controllare la legittimità

costituzionale del detto decreto sotto il profilo dell'eccesso di

delega, si dovrebbe aver riguardo al momento dell'emanazione e non già

alla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale; e poiché

d'altra parte alla approvazione del Ministero successiva, come si è

accennato, alla data del decreto di espropriazione, non si potrebbe

attribuire carattere dichiarativo e quindi efficacia retroattiva,

bensì carattere costitutivo, si trae la conclusione che, tanto l'Ente

Maremma nel compilare il piano di espropriazione, quanto il Governo

nell'emanare il relativo decreto, non abbiano violato l'art. 4 della

legge di delegazione n. 841 del 1950. Ciò perché tanto l'Ente, quanto

il Governo, dovevano considerare i terreni oggetto della conciliazione

per la liquidazione degli usi civici, come tuttora appartenenti alla

società "Il Solco", nei confronti della quale era stato promosso il

procedimento di espropriazione.

Assume, d'altra parte, che, nel sistema delle leggi di

trasformazione fondiaria o agraria, per la ipotesi non infrequente

dell'esistenza di usi civici, è previsto che la riforma si attui

indipendentemente da tali diritti, come si desumerebbe dall'art. 9

della legge n. 230 del 12 maggio 1950 (richiamata dall'art. 1 della

legge n. 841), nel quale si dispone, tra l' altro, che i diritti di uso

civico si trasferiscono, ad ogni effetto, sulle indennità di

espropriazione.

La difesa dell'Ente Maremma accenna, senza farne oggetto di

conclusioni, alla possibilità che, nel caso in cui si ritenesse il

decreto presidenziale 28 dicembre 1952, n. 4055, costituzionalmente

illegittimo, la relativa pronuncia di questa Corte fosse limitata a

quella parte del provvedimento che, in contrasto con la legge di

delega, avesse compreso fra i terreni da espropriare anche quelli,

gravati da usi civici, cui si riferisce l'atto di conciliazione.

La difesa dell'Ente conclude quindi, in linea principale, perché

con ordinanza sia dichiarata la manifesta infondatezza della questione

di legittimità costituzionale, o, in subordinata ipotesi, sia

dichiarata con sentenza la legittimità costituzionale del decreto

presidenziale sopra ricordato.

Nella memoria depositata il 14 marzo 1957 l'Ente Maremma illustra

le tesi già prospettate nelle deduzioni ed insiste nelle riferite

conclusioni.

Con altra ordinanza del 3 aprile 1956 il Pretore di Roccastrada ha

disposto la trasmissione degli atti di altro giudizio, analogo per

l'oggetto e per la causa petendi, promosso da Scheggi Egisto ed

Amerighi Gino, assegnatari di fondi, nei confronti della società per

azioni "Il Solco", già proprietaria degli stessi, e da questa esteso

all'Ente espropriante.

Anche in questa causa la società "Il Solco" ha dedotto

l'illegittimità costituzionale del ricordato decreto del Presidente

della Repubblica, per eccesso di delega in relazione all'art. 4 della

legge 21 ottobre 1950, n. 841, e in riferimento agli artt. 76 e 77

della Costituzione, proponendo questione identica a quella già sopra

prospettata.

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti della Camera dei

deputati e del Senato, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del

19 maggio 1956.

Avanti a questa Corte si è costituito il 7 giugno 1956 l'Ente

Maremma, che ha tempestivamente depositato in cancelleria le deduzioni

con le quali enuncia tesi e precisa conclusioni identiche a quelle già

svolte nel giudizio iscritto al n. 153 del ruolo generale delle

ordinanze.

In questo giudizio, con atto depositato il 3 maggio 1956, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, nell'interesse

del quale l'Avvocatura generale dello Stato sostiene, in via

preliminare e principale, l'inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale per l'irregolarità dell'ordinanza di

trasmissione degli atti alla Corte. Secondo l'Avvocatura il Pretore non

avrebbe enunciato i motivi né della rilevanza, né circa la parvenza

di fondatezza dell'eccezione di illegittimità costituzionale del

decreto impugnato.

In subordine e nel merito conclude perché si dichiari la

legittimità costituzionale del decreto di esproprio 28 dicembre 1952,

n. 4055.

Nella memoria depositata il 14 marzo 1957 l'Avvocatura propone

preliminarmente l'eccezione di inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale, in quanto l'impugnazione del decreto di

espropriazione sarebbe stata dedotta come fine a se stessa e non come

questione pregiudiziale e incidentale rispetto alla definizione del

giudizio iniziato davanti al Pretore.

Quanto al merito l'Avvocatura insiste nelle conclusioni già prese

nelle deduzioni.

Le due cause promosse con le suindicate ordinanze sono state

fissate e discusse nella stessa udienza. Considerato in diritto :

Poiché le due cause hanno per oggetto la stessa questione di

legittimità costituzionale, la Corte ravvisa opportuno disporre che

siano riunite e decise con unica sentenza.

Non possono essere accolte le eccezioni preliminari dedotte

dall'Avvocatura dello Stato, nella causa promossa con l'ordinanza n.

154, in ordine alla irregolarità formale dell'ordinanza stessa. Il

giudice del merito infatti ha dato sufficiente ragione del suo

convincimento circa la rilevanza, per la definizione del giudizio,

della questione di legittimità costituzionale.

Per quanto riguarda d'altra parte il difetto di motivazione circa

il dubbio sulla non manifesta infondatezza, basta richiamare la

sentenza di questa Corte n. 60 del 13 maggio 1957, nella quale si è

ritenuto che, al riguardo, la motivazione non è prescritta dall'art.

24, primo comma, della legge n. 87 dell'11 marzo 1953.

Del pari deve ritenersi priva di fondamento l'altra eccezione di

inammissibilità della questione di legittimità costituzionale,

formulata dall'Avvocatura nel senso che l'impugnazione del decreto di

esproprio sarebbe stata proposta come oggetto principale della domanda

giudiziale, e non già, in via incidentale, quale presupposto

necessario per la definizione della causa di merito. Tale eccezione è

stata respinta con la sentenza n. 59 del 13 maggio 1957, alla quale

pertanto basta fare riferimento per la decisione e per la motivazione.

Come si è in precedenza accennato (secondo quanto risulta

dall'ordinanza) il decreto presidenziale del 28 dicembre 1952, n. 4055,

è stato impugnato perché, nella determinazione della quota dei

terreni da espropriare nei confronti della società "Il Solco", avrebbe

illegittimamente compresa anche la zona, che, in virtù dell'atto di

conciliazione stipulato il 14 febbraio 1945 e approvato dalle autorità

di controllo il 27 e il 29 dicembre 1952, era stata ceduta agli

abitanti del comune di Civitella Paganico per liquidazione di usi

civici. Si sarebbe così violato l'art. 4 della legge 21 ottobre 1950,

n. 841, con riferimento all'art. 76 della Costituzione.

La difesa dell'Ente Maremma, a sostegno della legittimità

dell'accennato decreto, deduce che, alla data del 15 novembre 1949,

fissata dall'art. 4 della predetta legge per valutare la consistenza

della proprietà terriera privata ai fini della determinazione della

quota espropriabile, l'atto di conciliazione sopra ricordato non poteva

ritenersi perfezionato. Si assume infatti che l'approvazione da parte

del Ministero competente (che secondo la difesa dell'Ente avrebbe

carattere costitutivo, non dichiarativo), prescritta dall'art. 29 della

legge 16 giugno 1927, n. 1766, sugli usi civici, è intervenuta il 29

dicembre 1952; successivamente cioè non soltanto al 15 novembre 1949,

ma anche alla data di emanazione del decreto di esproprio (28 dicembre

1952). Ed è a questa data, si aggiunge, e non già a quella di

pubblicazione del decreto che occorre riferirsi per il controllo di

legittimità del decreto stesso.

La Corte osserva che indubbiamente, nel sistema delle due leggi

concernenti la trasformazione fondiaria o agraria, n. 230 del 12 maggio

1950 (cosiddetta legge Sila) e n. 841 del 21 ottobre 1950 (cosiddetta

legge stralcio), la data del 15 novembre 1949 ha importanza

fondamentale. Lo si desume dall'art. 2, primo comma, della legge n.

230, che dispone la espropriabilità dei terreni di proprietà privata,

appartenenti a coloro che al 15 novembre 1949 avevano più di trecento

ettari, e dall'art. 4, primo comma, della legge n. 841, secondo il

quale, pure al 15 novembre 1949, deve essere valutata la consistenza

della proprietà stessa. A questa data inoltre si riferiscono le

disposizioni contenute rispettivamente negli artt. 27 e 20 delle due

leggi sopra citate, e nell'art. 4, primo comma, della legge 18 maggio

1951, n. 333, per quanto attiene all'efficacia degli atti a titolo

oneroso e gratuito; i quali, se stipulati successivamente, non sono

opponibili agli Enti incaricati di attuare le leggi di riforma.

È chiaro quindi che la data anzidetta costituisce un termine

costante di riferimento sia per la individuazione dei titolari delle

proprietà soggette all'esproprio, sia per la determinazione della

situazione obiettiva della proprietà stessa.

Sennonché, per quanto attiene in particolare alla controversia ora

sottoposta alla decisione della Corte, occorre esaminare se la

fattispecie possa ritenersi compresa nell'ambito delle disposizioni ora

menzionate.

È da tener presente al riguardo che l'atto negoziale, di cui non

si sarebbe tenuto conto illegittimamente nel procedimento di esproprio,

è la transazione, stipulata nel febbraio 1945, fra il rappresentante

della società "Il Solco" ed il comune di Civitella Paganico, per

liquidazione di usi civici di pascolo, di semina e di legnatico,

nell'interesse degli abitanti del comune: transazione che, come si è

già accennato, è stata approvata dal Ministero il 29 dicembre 1952.

Ora, in base alla legge n. 1766 del 16 giugno 1927, la materia degli

usi civici, per gli interessi di carattere generale che vi si

ricollegano e che lo Stato considera meritevoli di speciale tutela,

rientra nell'ambito del diritto pubblico. Difatti l'art. 37 affida al

Ministero competente la suprema direzione per la esecuzione della

legge, con potestà, nell'interesse delle popolazioni, di promuovere e

sollecitare le azioni e le operazioni previste dagli artt. 1 e 29, che

riguardano l'accertamento e la liquidazione generale degli usi civici e

di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre spettanti

agli abitanti di un comune o di una frazione di comune. L'art. 29 poi,

in particolare, oltre ad attribuire ai Commissari (nominati con decreto

del Capo dello Stato, ai sensi dell'art. 27) competenza contenziosa,

impone ad essi l'obbligo di procedere, anche di ufficio, alla

liquidazione dei diritti, indicati nell'art. 1, allo scioglimento delle

promiscuità ed alla rivendica e ripartizione delle terre. Regola

quindi lo svolgersi di tali operazioni con un procedimento di carattere

amministrativo che, quando non vi siano opposizioni da decidere in sede

giurisdizionale, viene definito con decreto. Questo decreto, a norma

dell'art. 15 del regolamento del 26 febbraio 1928, n. 382, per

l'esecuzione della legge anzidetta, costituisce titolo per la

riscossione dei canoni che siano stati in esso stabiliti e per le

operazioni di divisione, distacco o rilascio di terre in esso

prevedute.

È perciò coerente alle norme anzidette ritenere che nell'ambito

del diritto amministrativo rientrino, non soltanto il procedimento di

liquidazione devoluto al Commissario, ma altresì le conciliazioni che,

ai sensi del terzo comma dell'art. 29, possono essere promosse in ogni

fase del giudizio in sede contenziosa, sia per iniziativa del

Commissario, sia per richiesta delle parti.

Se ne ha conferma nell'ultimo comma dello stesso art. 29, che, per

tutte le conciliazioni relative alle materie contemplate nella legge,

richiede l'approvazione del Commissario e quella del Ministero

competente, la quale tiene luogo dell'approvazione della Giunta

provinciale amministrativa. Si ha quindi la prova che alle

conciliazioni stesse si applica, ai fini del controllo da parte del

potere esecutivo lo stesso trattamento cui sono sottoposti gli atti

amministrativi.

Per quanto attiene quindi all'attuale controversia, se ne deve

dedurre che la transazione conclusa nel febbraio 1945, in quanto

approvata il 29 dicembre 1952, non può essere considerata, ai fini

dell'applicazione della legge n. 841, alla stessa stregua degli atti

negoziali stipulati fra privati, ritenuti inefficaci nei confronti

degli Enti incaricati dell'esproprio. Sebbene infatti anche la detta

transazione, per la sua struttura e per i patti che vi sono contenuti

(tra i quali l'irretrattabilità fra le parti) possa configurarsi

secondo uno schema privatistico, essa tuttavia, nei suoi effetti, è

regolata dai principi di diritto pubblico, che dominano le disposizioni

della citata legge n. 1766 del 1927. Appunto perché, in tanto tale

atto può ritenersi idoneo per la definizione in via amministrativa del

procedimento di liquidazione degli usi civici, in quanto resti

nell'ambito della disciplina legislativa stabilita per la liquidazione

stessa, che, è pure da notare, ha carattere obbligatorio, poiché

risponde alle finalità di interesse generale, cui si è in precedenza

accennato.

Da tali osservazioni consegue pertanto che la transazione, di che

trattasi, resta svincolata dalle disposizioni dell'art. 4 e dell'art.

20 della legge n. 841 del 1950; e che, in ordine all'efficacia

dell'atto, non può avere rilevanza la data del 15 novembre 1949, della

quale si sono in precedenza delineati il carattere e le finalità.

Consegue altresì che l'approvazione ministeriale intervenuta, come si

è detto, il 29 dicembre 1952, non trova alcun ostacolo perché i suoi

effetti siano riportati al 15 febbraio 1945, data di stipulazione

dell'atto di transazione, precedente anche all'entrata in vigore della

legge n. 841. Ad avviso della Corte infatti (conforme del resto

all'opinione ormai dominante) l'approvazione anzidetta rientra nella

categoria degli atti di controllo amministrativo con carattere

dichiarativo, che conferiscono esecutività al negozio già

perfezionato nei suoi elementi costitutivi.

Sennonché l'inefficacia della transazione, ai fini della

determinazione della zona di scorporo, si sostiene anche sotto altro

aspetto. Si rileva cioè che, nell'art. 9 della legge n. 230 del 1950

(pure richiamato dall'art. 1 della legge n. 841), si prevede l'ipotesi

che i terreni da espropriare siano gravati da usi civici, e si dispone

che questi sono trasferiti, ad ogni effetto, sulle indennità di

espropriazione.

È però da obiettare che scopo della detta disposizione è quello

di eliminare ogni ostacolo o ritardo nell'attuazione delle leggi di

riforma, e perciò appunto l'art. 9 per gli usi civici e in generale

per i diritti dei terzi, come pure l'art. 7 della legge e 21 marzo

1953, n. 224, nel caso di terreni gravati da ipoteche dipendenti da

mutui fondiari o agrari, stabiliscono il trasferimento di tali diritti

sull'indennità. Pertanto l'art. 9 non può ritenersi applicabile al

caso, come quello in esame, in cui l'atto di conciliazione, stipulato e

reso esecutivo con l'approvazione del Ministero, ha già determinato in

concreto la zona di terreno da assegnare alla popolazione interessata

per l'esercizio dei diritti di uso civico, definendo altresì, in via

di transazione, i rapporti tra le parti.

È da aggiungere infine che, con le argomentazioni svolte, resta

superata la questione, pure sollevata dalla difesa dell'Ente, se cioè,

ai fini dell'efficacia della transazione, debba farsi riferimento alla

data di emanazione del decreto di espropriazione, ovvero a quella di

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Le considerazioni finora esposte portano pertanto alla conclusione

che, nel piano di espropriazione dei terreni di proprietà della

società "Il Solco", non poteva comprendersi quella zona già ceduta

agli abitanti del comune di Civitella Paganico come liquidazione degli

usi civici gravanti sui terreni anzidetti, e che quindi il decreto di

scorporo, sotto tale aspetto, deve ritenersi viziato di illegittimità

costituzionale.