Sentenza n. 66/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 16 maggio 1966, depositato in cancelleria il 18

successivo ed iscritto al n. 11 del Registro ricorsi 1966, per

conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato, sorto a

seguito del decreto del Presidente della Repubblica 28 aprile 1964, con

il quale si decideva un ricorso straordinario degli eredi del dott.

Paolo Amato avverso il decreto 7 maggio 1962 del medico provinciale di

Siracusa, che aveva bandito un concorso per il conferimento delle sedi

farmaceutiche vacanti in quella provincia.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1966 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi gli avvocati Salvatore Villari e Vincenzo Gueli, per la

Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Presidente della Regione siciliana, in data 16 maggio 1966,

ha promosso conflitto di attribuzione a seguito del decreto del

Presidente della Repubblica 28 aprile 1964, con il quale si decideva un

ricorso straordinario degli eredi del dott. Paolo Amato avverso il

decreto 7 maggio 1962 del medico provinciale di Siracusa, che aveva

bandito un concorso per il conferimento delle sedi farmaceutiche

vacanti in quella provincia. La Regione ha fatto istanza perché

venisse dichiarato che il decreto predetto aveva invaso la sfera di

competenza costituzionalmente attribuitale dall'art. 23, quarto comma,

dello Statuto regionale e perché il medesimo decreto venisse

dichiarato illegittimo e conseguentemente annullato.

Essa osserva che il D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, le ha trasferito

le attribuzioni dell'Alto commissariato, ora Ministero per l'igiene e

la sanità, nelle materie attinenti all'igiene, alla sanità pubblica e

all'assistenza sanitaria, e che tra queste materie rientra quella delle

farmacie. Gli organi locali sanitari sono stati posti così in una

posizione d'obbligo rispetto all'autorità regionale, e quando perciò

il medico provinciale agisce in funzione di organo regionale, il

ricorso gerarchico avverso i suoi atti va proposto all'autorità

regionale; a maggior ragione deve proporsi a tale autorità il ricorso

straordinario, il quale, secondo la sentenza 16 dicembre 1960, n. 73,

di questa Corte, implica esercizio di un potere che non inerisce a

singoli settori dell'attività amministrativa né è esplicazione di

supremazia e di controllo propri di specifici settori. Il bando di

concorso per la provvista di una farmacia non attiene né ad un organo

né ad un ufficio dello Stato, e la cura dell'interesse pubblico che vi

è inerente è divenuta materia di pertinenza regionale; pertanto il

decreto del medico provinciale a cui si riferiva il ricorso deciso dal

Presidente della Repubblica deve essere considerato atto amministrativo

regionale. Il decreto impugnato viola non solo lo Statuto siciliano, ma

anche il principio del decentramento amministrativo sancito nell'art. 5

della Costituzione, alle cui esigenze risponde l'attribuzione al

Presidente regionale del potere di decidere i ricorsi straordinari, che

sono ricorsi amministrativi. Già il Ministero della sanità aveva

riconosciuto la competenza della Regione in materia, non dando corso ad

un ricorso proposto contro un decreto del medico provinciale di Palermo

che aveva autorizzato l'apertura in via provvisoria di una farmacia; in

tale occasione il Consiglio di giustizia amministrativa aveva affermato

la competenza del Presidente della Regione, che invece il Consiglio di

Stato ha disconosciuto a proposito del ricorso deciso con il decreto

impugnato.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri comparso nel

giudizio, con deduzioni depositate il 4 giugno 1966, ha eccepito

l'inammissibilità del ricorso. Ha sostenuto che il Presidente della

Regione presumibilmente ebbe notizia del provvedimento impugnato prima

ancora della data del 21 marzo 1966 da lui indicata nel gravame: almeno

la conoscenza dovrebbe riportarsi al 4 marzo 1966, data in cui il

Presidente della Regione richiese copia integrale del decreto e del

parere del Consiglio di Stato, epperò da tale data a quella del 16

maggio 1966, in cui il ricorso è stato notificato, sarebbe decorso il

termine di sessanta giorni prescritto dall'art. 39, secondo comma,

della legge 11 marzo 1953, n. 87. Non importa che la copia del

provvedimento e quella del parere venne trasmessa alla Regione il 13

marzo 1966 perché, ai fini della decorrenza di quel termine, non

sembra che sia indispensabile la conoscenza integrale del

provvedimento, la quale non avrebbe potuto influire sulla

individuazione delle norme costituzionali che si assumono violate;

tanto più che l'oggetto del ricorso era ben noto al Presidente della

Regione, già investito di analogo gravame avverso lo stesso

provvedimento esaminato dal Presidente della Repubblica.

Nel merito il Presidente del Consiglio rileva che il Consiglio di

Stato aveva ritenuto la competenza del Presidente della Repubblica

considerando l'atto impugnato esclusivamente sotto il profilo

oggettivo, nel presupposto che gli atti regionali contro i quali è

esperibile il ricorso al Presidente della Regione fossero quelli

definitivi nei quali concorra il duplice requisito, di riguardare

materia compresa nella competenza della Regione, e di essere emanati da

un organo della stessa. Il Consiglio di Stato però successivamente

riteneva che, ai fini del ricorso al Presidente della Regione,

intervenute le norme di attuazione dello Statuto, atti amministrativi

regionali dovessero ritenersi anche quelli posti in essere da organi

dello Stato nell'esercizio di funzioni di competenza regionale; il

Consiglio di Stato precisava pure che la materia del servizio

farmaceutico non può considerarsi compresa fra le attribuzioni

riservate allo Stato a norma del secondo comma dell'art. 1 del D.P.R. 9

agosto 1956, n. 1111, per il riflesso che l'interesse pubblico alla cui

tutela è ispirata la disciplina della suddetta materia è un interesse

localizzato, come risulta dal fatto che la maggior parte dei

provvedimenti che l'organo periferico può adottare in merito sono

definitivi. In relazione a ciò l'amministrazione statale non dava più

corso agli altri gravami, gerarchici e straordinari, pendenti in

materia di servizio farmaceutico; e sembra perciò che sia cessata

l'attualità del conflitto. Comunque il Presidente del Consiglio ha

dichiarato di rimettersi alla giustizia della Corte.

3. - Nella memoria depositata il 21 novembre 1966, il Presidente

della Regione ha rilevato che l'assessore competente, in ottemperanza a

richiesta fatta dal Consiglio di giustizia amministrativa addì 8

maggio 1963, richiedeva notizie in merito al ricorso presentato al

Presidente della Repubblica, e il Ministero, con nota 21 aprile 1964,

precisava che il ricorso non era stato ancora deciso; il Consiglio di

giustizia amministrativa, con parere 6 ottobre 1964, ribadiva la

necessità dell'acquisizione preventiva dell'esito del gravame proposto

al Presidente della Repubblica; il Ministero in data 11 dicembre 1964

confermava che attendeva ancora che il Consiglio di Stato si

pronunziasse per il suo parere, ma il 17 gennaio 1966 informava

l'assessore che il ricorso in questione non risultava depositato presso

il Ministero. Il Ministero aggiungeva che l'impugnativa contro un primo

decreto del Prefetto di Siracusa del 30 settembre 1948, con il quale

era stato per la prima volta bandito il concorso per una sede

farmaceutica, appariva superato a seguito della decisione del

successivo ricorso che era stato proposto nel 1962 in via parallela al

Capo dello Stato avverso il provvedimento del medico provinciale che,

nelle more della decisione del primo ricorso, aveva rimesso a concorso

la stessa sede. Il Presidente della Regione il 4 marzo 1966 si

affrettava a chiedere al Ministero il provvedimento presidenziale: in

ordine al primo ricorso, tenuto conto della data del decreto

prefettizio che esso impugnava, non poteva farsi questione di

competenza regionale, ma egli aveva interesse di conoscerne l'esito

perché doveva decidere sul ricorso del 1962, al quale il ricorrente

non avrebbe avuto interesse ove fosse stato accolto il primo. Il

conflitto non era sollevabile rispetto ad attività processuali

intermedie né rispetto al comportamento dell'amministrazione statale

anteriore all'atto formale, perché le une e le altre avrebbero assunto

carattere preventivo; l'atto lesivo fu noto al Presidente della Regione

solo nel giorno in cui ricevette la copia trasmessa dal Ministero.

Anteriormente egli ignorava quale fosse il tipo, la natura o l'oggetto

della decisione adottata, e in quale data essa fosse stata presa, tanto

più dato l'ambiguo e contraddittorio comportamento

dell'amministrazione. Avrebbe reso possibile il ricorso soltanto una

decisione comportante l'assunzione della competenza regionale da parte

dello Stato e doveva prendersi notizia del motivo per il quale il

Presidente della Repubblica si riteneva legittimato ad emanarlo: se

fosse stata dichiarata l'inammissibilità del ricorso per incompetenza,

il conflitto non avrebbe potuto sorgere.

Nel merito il Presidente della Regione nega che il provvedimento

impugnato si legittimi sulla base del parere del Consiglio di Stato che

aveva ritenuto la competenza del Presidente della Repubblica. Rileva

che il fatto che il Ministero della sanità non diede seguito ai

ricorsi successivi a quello di cui si contende non costituisce

comportamento concludente e quindi idoneo a produrre gli effetti della

ripartizione costituzionale della competenza fra Stato e Regione, come

sarebbero stati l'emanazione di un atto dichiarativo dell'incompetenza

o il rinvio per competenza alla autorità regionale; osserva che non

vale nemmeno che il Ministero informò gli uffici locali del mutamento

di indirizzo del Consiglio di Stato. L'attualità del conflitto permane

fino a quando il provvedimento è in vita e la circolare ministeriale

con cui venne comunicato agli uffici periferici il mutamento di

indirizzo del Consiglio di Stato non può sostituirsi alla sentenza

della Corte costituzionale che dichiari la competenza e annulli l'atto.

4. - All'udienza del 6 dicembre 1966 i difensori delle parti hanno

confermato le tesi sostenute negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - Infondatamente si sostiene che il ricorso della Regione

siciliana sia stato notificato dopo il decorso del termine prescritto

dall'art. 39, secondo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87.

La presidenza del Consiglio trasmise alla Regione l'atto impugnato

soltanto il 13 marzo 1966. Ne aveva avuto richiesta con nota del 4

marzo 1966, sottoscritta dal direttore dell'ufficio legislativo della

Regione; ma a tale ufficio, che pure ha funzioni in materia di ricorsi

straordinari ed è organo della presidenza regionale (art. 7 della

legge regionale 29 dicembre 1962, n. 28), possono riconoscersi

semplicemente poteri istruttori e consultivi, la cui esplicazione non

assicura che l'atto impugnato era già a conoscenza del presidente

quando la richiesta fu avanzata. E ciò a parte che la sola conoscenza

dell'esistenza dell'atto e non anche del suo contenuto e del parere del

Consiglio di Stato su cui si fonda non può denotare quella piena

cognizione che rende operativo il decorso del termine prescritto per

l'impugnazione.

In tale situazione si deve ritenere che il termine ebbe inizio dopo

il 22 marzo 1966, data in cui la copia del decreto impugnato pervenne

all'ufficio legislativo predetto; in modo da far ravvisare tempestiva

la proposizione del ricorso, che è stato notificato il 16 maggio 1966.

2. - Nel merito la presidenza del Consiglio ha fatto proprio il

parere del Consiglio di Stato 30 settembre 1965, n. 724, che ha

riconosciuto di competenza regionale la materia dei concorsi per il

conferimento di sedi farmaceutiche, in difformità da altro parere

precedente. Tale comportamento però non fa cessare la materia del

contendere, come la stessa presidenza sostiene, perché la competenza

della Corte costituzionale in tema di conflitto di attribuzione è

anche di annullamento, e non risulta che il decreto impugnato sia stato

revocato o annullato da altro successivo. È pacifico che la presidenza

del Consiglio informò la Regione del nuovo indirizzo del Consiglio di

Stato e, in conseguenza, non diede più corso ad altri gravami ad essa

indirizzati in materia; ma tali fatti non sono produttivi degli stessi

effetti della sentenza di questa Corte, il cui potere deve esercitarsi

fino a quando l'atto lesivo rimane in vita.

Pertanto deve essere dichiarato che spettano alla Regione le

attribuzioni nella materia controversa. La quale concerne soltanto il

servizio farmaceutico, anche se la Regione ha chiesto una pronuncia su

tutta la materia d'igiene, sanità e assistenza sanitaria, oggetto

dell'art. 1, comma primo, prima parte, del D.P.R. 9 agosto 1956, n.

1111, non necessariamente implicata dal decreto impugnato. La Corte

ritiene fondata l'opinione espressa nel secondo parere del Consiglio di

Stato, secondo il quale l'interesse pubblico alla cui tutela è

ispirata la disciplina di quella materia è del tutto localizzato,

tanto vero che la maggior parte dei provvedimenti che l'organo

periferico può adottare in merito sono definitivi.