Sentenza n. 66/1959

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 19 giugno 1958

avente per oggetto "istituzione del Corpo regionale delle miniere",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato il 28 giugno 1958, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 5 luglio 1958 ed iscritto al n. 16 del

Registro ricorsi 1958.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 25 novembre 1959 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il Sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello Bronzini

per il ricorrente e l'avv. Aldo Dedin per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato

innanzi a questa Corte la legge deliberata dall'Assemblea regionale

siciliana nella seduta del 19 giugno 1958 e comunicata al Commissario

il 23 successivo, intitolata "istituzione del Corpo regionale delle

miniere" Il ricorso è stato notificato al Presidente della Regione il

28 giugno e depositato nella cancelleria della Corte il 5 luglio 1958.

La legge impugnata istituisce alle dipendenze dell'Assessorato

dell'industria e commercio il Corpo regionale delle miniere, al quale

affida i Servizi minerario, geologico e geofisico, e articola il Corpo

in un ispettorato tecnico, con sede nel capoluogo della Regione, e tre

distretti minerari, da esso dipendenti. La legge comporta un certo

onere patrimoniale: essa prevede infatti pei Corpo un personale

composto di 79 unità (art. 6 e tabella A allegata) - mentre il

preesistente distretto minerario di Caltanissetta aveva soltanto 29

unità -, ed estende al personale stesso (art. 12) le disposizioni sui

limiti di età per l'assunzione, sullo Stato giuridico, sul trattamento

economico e sull'ordinamento gerarchico contenute nelle leggi regionali

29 luglio 1950, n. 65, e 13 maggio 1953, n. 34 (e successive modifiche)

e 7 maggio 1958, n. 14; prevede per tutto il personale una speciale

indennità mineraria, nonché una maggiorazione del 50% della

indennità di missione per i servizi che comportino sopralluoghi in

sotterranei o in località che presentino particolare pericolosità;

contempla per i funzionari tecnici (anche se appartenenti

all'Amministrazione statale e comandati in Sicilia) una assicurazione

sugli infortuni a completo carico della Regione (art. 13); dispone che

i funzionari tecnici delle carriere direttive possano essere inviati a

compiere corsi universitari annuali o biennali di perfezionamento

teorico-pratico in Italia o all'Estero, nonché viaggi di istruzione

della durata di uno o due mesi in Italia o all'Estero (art. 14) -

disposizione, quest'ultima, valida anche per i tecnici delle carriere

di concetto - statuendo che durante i corsi e i viaggi il personale ha

diritto all'indennità di missione "nella misura prevista dalle

particolari disposizioni vigenti" Sul presupposto degli oneri che la

legge comporta per le finanze della Regione, il Commissario dello Stato

ne denuncia l'illegittimità costituzionale in quanto essa non contiene

alcuna indicazione dei mezzi di copertura degli oneri stessi.

Inoltre il Commissario formula "riserve nei confronti dell'art. 12

della legge, per la parte che richiama, statuendone la applicabilità,

le disposizioni contenute nella legge reg. 7 maggio 1958, n. 14,

relativamente ai limiti di età del personale da assumere, al

trattamento economico ed all'ordinamento gerarchico"; e ciò perché

nei confronti di quest'ultima legge pendeva, al momento della

proposizione del ricorso contro la legge ora in esame, una impugnativa

proposta in precedenza dallo stesso Commissario.

Al ricorso resiste la Regione siciliana, in persona del suo

Presidente, che si è costituito innanzi a questa Corte, depositando il

17 luglio 1958 brevi deduzioni nelle quali, dopo aver considerato

"infondate in fatto o in diritto" le affermazioni del Commissario circa

la violazione della Costituzione per omessa copertura degli oneri

finanziari, e "inconferenti" quelle relative alla "riserva della

probabile invalidità delle disposizioni della legge 7 maggio 1958, n.

14" (allora sub judice), conclude Chiedendo "ritenersi infondato e

respingersi e per quanto di ragione dichiararsi inammissibile il

ricorso" Successivamente, la legge ora in esame è stata promulgata,

diventando la legge regionale 29 luglio 1958, n. 21, ed è stata

pubblicata lo stesso giorno sul n. 46 della Gazzetta Ufficiale della

Regione.

Inoltre il ricorso del Commissario dello Stato riflettente la legge

reg. 7 maggio 1958, n. 14, è stato deciso con la sentenza di questa

Corte 9 luglio 1959, n. 47, la quale ha dichiarato infondate le

questioni cui si riferiscono le "riserve" formulate dal Commissario

dello Stato nel ricorso ora in esame.

Con memoria depositata il 12 novembre 1959 la difesa della Regione,

mentre richiama l'attenzione su quest'ultima circostanza, osserva, sul

punto della pretesa violazione dell'art. 81 Cost., per omessa

copertura degli oneri finanziari, che, successivamente all'entrata in

vigore della legge impugnata col ricorso ora in esame, è stata

deliberata e promulgata la legge reg. 8 ottobre 1959, n. 26 (pubbl. nel

suppl. ord. della Gazzetta ufficiale della Regione n. 59 dello stesso

giorno), contenente gli stati di previsione dell'entrata e della spesa

per l'anno finanziario dal 1 luglio 1958 al 30 giugno 1959, e che tale

legge di bilancio nei capitoli 343 - 366, nonché nei capitoli 357 bis

e 368, prevederebbe tutte le spese occorrenti per far fronte agli oneri

introdotti con la legge di cui è causa: donde l'insussistenza di

violazione dell'art. 81 Costituzione. La difesa della Regione pertanto

insiste nelle precedenti conclusioni.

Nella discussione orale il difensore dello Stato ha dato atto che

le "riserve" enunciate nel ricorso relativamente all'art. 12 della

legge impugnata sono superate dalla sentenza di questa Corte sopra

ricordata; ma ha insistito per l'accoglimento dell'altro mezzo

d'impugnativa. Il difensore della Regione ha ribadito il punto di vista

espresso in precedenza. Considerato in diritto :

Le "riserve" formulate dal Commissario dello Stato nei confronti

dell'art. 12 della legge impugnata - collegate alla pendenza, al

momento della proposizione del presente ricorso, di un giudizio

costituzionale nei confronti della legge reg. 7 maggio 1958, n. 14, cui

il citato articolo fa richiamo -, a parte la questione della

configurabilità di esse come rituale mezzo d'impugnativa, sono

superate dal fatto che questa Corte, con la sentenza 9 luglio 1959, n.

47, ha dichiarato infondati i motivi d'impugnativa che investivano le

disposizioni della legge 7 maggio 1958, n. 14, cui le "riserve " si

riferiscono. Di ciò ha dato atto, nella discussione orale, lo stesso

Avvocato dello Stato.

Di un solo motivo d'impugnativa occorre dunque giudicare: quello

relativo alla mancanza di indicazione dei mezzi di copertura degli

oneri finanziari, che con la legge impugnata la Regione si è assunti.

Come si è detto, la legge sull'istituzione del Corpo regionale

delle miniere importa per la Regione notevoli oneri finanziari, dovuti

all'aumento di cinquanta unità nella pianta organica del personale, a

nuove indennità, assicurazioni, corsi di perfezionamento, viaggi

d'istruzione in Italia e all'estero per il personale, oltre,

naturalmente, al materiale occorrente per gli uffici. Ed è singolare

che, nonostante la importanza della legge, non si sia provveduto a

indicare i mezzi destinati a far fronte ai notevoli oneri che essa

comporta.

In tal modo la Regione ha del tutto trascurato l'art. 81, ult.

comma, della Costituzione, alla cui osservanza è tenuto - come questa

Corte ha avuto più volte occasione di affermare (sent. 25 febbraio

1958, n. 9; 14 luglio 1958, n. 54; 9 marzo 1959, n. 11; 30 aprile

1959, n. 30; 9 luglio 1959, n. 47) - non soltanto il legislatore

statale, ma anche quello regionale.

Né il difetto della legge impugnata può considerarsi venuto meno

- come assume la difesa della Regione - per virtù della sopraggiunta

legge reg. 8 ottobre 1958, n. 26, che ha approvato gli stati di

previsione dell'entrata e della spesa per l'esercizio finanziario

1958-59, durante il quale la legge impugnata è stata promulgata ed è

entrata in vigore. F vero che per ottemperare al precetto dell'art. 81,

ult. comma, Cost., occorre che il legislatore abbia riguardo al tempo

in cui la legge è destinata a operare. È altresì vero che la

menzionata legge di approvazione del bilancio, nella parte relativa

alla industria e al commercio, prevede lo stanziamento di somme

destinate a coprire oneri derivanti esclusivamente dalla legge in esame

(capitolo 357 bis, relativo all'indennità mineraria), e contiene vari

capitoli (343 sgg., 357 sgg., 368) nei quali possono essere comprese

altre spese derivanti dalla legge stessa (peraltro taluni degli oneri

previsti dalla legge, e precisamente quelli relativi all'assicurazione

dei funzionari tecnici, ai corsi di perfezionamento, ai viaggi

d'istruzione, non trovano riscontro in alcun capitolo del bilancio).

Ritiene però la Corte che la previsione in bilancio dei fondi

destinati a una spesa contemplata da una legge sostanziale non assolve,

di per sé sola, al precetto dell'art. 81, ult. comma, Costituzione.

Nell'art. 81 il quarto comma forma sistema con il terzo. Mentre

quest'ultimo dispone che con la legge di approvazione del bilancio non

si possono stabilire "nuovi tributi e nuove spese", e cioè non si

possono aggiungere spese e tributi a quelli contemplati dalla

legislazione sostanziale preesistente, il quarto comma dispone che ogni

legge Sostanziale che importi "nuove o maggiori spese" deve indicare i

mezzi per farvi fronte, e cioè che non possono emanarsi disposizioni,

che importino per lo erario oneri di più ampia portata rispetto a

quelli derivanti dalla legislazione preesistente, se non venga

introdotta nella legislazione anche l'indicazione dei mezzi destinati

alla copertura dei nuovi oneri.

Il precetto dell'art. 81, ult. comma, non implica, è vero, la

necessità di accompagnare l'introduzione dei nuovi oneri con quella di

nuove entrate: non è escluso infatti che il legislatore preveda che ai

nuovi oneri si faccia fronte con fondi già esistenti nelle casse

dell'erario o comunque derivanti da entrate già previste dalla

legislazione in vigore, eventualmente disponendo anche modificazioni

alle destinazioni stabilite dalla legge del bilancio (si vedano, in

tali sensi, le sentenze di questa Corte 30 aprile 1959, n. 30, e 9

luglio 1959, n. 47, già Citate). Occorre però che sia sempre la

legge sostanziale - e cioè una legge destinata a integrare

l'ordinamento giuridico - a indicare i mezzi per far fronte alla spesa,

e non la legge del bilancio - alla quale l'art. 81, terzo comma, Cost.,

non consente di apportare innovazioni all'ordinamento giuridico. La

legge del bilancio deve istituzionalmente operare nell'ambito e in

conformità dell'ordinamento costituito dalla legislazione sostanziale;

e non può prevedere spese od entrate che non traggano titolo da una

legge sostanziale (vedasi la sent. di questa Corte 9 marzo) 1959, n.

7).

Ne deriva che, per definizione, una legge sostanziale introduttiva

di nuove o maggiori spese non può trovare nelle previsioni del

bilancio il titolo giuridico corrispettivo della spesa, e che

l'esistenza in bilancio di uno o più capitoli relativi a una o più

spese non può, di per Sé sola, significare che per quelle spese sia

soddisfatta l'esigenza dell'indicazione della corrispondente copertura,

voluta dall'art. 81, ult. comma, Costituzione.