Sentenza n. 66/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del D.P.R. 24 dicembre

1951, n. 1452, in riferimento alle norme contenute negli articoli 76 e

77, primo comma, della Costituzione e nell'art. 2 della legge 12 maggio

1950, n. 230, promosso con ordinanza 28 febbraio 1956 della Corte di

appello di Catanzaro nella causa civile vertente tra Nasturzio

Francesco Ettore e l'Opera valorizzazione Sila, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 116 del 12 maggio 1956 ed

iscritta al n. 127 del Registro ordinanze 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 27 marzo 1957 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Rodolfo Grimaldi ed il sostituto avvocato generale

dello Stato Francesco Agrò.

Ritenuto in fatto :

1. - Nella causa civile dibattuta davanti alla Corte di appello di

Catanzaro tra Francesco Ettore Nasturzio, in proprio e quale unico

titolare della ditta "Segherie Silane", e l'Opera valorizzazione Sila,

quest'ultima sostenne che la questione sollevata dal Nasturzio

dell'eccesso di delega, nel quale sarebbe incorso il Governo,

espropriando con D.P.R. 24 dicembre 1951, n. 1452, e in base alla

delega contenuta nell'art. 5 della legge 12 maggio 1950, n. 230, boschi

di proprietà di esso Nasturzio, fosse una questione di legittimità

costituzionale, di competenza, perciò della Corte costituzionale.

La Corte di appello di Catanzaro con ordinanza del 28 febbraio 1956

ritenne l'eccezione fondata e rilevante ai fini della decisione e in

conseguenza sospese il giudizio e trasmise gli atti a questa Corte.

L'ordinanza notificata il 27 marzo 1956 al Presidente del Consiglio

dei Ministri, al Presidente dell'O.V.S. e al Nasturzio, nonché ai

Presidenti della Camera e del Senato, è stata pubblicata, per

disposizione del Presidente della Corte costituzionale, nella Gazzetta

Ufficiale del 12 maggio 1956, ma, prima ancora di questa data,

l'O.V.S., rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, con atto

depositato nella cancelleria della Corte il 12 aprile 1956, deduceva:

a) l'originaria improponibilità della domanda spiegata dall'attore

Nasturzio davanti al Tribunale civile di Cosenza;

b) la manifesta infondatezza della questione di legittimità

costituzionale sollevata nel corso della causa;

c) la piena legittimità del decreto legislativo delegato sopra

ricordato;

chiedendo, in conseguenza, che la Corte dichiarasse

l'improponibilità o quanto meno la inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale o che, subordinatamente, affermasse la

piena legittimità costituzionale del D.P.R. 24 dicembre 1951, n. 1452.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura dello Stato, è intervenuto nel presente

giudizio, depositando le sue deduzioni il 17 aprile 1956.

In queste deduzioni l'Avvocatura dello Stato, sul fondamento che

alla Corte costituzionale spetti l'accertamento del rapporto

d'incidentalità necessaria della questione di costituzionalità

rispetto al giudizio in corso davanti al Giudice ordinario o

amministrativo, ha sostenuto:

a) che la Corte di appello di Catanzaro male avrebbe proposto la

questione di legittimità costituzionale perché questa non avrebbe la

natura di una questione incidentale, ma sibbene quella di una questione

principale, per formare l'unico oggetto della controversia;

b) che la questione avrebbe dovuto essere respinta come

manifestamente infondata, perché relativa non già al rispetto dei

limiti della delega, ma all'uso di questa in relazione alle finalità

della legge di delegazione, uso sottratto a qualsiasi censura perché

fondato sulla libertà discrezionale del legislatore.

Più particolarmente, e nel merito, di contro alla tesi del

Nasturzio che il legislatore delegato, procedendo all'esproprio dei

boschi, avrebbe violato l'articolo 2 della legge 12 maggio 1950, n.

230, che escluderebbe l'esproprio dei boschi d'alta montagna,

l'Avvocatura dello Stato sostiene che l'espressione adoperata dall'art.

2 ricordato - "suscettibili di trasformazione" - non comporti un rinvio

in senso tecnico alla legge 31 dicembre 1947, n. 1629, istitutiva

dell'O.V.S., che nell'art. 4 esclude dall'espropriazione i boschi.

Questa legge, infatti, non avrebbe inteso di attuare la riforma agraria

in Calabria, ma promuovere e attuare un piano di bonifica dei terreni

del comprensorio silano, limitatamente a una delle finalità dell'art.

44 della Costituzione - il più razionale sfruttamento del suolo -, e

senza riferimento all'altra finalità - perseguita dal detto articolo -

di stabilire equi rapporti sociali. La legge del 1950, promulgata dopo

la entrata in vigore della Costituzione, avrebbe superato la legge del

1947: sicché, mentre questa volle escludere dal piano di bonifica i

boschi, tale esclusione non volle la legge del 1950, mirante ad altro

fine, soprattutto a quello della limitazione della proprietà terriera

per fini sociali. E poiché i boschi sono anch'essi una fonte di

ricchezza che, come ogni altra, può essere redistribuita e formare

oggetto di piccola proprietà contadina, la legge del 1950 li avrebbe

ricompresi tra i beni soggetti ad esproprio, abrogando la legge del

1947 attraverso il regolamento ex novo dell'intera materia.

3. - Il Nasturzio, rappresentato e difeso dall'avv. Grimaldi,

nelle deduzioni depositate il 30 maggio 1956, sostiene che il D.P.R. 24

dicembre 1951 avrebbe travalicato i limiti della delega, espropriando

terreni che, come i boschi, espropriabili non sono ai sensi della legge

12 maggio 1950. L'art. 2 di questa legge dichiara soggetti a scorporo i

terreni suscettibili di trasformazione fondiaria, ma tali non sono i

boschi. La loro insuscettibilità alla trasformazione sarebbe sancita

dall'art. 4 della legge 31 dicembre 1947, che esclude appunto dalla

trasformazione "i boschi esistenti". Il principio che con codesto

articolo si porrebbe, è un principio di valore assoluto, posto

nell'interesse generale al fine di conservare i boschi e di garantire

le condizioni idrogeologiche del suolo. Né sarebbe fondata la tesi che

siffatto principio sarebbe stato abrogato dalla più volte citata legge

del 1950, dato che nessuna incompatibilità sussisterebbe tra le due

leggi che vieti che possano essere insieme applicate. Del che sarebbero

conferma la legge 21 ottobre 1950, n. 841, che, consentendo, con la

norma contenuta nell'art. 5, soltanto l'espropriazione dei boschi in

pianura o in lieve pendio, in via di eccezione e col concorso di

determinate condizioni, ribadisce il divieto di espropriazione di

quelli di alta montagna, e la legge 18 maggio 1951, n. 333, che

conferma ancora una volta tale divieto, consentendo l'espropriazione di

limitate superfici boschive soggette a vincolo idrogeologico soltanto

quando ciò sia necessario per assicurare la continuità territoriale

degli appezzamenti da espropriare.

Ciò posto, la difesa del Nasturzio sostiene che il bosco di S.

Salvatore, con altre sottodenominazioni, è un bosco per le sue

caratteristiche da qualificare di alta montagna e che pertanto non

poteva formare oggetto di esproprio ai sensi dell'art. 4 della legge

del 1947 in combinazione con l'art. 2 della legge n. 230 del 1950: il

D.P.R. facendone, invece, oggetto di espropriazione non avrebbe

rispettato i criteri direttivi fissati dal potere legislativo nella

legge di delegazione e sarebbe pertanto costituzionalmente illegittimo

(artt. 76 e 77 della Costituzione).

4. - L'Avvocatura dello Stato, in una memoria depositata questo 14

marzo, ha ribadito le proprie tesi, insistendo soprattutto

sull'improponibilità e inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale. Per parte sua il Nasturzio, con memoria

depositata lo stesso giorno, ribadita la propria tesi nel merito della

controversia, ha respinto l'eccezione di improponibilità sollevata

dall'Avvocatura dello Stato, sostenendo che l'incidentalità richiesta

perché una questione di legittimità costituzionale sia proponibile

davanti a questa Corte non ha la natura di quella che si ricava dai

principi del Cod. proc. civ., ma risponde al fine di evitare che una

questione di costituzionalità possa trovare ingresso senza riferimento

a una controversia concreta e per mera iattanza: riferimento, che nel

caso presente, invece non può essere negato.

5. - Nell'udienza pubblica del 28 marzo 1957, le parti hanno

illustrato oralmente gli argomenti svolti negli scritti e memorie

difensive. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente

l'improponibilità della questione di legittimità costituzionale del

D.P.R. 24 dicembre 1951, n. 1452, per il fatto che essa si

identificherebbe con l'oggetto principale della causa instaurata

davanti al giudice a quo, e non presenterebbe perciò il carattere di

pregiudizialità richiesto dal nostro ordinamento perché possa essere

sottoposta alla Corte una questione di legittimità costituzionale. La

Corte ha già respinto questa eccezione, proposta in termini identici

nei confronti di altri decreti delegati di esproprio, in numerose

decisioni, segnatamente in quella n. 59 del 13 maggio 1957, alla quale

è sufficiente far riferimento, valendo anche per il caso presente i

motivi e le considerazioni che vi si trovano ampiamente esposti.

2. - Fondata è, invece, la tesi dell'Avvocatura dello Stato, che

l'art. 2 della legge 12 maggio 1950, n. 230, non ha inteso di escludere

i boschi dall'esproprio dei terreni ai fini della riforma fondiaria.

L'espressione che compare in quell'articolo "suscettibili di

trasformazione" non deve necessariamente essere interpretata nel senso

che i boschi debbano essere in ogni caso esclusi dall'esproprio,

potendosi intendere per trasformazione non soltanto quella che muti

l'aspetto fisico dei terreni, ma anche quella che, in connessione con

la costituzione di un tipo particolare di azienda contadina, dia ai

boschi una diversa destinazione, inserendoli in nuovi complessi

economico-sociali, con forme che assicurino il rispetto degli eventuali

vincoli idrogeologici e la tutela delle condizioni del terreno alla

quale quei vincoli sono diretti.

Riconoscere l'utilità della formazione di appoderamenti di tipo

silvo-pastorale, destinati principalmente all'allevamento del bestiame,

o riconoscere l'opportunità di integrare con parti di bosco

appezzamenti di terreno destinato a seminativo, rendendo economicamente

vitali piccole aziende contadine che prima vitali non erano, non può

dirsi che non risponda alle finalità della riforma fondiaria, quali si

evincono dalle norme costituzionali e dalle leggi di riforma, e può

trovare particolare giustificazione, quando la riforma si voglia

realizzare in una regione come la Calabria ad alta percentuale di

terreni boschivi, specialmente nella parte di essa occupata

dall'altopiano silano.

D'altra parte la Corte non può non considerare che codeste

valutazioni o altre analoghe, intorno alle quali vario può essere il

giudizio di economisti e di esperti, sfuggono al proprio esame, perché

rientrano evidentemente nell'ambito della discrezionalità, più che

tecnica, politica del legislatore anche delegato.

Diversa cosa sarebbe se, nell'esercizio di codesto potere

discrezionale, il legislatore delegato varcasse i limiti posti dalla

legge di delegazione. Ma ciò non è nel caso presente. Si è già

visto che una affermazione esplicita di esclusione dei boschi manca

nell'art. 2 della legge, né può ricavarsi dalla ratio legis, o, più

concretamente, dai fini che la legge ha voluto perseguire, i quali -

trattandosi di una legge di delegazione - si trasformano in criteri che

il legislatore è tenuto a seguire nella sua attività.

3. - Contro questa interpretazione la difesa del Nasturzio ha

opposto l'esistenza di un generale principio di inespropriabilità dei

boschi, che si ricaverebbe dall'art. 4, secondo comma, della legge 31

dicembre 1947, n. 1629, il quale esclude dalle trasformazioni

fondiario-agrarie da effettuare in Sila i "boschi esistenti", dall'art.

5 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, che consente l'esproprio

soltanto dei boschi siti in pianura o insistenti sopra terreni in lieve

pendio, e dall'art. 7 della legge 18 maggio 1951, n. 333, che consente

di espropriare i boschi soggetti a vincolo idrogeologico, soltanto nel

caso in cui ciò sia necessario per assicurare la continuità dei

terreni da espropriare.

Ma la Corte non ritiene di poter accogliere questa tesi. Il divieto

dell'art. 4, secondo comma, della legge 31 dicembre 1947, n. 1629,

trova la sua giustificazione nel fine che questa legge si propose di

perseguire, che è quello indicato nell'art. 2 e nel medesimo art. 4 di

"promuovere o effettuare direttamente" la trasformazione

fondiario-agraria dell'altopiano silano, imponendo ai proprietari

l'esecuzione di opere ad essi spettanti secondo un piano generale di

bonifica. Diversa, invece, la finalità della successiva legge 12

maggio 1950, n. 230, che si esprime nel "compito" affidato all'Opera

Sila "di provvedere alla ridistribuzione della proprietà terriera e

alla sua conseguente trasformazione, con lo scopo di ricavarne i

terreni a concedersi in proprietà a contadini" (art. 1), con la

conseguenza che risulta preminente nel sistema di questa legge la

ridistribuzione della proprietà terriera e la formazione di nuova

proprietà contadina. Di fronte a questi due fini diventa non si dirà

secondaria, ma strumentale la trasformazione agraria, che ne riceve in

conseguenza un significato particolare e diverso quale si è

precedentemente definito e ne consegue che quell'originario divieto di

trasformazione dei "boschi esistenti" nell'altopiano silano deve

intendersi superato dalla regolamentazione data dalla legge successiva

a una materia più ampia e complessa, quale è quella della riforma

fondiaria e in definitiva abrogato se si volesse interpretarlo come un

divieto di espropriazione.

I divieti, poi, che vengono posti in maniera, del resto, non

assoluta, dalle altre norme richiamate, non possono essere considerati

come manifestazioni di un principio generalmente valido, ma, se mai, di

un principio valido per le zone di riforma nelle quali ha applicazione

la c. d. legge stralcio. Non sarebbe corretto considerare le norme di

questa integratrici o modificatrici di quelle della legge Sila,

ciascuna delle due dovendosi interpretare di per sé, dirette come sono

a realizzare la riforma agraria secondo le speciali condizioni fisiche

ed economico-sociali delle rispettive zone di applicazione.