Sentenza n. 65/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 18 ottobre 1954, n. 37, nonché delle successive leggi di

proroga, e dell'art. 4, primo comma, della legge regionale siciliana 28

aprile 1954, n. 11, promosso con ordinanza emessa il 29 maggio 1964 dal

Tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra l'Istituto

nazionale gestione imposte di consumo (I.N.G.I.C.) e la Compagnia

italiana alberghi turistici (C.I.A.T.S.A.), iscritta al n. 117 del

Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 182 del 25 luglio 1964, e nella Gazzetta Ufficiale della

Regione siciliana, n. 33 del 1 agosto 1964.

Visti gli atti di costituzione dell'I.N.G.I.C. e della C.I.A.T.S.A.

e l'atto di intervento del Presidente della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1965 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

uditi gli avvocati Vincenzo Gueli, per l'I.N.G.I.C., Luigi

Maniscalco Basile, per la C.I.A.T.S.A., e Salvatore Orlando Cascio, per

il Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con atto di citazione 20 marzo 1962 l'Ufficio delle imposte di

consumo di Catania, gestito dall'Istituto nazionale gestione imposte di

consumo (I.N.G.I.C.) conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di

Catania, la Compagnia italiana alberghi turistici (C.I.A.T.S.A.)

chiedendo che venisse riconosciuto il suo diritto ad esigere l'imposta

di consumo sui materiali impiegati da detta compagnia nella costruzione

dell'albergo "Jolly" di quella città.

La convenuta, costituitasi in giudizio, resisteva alla domanda

rilevando che nulla essa doveva poiché l'art. 4 della legge regionale

28 aprile 1954, n. 11, poi recepito dall'art. 1 della legge regionale

18 ottobre 1954, n. 37, aveva disposto la esenzione dall'imposta in

questione anche sui materiali impiegati nella costruzione di edifici

destinati ad albergo.

L'I.N.G.I.C., dal canto suo, osservava che le norme richiamate

avevano accordato l'esenzione solo alle case di abitazione e non agli

alberghi; che, comunque, se il beneficio fiscale fosse stato ritenuto

applicabile anche agli alberghi, le stesse norme sarebbero viziate da

illegittimità costituzionale in riferimento agli artt. 15, 17 e 36

dello Statuto siciliano.

Il Tribunale, con ordinanza 29 maggio 1964, dopo aver affermato che

la esenzione dall'imposta in esame è operante anche per gli edifici

adibiti ad albergo, ha osservato, in punto di rilevanza della sollevata

questione di legittimità costituzionale, che oggetto della stessa, in

riferimento ai citati articoli dello Statuto, sono le disposizioni

della legge regionale 18 ottobre 1954, n. 37, e dell'art. 4, comma

primo, della legge regionale 28 aprile 1954, n. 11, cui quella fa

rinvio, nonché quelle delle successive leggi di proroga nella parte in

cui prevedono l'esenzione dall'imposta di consumo per i materiali

impiegati nelle costruzioni di edifici adibiti ad alberghi.

Motivando in ordine alla non manifesta infondatezza l'ordinanza ha

rilevato che l'incostituzionalità delle denunciate disposizioni si

appalesa evidente al lume delle numerose sentenze emesse al riguardo

dalla Corte costituzionale (sentenze nn. 9, 58,113 e 124 del 1957; 60

del 1958 e 77 del 1963), sia perché nella legislazione statale nessuna

esenzione è prevista per i materiali impiegati nelle costruzioni

alberghiere, sia perché l'agevolazione tributaria accordata dalla

Regione viola l'autonomia finanziaria dei Comuni.

L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata alle parti e al

Presidente della Giunta regionale siciliana, è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 182 del 25 luglio 1964 e nella

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, n. 33 del 1 agosto 1964.

Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente della

Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, depositando in cancelleria atto di intervento in data 10

luglio 1964. Si sono anche costituiti la C.I.A.T.S.A., rappresentata

dall'avv. Luigi Maniscalco Basile, e l'I.N.G.I.C., col patrocinio degli

avvocati Vincenzo Gueli e Luigi Amaduri, con deposito in cancelleria di

deduzioni rispettivamente in data 20 luglio e 14 agosto 1964.

L'Avvocatura, dopo aver ricordato che le precedenti disposizioni

legislative relative alla esenzione in esame (e precisamente l'art. 8

della legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2, che prevedeva la riduzione

del 50 per cento dell'imposta di consumo sui materiali da costruzione

anche per gli edifici destinati ad alberghi, e l'art. 4 della legge

regionale 28 aprile 1954, n. 11) furono considerate costituzionalmente

legittime dall'Alta Corte siciliana con decisioni 16 gennaio 1949 e 11

dicembre 1954, osserva che le norme denunciate non esorbitano dalla

competenza che lo Statuto speciale attribuisce alla Regione in materia

tributaria, né ledono il principio di autonomia degli enti locali.

Sebbene la legislazione nazionale non preveda il beneficio

dell'esenzione dall'imposta di consumo per gli edifici destinati ad

albergo, l'esenzione accordata dalla legge regionale, peraltro limitata

al 31 dicembre 1965, può ritenersi giustificata dalla particolare

situazione ricettizia ed esigenze turistiche della Sicilia.

Rileva, infine, l'Avvocatura che l'art. 14, lett. n, dello Statuto

attribuisce alla Regione competenza legislativa esclusiva in materia di

turismo e di vigilanza alberghiera e che le agevolazioni fiscali

concesse per la costruzione di alberghi costituiscono un mezzo

particolarmente efficace per lo sviluppo del turismo e, quindi, per il

raggiungimento di fini istituzionali della Regione.

La difesa della C.I.A.T.S.A. preliminarmente rileva che la dedotta

censura di incostituzionalità non può essere mossa alla legge

regionale n. 37 del 1954 dal momento che l'Alta Corte con la citata

decisione 31 dicembre 1954 ha esaminato e disatteso la medesima censura

nei riguardi della disposizione contenuta nell'art. 4 della precedente

legge regionale n. 11 del 1954, alla quale la nuova legge fa puro e

semplice rinvio.

Nel merito della questione osserva che l'avere riconosciuto alla

Regione una competenza legislativa, sia pure sussidiaria, nella materia

delle esenzioni fiscali, non significa che la Regione sia tenuta solo a

riprodurre le norme emanate dallo Stato, ma comporta per il legislatore

regionale la possibilità di dettare norme che soddisfino a sue

particolari esigenze (e particolarmente vive e presenti sarebbero le

esigenze regionali nel campo del turismo e della recezione

alberghiera); che gli alberghi sono equiparabili alle "case" essendo

anche essi composti da locali destinati a civile abitazione di tal che

la legislazione nazionale, che prevede l'esenzione per la costruzione

delle case, ben può essere estesa alla costruzione di case particolari

destinate a un particolare tipo di abitazione, quali sono gli alberghi.

La difesa dell'I.N.G.I.C. dal suo canto sostiene che la esenzione

di cui trattasi deve essere considerata costituzionalmente illegittima

sia perché non trova riscontro in un tipo di esenzione delle leggi

statali, sia per l'insussistenza del requisito della sua rispondenza ad

uno specifico interesse regionale.

In ordine poi al richiamo all'art. 14, lett. n, dello Statuto

siciliano, che attribuisce alla Regione una competenza legislativa

esclusiva nella materia "turismo, vigilanza alberghiera e tutela del

paesaggio", la stessa difesa rileva che esso non è risolutivo perché

la materia alberghiera contemplata da tale norma viene in

considerazione sotto lo specifico aspetto della "vigilanza"

sull'esercizio della relativa industria, come interesse cioè

strumentale rispetto a quello dello sviluppo del turismo nell'Isola.

In una memoria depositata in cancelleria il 18 maggio 1965, il

Presidente della Regione siciliana - non più difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, ma dall'avv. Salvatore Orlando Cascio, giusta

procura speciale acquisita agli atti - ha anzitutto osservato che, per

motivi di rilevanza sul rapporto controverso (avente ad oggetto

l'imposta di consumo sui materiali da costruzione dell'albergo Jolly di

Catania, che si asserisce essere stato ultimato nel dicembre 1957), la

proposta questione di legittimità non può essere estesa alle leggi di

proroga dell'esenzione in esame, ma deve essere circoscritta unicamente

alla legge regionale 18 ottobre 1954, n. 37, la quale appunto accordava

la detta esenzione alle costruzioni ultimate entro il 31 dicembre 1957.

Da tale premessa la difesa della Regione trae quindi la conseguenza

che nella valutazione di tale legge regionale nessun valore può essere

attribuito sia alle modifiche apportate al sistema tributario dello

Stato successivamente al 1957, sia alla evoluzione della giurisprudenza

costituzionale in ordine ai limiti entro i quali può essere esercitata

la competenza normativa tributaria regionale.

Circa la pretesa violazione dell'art. 15 dello Statuto la difesa

aggiunge che se l'esenzione di cui trattasi rappresenta una perdita per

i Comuni, è certo, peraltro, che essa costituisce incentivo per la

creazione di attività e quindi di altre fonti di imposizioni

tributarie comunali.

Anche la difesa della C.I.A.T.S.A., in una memoria ritualmente

depositata in cancelleria, si sofferma sulla necessità di delimitare

l'oggetto del presente giudizio alla sola legge regionale n. 37 del

1954 e di stabilire, in conseguenza, se il beneficio tributario da essa

previsto sia conforme o meno ai principi che informavano l'ordinamento

dello Stato nel tempo in cui detta legge ebbe vigore. Nell'esame di

tale questione - ad avviso della difesa - un rilievo decisivo assume la

sentenza con la quale l'Alta Corte ebbe a riconoscere la legittimità

costituzionale dell'identica esenzione contenuta nell'art. 4 della

legge regionale 28 aprile 1954, n. 11. Ciò in quanto la legge ora in

esame, emanata in uniformità alla detta sentenza, ha conservato la

stessa esenzione. Se la Corte costituzionale, prosegue la difesa, non

dovesse tener conto di tale decisione verrebbe, ex post, a modificare

un profilo essenziale dell'ordinamento tributario regionale già

formatosi prima del 1956, ordinamento di cui la stessa Corte ha già

avuto occasione (sentenza n. 9 del 1957) di prendere atto come di una

realtà "di fatto e di diritto" da tener presente ai fini della

determinazione della consistenza e dei limiti della potestà

legislativa tributaria regionale.

Una memoria difensiva è stata, infine, depositata in termini

dall'I.N.G.I.C. In essa la difesa, dopo aver ulteriormente svolto i

motivi di incostituzionalità della legge impugnata, insiste sulle

conclusioni di illegittimità già prese nelle deduzioni costitutive. Considerato in diritto :

1. - Osserva preliminarmente la Corte che non può essere accolta

l'eccezione sollevata dalle difese della Regione e della C.I.A.T.S.A.,

nelle rispettive memorie difensive, in ordine alla necessità - per

difetto di rilevanza nel giudizio di merito - di limitare l'esame della

proposta questione di legittimità alla sola norma della legge

regionale 18 ottobre 1954, n. 37, riguardante l'esenzione dall'imposta

di consumo sui materiali impiegati nella costruzione di alberghi,

ultimati entro il 31 dicembre 1957.

Stabilire quali norme disciplinino il rapporto controverso e siano

conseguentemente idonee alla definizione dello stesso è accertamento

che appartiene al giudizio di rilevanza che è di competenza del

giudice a quo.

Il Tribunale di Catania ha ritenuto che la controversia sottoposta

al suo esame non possa essere definita senza la risoluzione della

questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt.

36,17 e 15 dello Statuto - sia della legge regionale n. 37 del 1954,

sia "delle successive leggi di proroga nella parte in cui prevedono la

esenzione dall'imposta di consumo per i materiali impiegati nelle

costruzioni di edifici destinati ad alberghi". Deve, quindi, la Corte

esaminare la questione nei termini e nella estensione entro i quali le

è stata prospettata nell'ordinanza di rinvio.

A tal proposito è opportuno precisare che le leggi regionali che

verranno prese in considerazione nella dedotta questione di

legittimità sono le seguenti: la citata legge regionale 18 ottobre

1954, n. 37 - il cui art. 1, per la esenzione tributaria in esame, fa

rinvio all'art. 4 della legge regionale 28 aprile 1954, n. 11-; e le

leggi regionali 25 luglio 1957, n. 46,12 novembre 1959, n. 29, le

quali hanno prorogato il beneficio fiscale sopradetto rispettivamente

al 31 dicembre 1959 e al 31 dicembre 1961.

Dell'ultima legge di proroga, la n. 22 del 17 novembre 1961, non

sarà invece necessario occuparsi in quanto la Corte, nelle more del

presente giudizio, ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

proprio nella parte concernente l'esenzione dall'imposta di consumo sui

materiali da costruzione (sentenza n. 2 del 1965).

2. - La questione in oggetto verte su un tema sul quale la Corte ha

avuto ripetute occasioni di pronunciarsi: quello dei limiti entro i

quali la Regione siciliana può concedere esenzioni dai tributi locali

e, in particolare, dall'imposta di consumo sui materiali da

costruzione.

Sul punto è stato più volte affermato che la norma regionale può

essere considerata costituzionalmente legittima allorché l'esenzione

da essa disposta trovi riscontro in un tipo contemplato dalla legge

nazionale, sia rispondente a interessi propri della Regione e, infine,

non violi l'ampia autonomia finanziaria riconosciuta agli enti locali

(sentenze nn. 58 e 124 del 1957; 60 del 1958 e 2 del 1965).

Ciò posto, occorre vedere se nel caso in esame le norme contenute

nelle leggi regionali impugnate abbiano o meno valicato i cennati

limiti della potestà normativa della Regione.

Per quanto riguarda la legge 18 ottobre 1954, n. 37, la Corte

rileva che la valutazione della medesima va fatta da un diverso angolo

visuale e al lume di criteri del tutto particolari.

Inducono a ciò due circostanze riguardanti rispettivamente il

tempo in cui detta legge ebbe vigore e le ragioni che ne giustificarono

l'emanazione.

Sotto il primo aspetto è a dirsi che la legge - emanata nel 1954 -

concedeva l'esenzione per quegli alberghi la cui costruzione fosse

stata iniziata e condotta a termine nel periodo di tempo decorrente dal

19 ottobre 1954 al 31 dicembre 1957; sotto il secondo profilo va

ricordato che la legge fu emanata dall'Assemblea regionale in

sostituzione della precedente legge 28 aprile 1954, n. 11, la quale,

con decisione 6 ottobre 1954 dell'Alta Corte, era stata dichiarata

costituzionalmente illegittima per non avere escluso dalle agevolazioni

tributarie le case aventi carattere di lusso.

Nella citata sentenza fu, peraltro, esaminata e risolta in senso

affermativo la questione della legittimità costituzionale della

estensione agli alberghi delle agevolazioni fiscali previste per le

case di abitazione, ivi compresa l'esenzione dal tributo in esame.

Orbene, se si tiene conto che la legge n. 37, emanata nel 1954,

ebbe a spiegare la sua efficacia in un arco di tempo nel quale non si

erano ancora potuti compiutamente definire i limiti della potestà

normativa della Regione in tema di esenzioni tributarie; e se

soprattutto si considera che il legislatore regionale, nel conservare

le agevolazioni tributarie per le costruzioni alberghiere, non fece

altro che uniformarsi alla decisione dell'Alta Corte, non potrà non

convenirsi che nei confronti di siffatta legge non sia dato ora

stabilire se essa abbia ecceduto da quei limiti della potestà

normativa tributaria regionale che questa Corte ha in epoca successiva

elaborato e fissato nelle sue sentenze.

Per tali specifiche considerazioni la proposta questione di

legittimità deve ritenersi non fondata nei riguardi di detta legge.

3. - A diversa conclusione si deve, invece, pervenire per le

successive leggi di proroga 25 luglio 1957, n. 46, e 12 dicembre 1959,

n. 29, emanate dopo che erano intervenute le sentenze con le quali

questa Corte aveva puntualizzato i limiti della potestà legislativa

regionale in materia.

Tali leggi non possono essere sottratte all'esame rivolto a

stabilire se il beneficio da esse concesso sia contenuto o meno nei

suddetti limiti.

Circa la corrispondenza tipologica va osservato che, se è vero che

sul piano nazionale non poche sono le leggi che favoriscono l'industria

alberghiera, concedendo sia facilitazioni di credito, sotto forma di

mutui e contributi, sia agevolazioni fiscali alle prime collegate, è

altrettanto vero che nella legislazione statale manca, e non vi è mai

stata, una disposizione riguardante l'esenzione dall'imposta di consumo

sui materiali impiegati nella costruzione di edifici destinati ad

albergo.

Su ciò le stesse difese della Regione e della C.I.A.T.S.A.

convengono, e a nulla vale eccepire che gli alberghi sarebbero in

definitiva delle "case" essendo anch'essi composti di locali destinati

ad abitazione, ragione per cui l'esenzione tributaria prevista dalla

legislazione nazionale per la costruzione delle case ben potrebbe

essere ad essi estesa. Perché vi sia coincidenza tra due tipi di

esenzione è, infatti, necessario che sussista un collegamento tra i

rispettivi fini e portata e che vi sia identità tra le loro zone di

incidenza. Tutto ciò non ricorre nel caso in questione in quanto è

innegabile che diversi sono i presupposti e le finalità cui si

ispirano e tendono i due tipi di benefici.

A giustificare il superamento del limite della corrispondenza di

tipo non giova, infine, rilevare che l'esenzione si riferisce alla

materia del "turismo e vigilanza alberghiera" che l'art. 14, lett. n,

dello Statuto attribuisce alla competenza legislativa esclusiva della

Regione, poiché il legislatore regionale nell'emanare norme contenenti

agevolazioni tributarie è sempre tenuto ad osservare i limiti che sono

propri della potestà legislativa concorrente.

Dai motivi anzi svolti chiaro emerge che le leggi in oggetto non

hanno rispettato i principi ai quali si informa la legislazione dello

Stato e ciò dispensa la Corte da qualsiasi indagine rivolta ad

accertare la sussistenza o meno di uno specifico interesse regionale

che con la esenzione sarebbe stato soddisfatto.

Del pari evidente è l'incostituzionalità delle due leggi di

proroga in riferimento all'art. 15 dello Statuto.

Valgono, in proposito, le argomentazioni poste a base della

sentenza n. 2 del 1965 con la quale è stata dichiarata

l'incostituzionalità della terza legge di proroga, 27 novembre 1961,

n. 22 (pure impugnata in questa sede), proprio nella parte concernente

l'esenzione dall'imposta di consumo sui materiali da costruzione.

Non è consentito alla Regione sottrarre ai Comuni un cespite di

particolare importanza come quello in esame, specie nell'assenza di

quel coordinamento tra la finanza statale, regionale e comunale sulla

cui necessità la Corte ha più volte richiamato l'attenzione. La

legge regionale che esenta dal pagamento di un tributo comunale arreca

infatti danno non solo alle finanze dell'ente locale ma anche a quelle

dello Stato il quale, com'è noto, provvede poi alla integrazione dei

bilanci deficitari comunali.