Sentenza n. 65/1959

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 31 ottobre 1958, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 6 novembre 1958 ed iscritto al n. 28 del

Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto 20 giugno 1958 del

Ministro per la pubblica istruzione contenente "Dichiarazione di

notevole interesse pubblico della zona costiera compresa tra Capo

Mulini e il fiume Alcantara, sita nel territorio dei comuni di

Acireale, Giarre, Riposto, Fiumefreddo di Sicilia, Mascali e

Calatabiano".

Udita nell'udienza pubblica del 25 novembre 1959 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi l'avv. Antonino Freni, per delega dell'avv. Francesco Santoro

Passarelli, per il Presidente della Regione Siciliana, e il vice

avvocato generale dello Stato Cesare Arias, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 20 giugno 1958, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 212 del 3 settembre 1958, il Ministro per la

pubblica istruzione, "di concerto " col Ministro per i lavori pubblici,

col Ministro per la marina mercantile e la Presidenza del Consiglio dei

Ministri (Commissariato per il turismo), dichiarava di notevole

interesse pubblico - ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 - la

zona sita nel territorio dei comuni di Acireale, Giarre, Riposto,

Fiumefreddo di Sicilia, Mascali e Calatabiano, compresa tra Capo Mulini

e il fiume Alcantara per una profondità di metri cento a monte della

strada nazionale.

Nel decreto si premette che la Commissione provinciale di Catania

per la "protezione delle bellezze naturali", nell'adunanza del 25

maggio 1955, aveva incluso la suddetta zona costiera nell'elenco delle

cose da sottoporre alla tutela paesistica, compilato ai sensi dell'art.

2 della legge citata. Con lo stesso decreto se ne disponeva la

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, ai sensi e per

gli effetti dell'art. 12 del regolamento 3 giugno 1940, n. 1357,

insieme con il verbale della cennata commissione e si demandava ai

comuni interessati l'affissione di tale gazzetta e l'adempimento di

quanto altro prescritto dall'art. 4 della ripetuta legge.

Il 14 ottobre 1958 la Giunta regionale siciliana, ritenuto che con

siffatto decreto lo Stato aveva invaso la sfera di competenza

amministrativa spettante alla Regione, ai sensi degli artt. 14, lett.

n, e 20 dello Statuto siciliano, dando luogo ad un conflitto di

attribuzione tra Stato e Regione, deliberava di proporre ricorso per

regolamento di competenza a questa Corte, ai sensi degli artt. 134

della Costituzione e 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Il ricorso, notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il

31 ottobre 1958, è stato depositato nella cancelleria di questa Corte

il 6 novembre 1958 unitamente alla procura speciale del 22 ottobre 1958

per notaio Vito Di Giovanni di Palermo, con la quale il Presidente

della Giunta regionale conferiva la rappresentanza e la difesa nel

giudizio all'avv. Francesco Santoro-Passarelli eleggendo domicilio in

Roma, presso lo studio del medesimo, al Corso Trieste n. 95.

Nel ripetuto atto si premette che il decreto ministeriale si

inquadra tra i provvedimenti sulla protezione delle bellezze naturali

(legge 29 giugno 1939, n. 1497) e, più specificamente, delle bellezze

panoramiche (art. 1 legge citata), che la tutela di tali bellezze è

compresa nella più vasta tutela del paesaggio, che la Costituzione

(art. 9) annovera tra i compiti della Repubblica e che lo Statuto

siciliano attribuisce alla competenza legislativa esclusiva

dell'Assemblea regionale (art. 14, lett. n, Statuto siciliano). Ciò

posto, si rileva che i provvedimenti previsti dalla legge 29 giugno

1939, n. 1497, applicabile in Sicilia in forza della recezione operata

con la legge regionale 1 luglio 1947, n. 3, spettano nella Regione agli

organi della medesima in base all'art. 20 dello Statuto, che

attribuisce al Presidente e agli Assessori le funzioni esecutive ed

amministrative concernenti le materie di cui agli artt. 14, 15 e 17

dello Statuto stesso.

Infine, si pone in evidenza che il decreto in questione è stato

emanato dal Ministro della pubblica istruzione "di concerto" anche con

il Commissariato per il turismo, mentre si è già verificato il

passaggio delle attribuzioni di detto Commissariato agli organi

dell'amministrazione regionale (D. P. R. 9 aprile 1956, n. 510).

A conclusione si chiede che questa Corte risolva il conflitto,

dichiarando la competenza della Regione in materia di provvedimenti

sulla "tutela del paesaggio" e annullando, conseguentemente, il decreto

impugnato.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

come per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, con le deduzioni

depositate nella cancelleria di questa Corte il 19 novembre 1958

contesta la tesi difensiva della Regione siciliana.

In materia di "tutela del paesaggio" - osserva l'Avvocatura - non

è ancora avvenuto il passaggio delle funzioni e degli organi dello

Stato all'organizzazione amministrativa della Regione, così come è

previsto dall'art. 43 dello Statuto siciliano. Pertanto è da escludere

che organi regionali possano esercitare funzioni spettanti per legge

dello Stato ad organi dell'amministrazione statale.

Ed a sostegno di tale assunto vengono citate le sentenze n. 11 del

18 gennaio 1957 e n. 13 di pari data di questa Corte, con le quali è

stato precisato che il generico riconoscimento alla Regione di potestà

legislativa e amministrativa non comporta anche il conferimento

automatico delle funzioni e degli uffici Statali. La Regione,

nonostante l'autonomia che le è stata attribuita, resta pur sempre

inquadrata nell'unità dello Stato, come dispone l'art. 1 dello Statuto

siciliano. Onde non è ammissibile che essa venga a sostituire lo Stato

nelle funzioni e negli organi senza che siano intervenute particolari

norme legislative dirette ad attuare tale passaggio.

Conclude l'Avvocatura chiedendo che questa Corte risolva il

conflitto, dichiarando che la competenza ad emanare provvedimenti in

materia di "tutela del paesaggio" spetta tuttora agli organi dello

Stato indicati dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e successivo

regolamento 3 giugno 1940, n. 1357, e riconosca, conseguentemente, la

piena legittimità del decreto ministeriale 20 giugno 1958, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 212 del 3 settembre 1958.

Con memoria del 29 aprile 1959, depositata in cancelleria il 30

aprile 1959, la difesa della Regione nega che le decisioni n. 11 e 13

del 1957, di questa Corte, richiamate dall'Avvocatura, nonché le altre

intervenute in materia, possano valere da precedente per la risoluzione

del presente conflitto. E ciò non tanto perché tali decisioni si

riferiscono alla materia tributaria nella quale la potestà legislativa

della Regione è limitata e concorrente con quella dello Stato, quanto

perché le ripetute decisioni sono intervenute rispetto a funzioni

amministrative il cui esercizio da parte della Regione supponeva il

passaggio alla stessa di funzioni e organi dello Stato. Laddove invece,

come nel caso che ne occupa, sussistano nella Regione gli organi

amministrativi corrispondenti a quelli dello Stato, l'esercizio da

parte della Regione della competenza amministrativa, specie nelle

materie nelle quali la potestà legislativa è esclusiva, non sarebbe

condizionato all'emanazione di particolari norme di attuazione.

Si può argomentare in tal Senso - precisa la Regione - anche dalla

decisione n. 6 del 26 gennaio 1957 di questa Corte, con la quale la

competenza statuale, in materia di formazione degli elenchi delle acque

pubbliche dell'Isola, sarebbe stata affermata soltanto perché non

sussiste in Sicilia un organo regionale corrispondente al Capo dello

Stato, cui spetta, secondo le disposizioni vigenti, di approvare con

proprio decreto gli elenchi di dette acque.

In materia di "tutela del paesaggio" vi è invece una perfetta

corrispondenza - sottolinea ancora la Regione - tra gli organi

regionali e quelli statali. Né va dimenticato - conclude la memoria -

che in forza del D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878, si è già verificato

il passaggio alla Regione delle attribuzioni del Ministero dei lavori

pubblici, oltre che, come già detto, di quelle del Commissariato del

turismo, "di concerto" con i quali il Ministro della pubblica

istruzione ha invece emanato il decreto impugnato. Il che implica, di

per sé, una violazione della competenza regionale in quanto detti

organi sono incompetenti per il territorio della Regione siciliana.

Con ulteriore memoria del 25 novembre 1959 l'Avvocatura dello Stato

rileva che la legge regionale 1 luglio 1947, n. 3, stabilisce che nel

territorio della Regione siciliana, fino a quando l'Assemblea regionale

non abbia diversamente disposto, continua ad applicarsi, nelle materie

attribuite alla competenza regionale, la legislazione dello Stato in

vigore al 25 maggio 1947. E fa richiamo alla decisione n. 19 del 12

luglio 1956 di questa Corte, riaffermante il principio che, fino a

quando la Regione non si sia avvalsa del suo potere legislativo, le

leggi dello Stato hanno pieno vigore nella Regione stessa.

Ciò posto fa presente che la Regione siciliana non si è avvalsa

della sua potestà legislativa riguardante la tutela del paesaggio in

modo da modificare la legge organica e sostanziale del 29 giugno 1939,

n. 1497. La quale resta pienamente in vigore in Sicilia anche per

quanto riguarda il procedimento di dichiarazione di notevole interesse

pubblico di località, ai sensi dell'art. 1 della citata legge 29

giugno 1939, e circa la competenza delle Commissioni provinciali e dei

Ministri (tutti organi dello Stato) a procedere a tale dichiarazione.

Consegue che in detta materia non si può riconoscere agli organi

amministrativi della Regione una specifica competenza in contrasto con

quella analoga spettante, per la legge statale, ad organi dello Stato.

Nell'udienza del 25 novembre 1959 la difesa delle parti ha

illustrato le rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

Questa Corte ha ripetutamente affermato che il riconoscimento alla

Regione siciliana di potestà legislativa ed amministrativa, nelle

materie dallo Statuto attribuite alla sua competenza, non comporta il

trasferimento automatico di funzioni amministrative: la Regione, per

quanto estesa possa essere la sua autonomia, resta sempre inquadrata

nell'unità dello Stato ed è ad esso subordinata (sent. n. 9 del 1957;

n. 14, 19 e 52 dello stesso anno; n. 45 del 1958). Ed ha altresì

precisato che la mancanza di esplicite norme di attuazione (art. 43

Statuto sic.), regolanti il passaggio di funzioni e di uffici dello

Stato all'organizzazione amministrativa della Regione, vieta che gli

organi regionali possano esercitare competenze amministrative spettanti

allo Stato sulla base delle leggi vigenti (sent. nn. 11 e 13 del 1957,

n. 1 del 1958 e n. 12 del 1959).

Siffatti principi valgono anche per l'attuale controversia.

Per negare ciò la difesa della Regione rileva che le surriportate

decisioni sono intervenute rispetto a funzioni amministrative il cui

esercizio da parte della Regione supponeva il passaggio alla stessa di

funzioni e organi dello Stato, mentre, ove sussistano nella Regione -

come nel caso che ne occupa - organi amministrativi corrispondenti a

quelli dello Stato, l'esercizio da parte della Regione della competenza

amministrativa, specie nelle materie nelle quali la potestà

legislativa è esclusiva, non è condizionato alla emanazione di

particolari norme di attuazione. Per dimostrare tale assunto la Regione

non adduce alcun argomento di ordine legislativo; né esso può

dedursi, come Sostiene la difesa, dalla decisione n. 6 del 26 gennaio

1957 di questa Corte. Non può dirsi, cioè, che in detta decisione la

competenza statuale in materia di formazione degli elenchi delle acque

pubbliche dell'Isola è stata affermata soltanto perché non sussiste

in Sicilia un organo regionale corrispondente al Capo dello Stato, cui

spetta, secondo le disposizioni vigenti, di approvare con proprio

decreto gli elenchi di dette acque.

Nella stessa sentenza, infatti, è esplicitamente detto che ogni

attività amministrativa, così dello Stato come della Regione, deve

sempre svolgersi rigorosamente in conformità delle leggi. Di

conseguenza, allorché si tratta di leggi statali che hanno

applicazione nel territorio regionale, qualsiasi esercizio di attività

amministrativa o esecutiva della Regione in ordine alle dette leggi

presuppone, necessariamente, la possibilità di sostituzione degli

organi regionali a quelli statali che nelle medesime leggi siano

indicati; ma tale possibilità non sussiste quando la sostituzione non

sia puntualmente prevista dallo Statuto o da norme di attuazione del

medesimo o, in generale, da altre leggi.

E per quanto attiene alla tutela del paesaggio, da comprendersi

nella più ampia "protezione delle bellezze naturali", la ripetuta

sostituzione degli organi regionali a quelli statali non è preveduta

specificamente, come la stessa Regione sostanzialmente riconosce.

Del che si può trovare ulteriore conferma nella circostanza che i

provvedimenti in materia di protezione delle bellezze naturali

presuppongono, come e avvenuto anche nella specie, l'attività di un

organo collegiale (Commissione provinciale) del quale, fatta eccezione

per i componenti di diritto, i membri sono nominati dal Ministro per la

pubblica istruzione. E ciò indubbiamente conferisce a tale Commissione

carattere di organo statuale, come in veste di organi dello Stato

agiscono i vari Ministri che concorrono alla emanazione del decreto che

approva gli elenchi compilati dalla detta Commissione.

Pertanto è esatta l'osservazione della difesa dello Stato secondo

la quale, non essendo intervenute per la "tutela del paesaggio"

(Statuto sic.: artt. 14, lett. n, e 20) le norme di attuazione delle

disposizioni statutarie, deve riconoscersi al Ministro per la pubblica

istruzione la potestà attribuitagli dalla legge 29 giugno 1939, n.

1497, ad emanare provvedimenti in detta materia anche nel territorio

della Regione siciliana. S'intende che il Ministro per la P. I. rimane

titolare di questo potere fino a quando il potere stesso non passerà

alla Regione con il procedimento stabilito dall'art. 43 dello Statuto

siciliano o in altra guisa giuridicamente efficace.

Fondato è invece il rilievo della ricorrente col quale si

denunzia, come invasione della competenza regionale, il fatto che un

provvedimento dell'amministrazione dello Stato venga emanato "di

concerto" con organi statali ormai privi di competenza nell'ambito

della Regione, per essere intervenute le norme di attuazione dello

Statuto speciale per la Sicilia, che trasferiscono alla Regione

funzioni già attribuite ad organi dello Stato.

Questa Corte, in sede di conflitto di attribuzione tra Stato e

Regione siciliana, per un caso in cui era passato da una

amministrazione statale alla amministrazione regionale il potere di

emettere provvedimenti di concessione in una determinata materia

(concessione per l'impianto di raffinerie di petrolio) senza il

contemporaneo passaggio alla Regione stessa dei poteri delle autorità

statali con le quali si doveva agire "di concerto", ha stabilito che,

pur spettando alla Regione l'iniziativa di emanare decreti di

concessione, la Regione non possa emanarli senza la partecipazione di

quegli organi della amministrazione centrale il cui concorso è

richiesto, anche se ai fini della emanazione del provvedimento

regionale l'accordo venga manifestato senza la forma tipica del

"concerto" adottata per i provvedimenti dello Stato. Che se la Regione

prescinde dal detto accordo, esorbita dai limiti delle proprie

attribuzioni, incidendo sulle materie riservate agli organi dello Stato

(Sent. n. 82 del 30 dicembre 1958).

Ciò premesso e con riferimento alla questione prospettata, è

anzitutto da rilevare che non può prendersi in esame, perché

tardivamente dedotta con la memoria depositata il 30 aprile 1959, la

doglianza della ricorrente secondo cui il decreto impugnato invaderebbe

la competenza regionale perché emanato "di concerto" col Ministro per

i lavori pubblici anziché con l'amministrazione regionale alla quale,

nell'ambito del proprio territorio, sarebbero passate le attribuzioni

del detto Ministero (art. 1 D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878).

Tempestivo, invece, perché dedotto col ricorso e fondato, alla

stregua dei suesposti precedenti della Corte, è il rilievo secondo il

quale il provvedimento impugnato è stato adottato "di concerto" col

Commissariato per il turismo, le cui attribuzioni, nel territorio

dell'Isola, sarebbero passate alla amministrazione regionale in virtù

dell'art. 1 del D. P. R. 9 aprile 1956, n. 510.

Infatti con le disposizioni degli artt. 2 e seguenti del citato

decreto n. 510 l'intervento del Commissariato per il turismo viene in

varia misura regolato relativamente alle manifestazioni turistiche

d'iniziativa regionale, alle stazioni di cura e di soggiorno, alla

Organizzazione degli enti provinciali per il turismo; mentre in virtù

dell'articolo primo dello stesso decreto, nel territorio della Regione

siciliana le attribuzioni del Commissariato predetto sono esercitate

dall'amministrazione regionale, a norma e nei limiti dell'art. 20, in

relazione all'art. 14, lett. n, dello Statuto siciliano (cioè per

quanto attiene al turismo, alla vigilanza alberghiera, alla tutela del

paesaggio e alla conservazione delle antichità e delle opere

artistiche). Il che induce a ritenere che, non essendo per la "tutela

del paesaggio" la potestà regionale limitata da eventuali attribuzioni

tuttora proprie del Commissariato per il turismo, il Ministro per la

pubblica istruzione doveva emanare il provvedimento impugnato d'intesa

con la Regione siciliana e non col Commissariato per il turismo, che è

un organo dell'Amministrazione centrale.

Pertanto, trattandosi di illegittimità avente rilevanza

costituzionale e non di un vizio dell'atto da dedurre davanti agli

organi della giustizia amministrativa (sent. n. 82 citata),

l'accoglimento di tale mezzo di impugnazione porta a dover dichiarare

l'annullamento del decreto del Ministro per la pubblica istruzione del

20 giugno 1958.