Sentenza n. 64/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma 1°,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 5 della legge 30

aprile 1962, n. 283 "Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262

del testo unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27

luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della

vendita delle sostanze alimentari e delle bevande", limitatamente al

secondo paragrafo del comma h) che reca il seguente testo: "Il

ministro della sanità, con propria ordinanza, stabilisce per ciascun

prodotto autorizzato all'impiego per tali scopi i limiti di

tolleranza e l'intervallo minimo che deve intercorrere tra l'ultimo

trattamento e la raccolta e, per le sostanze alimentari

immagazzinate, tra l'ultimo trattamento e l'immissione al consumo";

Vista l'ordinanza del 19 dicembre 1989 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la predetta richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 1990 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Valerio Onida e Gianni Lanzinger per i

presentatori;

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare presentata il 15 luglio 1989 da Russo Giulio

Ernesto, Galletti Paolo e Ottaviano Mauro, sul seguente quesito:

"Volete voi l'abrogazione dell'art. 5 della legge 30 aprile 1962, n.

283: 'Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo

unico delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio

1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita

delle sostanze alimentari e delle bevande.", limitatamente al secondo

paragrafo del comma h) (rectius: alla seconda parte della lettera h)

che reca il seguente testo: "Il ministro della sanità, con propria

ordinanza, stabilisce per ciascun prodotto autorizzato all'impiego

per tali scopi i limiti di tolleranza e l'intervallo minimo che deve

intercorrere tra l'ultimo trattamento e la raccolta e, per le

sostanze alimentari immagazzinate, tra l'ultimo trattamento e

l'immissione al consumo?".

2. - L'Ufficio centrale, verificata la regolarità della

richiesta, con ordinanza del 19 dicembre 1989 l'ha dichiarata

legittima.

Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 16 gennaio 1990 per la conseguente

deliberazione, dandone regolare comunicazione.

3. - In data 12 gennaio 1990 i presentatori della richiesta di

referendum hanno depositato una memoria a sostegno

dell'ammissibilità dello stesso, mentre della medesima facoltà non

si è avvalso il Governo.

Conclusioni opposte a quelle dei presentatori del referendum sono

state formulate, invece, nell'atto di intervento depositato - sempre

in data 12 gennaio 1990 - dall'Agrofarma, associazione aderente alla

Federazione dell'industria chimica. L'intervento, però, come si

dirà nella parte motiva, è stato dichiarato inammissibile.

Nella camera di consiglio del 16 gennaio 1990 sono stati uditi, in

qualità di difensori dei promotori, gli avvocati Valerio Onida e

Gianni Lanzinger, i quali hanno insistito per l'ammissibilità del

referendum. Considerato in diritto

1. - Preso atto del mancato intervento del Governo e

dell'inammissibilità ( ex art. 33, terzo comma, l. 25 maggio 1970 n.

352) di quello dell'associazione "Agrofarma", pronunciata dalla

Corte, in conformità della precedente giurisprudenza (sent. n. 28

del 1987), con l'ordinanza del 16 gennaio 1990, occorre accertare la

sussistenza o meno dei requisiti di legittimità della richiesta di

referendum oggetto di esame. A tal fine si deve stabilire se

ricorrano i limiti espressamente previsti dall'art. 75, secondo

comma, della Costituzione o comunque impliciti nel sistema, relativi

alle normative non suscettibili di consultazioni referendarie

abrogrative, ed accertare altresì se la struttura del quesito

proposto risponda alle esigenze di chiarezza, univocità ed

omogeneità, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte in

tema di ammissibilità delle domande referendarie.

2.1. - Oggetto della richiesta di referendum abrogativo è la

seconda parte della lett. h) dell'art. 5 della legge 30 aprile 1962,

n. 283, la quale prevede che "il Ministro della sanità, con propria

ordinanza, stabilisce per ciascun prodotto, autorizzato all'impiego

per tali scopi, i limiti di tolleranza e l'intervallo minimo che deve

intercorrere tra l'ultimo trattamento e la raccolta e, per le

sostanze alimentari immagazzinate, tra l'ultimo trattamento e

l'immissione al consumo".

Tale disposizione attribuisce dunque al Ministro della sanità il

potere discrezionale di determinare il limite del divieto posto

dall'art. 5, lett. h), prima parte, della legge citata, secondo cui

"è vietato impiegare nella preparazione di alimenti o bevande,

vendere, detenere per vendere o somministrare come mercede ai propri

dipendenti, o comunque distribuire per il consumo sostanze

alimentari: - (Omissis) - che contengano residui di prodotti, usati

in agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle

sostanze immagazzinate, tossici per l'uomo".

Va precisato che la materia dei residui tossici nelle sostanze

destinate alla nutrizione forma oggetto di direttive comunitarie

emanate successivamente alla legge predetta ed in particolare di

quella n. 76/895 del 23 novembre 1976 che fissa le quantità massime

di residui di antiparassitari consentite sugli e negli

ortofrutticoli, la quale, dopo aver enunciato negli artt. 1 e 2 i

prodotti cui si riferisce, stabilisce all'art. 3 (paragrafo 1) che:

"Gli Stati membri non possono vietare o ostacolare l'immissione in

circolazione sul loro territorio dei prodotti di cui all'art. 1 a

motivo della presenza di residui di antiparassitari, se la quantità

di questi residui non eccede le quantità massime fissate

nell'allegato II" e (paragrafo 2) che "gli Stati membri possono, nei

casi che ritengono giustificati, autorizzare sul loro territorio

l'immissione in circolazione di prodotti di cui all'art. 1 contenenti

residui di antiparassitari in quantità superiori a quelle fissate

nell'allegato II".

Altre due direttive e cioè quella n. 86/362 del 24 luglio 1986,

che fissa le quantità massime di residui antiparassitari sui e nei

cereali, e quella n. 86/363 di pari data, che fissa le quantità

massime di residui di antiparassitari sui e nei prodotti alimentari

di origine animale, dopo aver indicato i prodotti cui esse si

riferiscono, contengono entrambe, nell'art. 3 (paragrafo 2),

l'identica prescrizione secondo cui: "gli Stati membri non possono

vietare od ostacolare l'immissione in circolazione sul loro

territorio dei prodotti di cui all'art. 1 a motivo della presenza di

antiparassitari, se la quantità di questi residui non eccede le

quantità massime fissate nell'allegato II", e, inoltre, la direttiva

n. 86/362, nell'art. 6, contiene anche la disposizione che consente

agli Stati di autorizzare, a determinate condizioni, limiti

superiori.

Va poi soggiunto che fino ad oggi il Ministro della sanità ha

ritenuto di adeguare l'ordinamento interno ai limiti obbligatori di

tolleranza fissati in sede comunitaria, facendo uso del potere

attribuitogli dalla disposizione oggetto del quesito referendario.

2.2. - Ciò premesso, si deve escludere che l'iniziativa

referendaria interferisca con l'obbligo che deriva al nostro Stato

dalle disposizioni, comuni a tutte le anzidette direttive della CEE

ed a tutte le altre di analogo contenuto, secondo cui gli Stati

membri non possono vietare od ostacolare l'immissione in circolazione

sul loro territorio dei prodotti, a motivo della presenza di residui

tossici che non eccedano i limiti indicati nelle tabelle

rispettivamente allegate alle direttive stesse.

Il quesito, tendendo infatti ad abrogare la disposizione contenuta

in una legge dello Stato che autorizza il Ministro della sanità a

determinare i limiti di tolleranza del grado di tossicità e

l'intervallo tra l'ultimo trattamento, la raccolta ed il consumo,

può avere solo lo scopo di far venir meno la possibilità per il

Ministro di derogare al divieto assoluto stabilito dalla prima parte

dell'art. 5, lett. h) della legge n. 283 del 1962 fissando limiti di

tolleranza e, quindi, una volta sopravvenuta la normativa

comunitaria, anche più alti di quelli da essa dettati, deroga,

quest'ultima, facoltizzata dall'art. 3, paragrafo 2, della direttiva

n. 76/895 del 23 novembre 1976, relativa ai prodotti ortofrutticoli,

e dall'art. 6 della direttiva n. 86/362 del 24 luglio 1986, relativa

ai cereali, da disposizioni cioè che, appunto in quanto dirette a

costituire una facoltà, non creano alcun obbligo per gli Stati.

Nessuna incidenza può invece avere l'iniziativa referendaria

sulle disposizioni contenute nelle stesse direttive le quali

obbligano gli Stati membri a non vietare o a non ostacolare

l'immissione in circolazione di sostanze alimentari contenenti

residui tossici nei limiti tollerati in sede comunitaria. Difatti le

disposizioni di cui agli artt. 3, paragrafo 1, della direttiva n.

76/895 e 3, paragrafo 2, delle direttive nn. 86/362 e 86/363 di

identico contenuto, che pongono tale obbligo, sono di immediata

applicazione nel diritto interno, sussistendo a tal fine i

presupposti indicati dalla Corte di giustizia delle Comunità europee

(sentt. 24 marzo 1987, in causa n. 286/85, 19 gennaio 1982, in causa

n. 8/81). Ne deriva che le stesse, essendo "incondizionate e

sufficientemente precise, possano essere richiamate, in mancanza di

provvedimenti di attuazione adottati entro i termini, per opporsi a

qualunque disposizione di diritto interno non conforme" ad esse

(Corte di giustizia della CEE, 24 marzo 1987, in causa n. 286/85

cit.) e quindi anche al referendum che è atto-fonte (Corte cost.

sent. n. 29 del 1987) di diritto interno e che, pertanto, al pari

delle altre fonti, deve essere coordinato con la normativa

comunitaria "secondo la ripartizione di competenza stabilita e

garantita dal Trattato" (sent. n. 170 del 1984).

In virtù della loro immediata efficacia tali disposizioni

comunitarie prevalgono in ogni caso (sentt. nn. 389 del 1989, 113 del

1985 e 170 del 1984) sul divieto assoluto contenuto nella prima parte

dell'art. 5, lett. h), della legge 30 aprile 1962, n. 283,

indipendentemente dal potere di adeguamento ai limiti comunitari che

il Ministro della sanità ha fino ad oggi esercitato in concreto

avvalendosi della disposizione contenuta nella seconda parte dello

stesso art. 5, lett. h), cioè della disposizione che si intende

abrogare.

3. - Chiarito che la proposta di referendum non interferisce con

la normativa comunitaria, l'iniziativa referendaria appare, sotto gli

altri profili, ammissibile. Non si ravvisa, difatti, alcuna delle

cause ostative previste espressamente dall'art. 75, secondo comma,

della Costituzione, o desumibili dalla disciplina costituzionale del

referendum abrogativo (cfr. in proposito la sent. n. 16 del 1978). In

particolare sussistono i requisiti di chiarezza, univocità ed

omogeneità del quesito in quanto la disposizione oggetto del

referendum, obiettivamente considerata nella sua struttura e

finalità, contiene effettivamente quel principio la cui eliminazione

o permanenza dipende dalla risposta che il corpo elettorale fornirà.

Né è rilevante la circostanza che il quesito non riguardi anche

il successivo art. 6 della stessa legge n. 283 del 1962. Le due

disposizioni hanno, difatti, oggetti diversi, concernendo la prima il

limite di tolleranza dei residui tossici presenti negli alimenti al

momento della commercializzazione, della distribuzione, della

immissione al consumo mentre la seconda riguarda il regime delle

autorizzazioni, dei controlli e delle registrazioni, da parte del

ministero della sanità, delle sostanze - fitofarmaci e presidi - da

usarsi in agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle

derrate alimentari immagazzinate.