Sentenza n. 64/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 8, commi

decimo e undicesimo; 17, commi primo, lett. a) e b), secondo, terzo,

lett. c), quarto, lett. d); 18, comma terzo, della legge 22 dicembre

1984, n. 887; degli artt. 6, comma diciannovesimo, 10, commi

diciassettesimo e diciottesimo; 12, commi quarto, quinto, settimo e

ottavo, 15, della legge 28 febbraio 1986, n. 41, recanti disposizioni

disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato (leggi finanziarie 1985-1986), promossi rispettivamente

con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento e delle

Regioni Toscana e Lombardia, notificati il 26, 25, 28 gennaio 1985,

27 e 29 marzo 1986, depositati in cancelleria il 31 gennaio, 4 e

5 febbraio 1985 e 4 e 7 aprile 1986 ed iscritti ai nn. 6, 7, 11 e 12

del registro ricorsi 1985 e ai nn. 9 e 12 del registro ricorsi 1986.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1986 il Giudice

relatore Corasaniti;

uditi gli avvocati Sergio Panunzio per le Province autonome

di Bolzano e di Trento, Alberto Predieri per la Regione

Toscana, Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avvocato

Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Paolo Vittoria

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto 1. (Reg. ricorsi n. 6/1985) - La Provincia autonoma di Bolzano, in

persona del Presidente pro tempore, ha impugnato l'art. 17, ed in

particolare i commi primo, lett. a), secondo e terzo, lett. c), della

legge 22 dicembre 1984, n. 887, contenente "Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge

finanziaria 1985)", per violazione degli artt. 3, comma terzo, 9, n.

10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige), e delle relative norme di attuazione emanate

con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e con d.P.R. 26 gennaio 1980, n.

197.

1.1. - Premette la ricorrente che, ai sensi degli artt. 3, comma

terzo, 9, n. 10, e 16 dello Statuto, la competenza della Provincia in

materia di igiene e di sanità è amplissima, risolvendosi nella

potestà di emanare, nell'ambito dei principi stabiliti dalle leggi

dello Stato, l'intero complesso di norme che disciplinano l'azione

svolta dagli enti sanitari per la tutela della salute dei cittadini.

L'art. 17 della legge 887/1984 viola tali competenze, specie nella

parte in cui dispone che:

a) nell'ambito del finanziamento del servizio nazionale per la

parte corrente (Lire 123.630 miliardi per il triennio 1985/87) è

riservata la complessiva somma di Lire 1.575 miliardi da utilizzarsi

dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano per

attività a destinazione vincolata ed a specifiche condizioni (comma

1, lett. a): quanto alle specifiche condizioni, l'erogazione e

l'utilizzazione di tali somme è subordinata alla presentazione di

"programmi formulati sulla base di direttive da emanarsi dal Ministro

della sanità sentito il Consiglio sanitario nazionale e verificati

congiuntamente dai Ministri della sanità, del tesoro e del bilancio

e della programmazione economica"; quanto al vincolo di destinazione,

"tali programmi devono tenere conto prioritariamente del fabbisogno

finanziario per assicurare i servizi sanitari finalizzati

all'assistenza dei tossicodipendenti, ai servizi psichiatrici,

nonché... alle esigenze di risanamento sanitario degli allevamenti e

alla profilassi delle malattie infettive e diffusive degli animali,

con particolare riguardo alle indennità di abbattimento degli

animali stessi";

b) nell'ambito del finanziamento del S.S.N. per la parte corrente,

è riservata la complessiva somma di Lire 790 miliardi, da

utilizzare, con vincolo di destinazione, per piani straordinari

triennali finalizzati ad interventi sanitari specificamente

individuati (riabilitazione, assistenza protesica e di mantenimento

dei disabili e degli anziani, prevenzione ed assistenza ai malati di

mente ed ai tossicodipendenti, completamento dell'automazione,

attività informative delle UU.SS.LL.); sull'impiego di tali fondi,

sulle attività svolte e sui risultati conseguiti le UU.SS.LL., le

Regioni e le Province autonome sono tenute ad inviare annualmente una

relazione al Ministro della Sanità, il quale deve riferire in

proposito al Parlamento (comma 1, lett. a);

c) anche l'erogazione delle quote parti relative al finanziamento

in conto capitale del S.S.N. (Lire 4.480 miliardi per il triennio

1985/87) è subordinata alla presentazione di programmi regionali da

sottoporsi al vaglio congiunto dei Ministeri della sanità, del

tesoro e del bilancio e della programmazione economica (comma 1,

lett. b), e comma 2);

d) il fondo sanitario di cui all'art. 51 della legge n. 833 del

1978 è ripartito dal CIPE fra le Regioni e le Province autonome

sulla base di sei criteri, uno dei quali (lett. c) consistente nella

determinazione di un fondo di sviluppo per l'attivazione di nuovi

servizi e presidi nelle località carenti, da assegnare in base a

programmi regionali verificati a livello centrale (comma 3).

1.2. - A giudizio della ricorrente, l'art. 7 della legge n. 887 del

1984, ed in particolare i commi 1, lett. a), 2 e 3, lett. c), sono

lesivi della competenza provinciale in materia di igiene e sanità,

ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera. Lo Stato,

infatti, non ha correttamente esercitato le proprie funzioni di

indirizzo e coordinamento, andando oltre i limiti individuati dalla

Corte costituzionale nella sentenza n. 340 del 1983.

Nella presente controversia, ci si trova, a giudizio della

ricorrente, di fronte ad un diffuso e dettagliato complesso di

prescrizioni, che investono la materia dell'igiene e sanità. Si è

così delineata una capillare e penetrante interferenza della

normazione statale nella sfera di competenza già esercitata dalla

Provincia autonoma nella materia de qua. L'articolo censurato, in

realtà, non ha posto "principi dell'ordinamento giuridico", né ha

prodotto "norme fondamentali delle riforme economico-sociali" né,

infine, ha affermato dei "principi".

Dopo aver stanziato delle somme si è, invece, addirittura

addentrato in una minuziosissima regolamentazione delle condizioni di

ammissione al prelievo, delle modalità di utilizzo vincolato, delle

modalità di rendiconto, che non possono certo definirsi dei

"principi", bensì un assoluto svuotamento delle competenze, legislative ed amministrative, provinciali in materia.

2. (Reg. ric. 7/1985) - La Provincia autonoma di Trento, in persona

del Presidente pro tempore, ha impugnato, svolgendo argomentazioni

conformi a quelle riportate supra sub 1.1 e 1.2, l'art. 17 della

legge n. 887 del 1984, ed in particolare i commi 1, lett. a), 2 e 3,

lett. c), per violazione degli artt. 3, comma 3, 9, n. 10, e 16 dello

Statuto del Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione

(d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e 26 gennaio 1980, n. 197).

3. - Nei giudizi promossi dalle Province autonome di Bolzano e di

Trento, si è costituito, a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, il

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la Corte

costituzionale dichiari non fondata la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 17 della legge n. 887 del 1984.

3.1. - Sottolineato, in primo luogo, che le due Province hanno in

materia di igiene e sanità competenza legislativa concorrente,

precisa il resistente che la sentenza n. 340 del 1983 appare dettare

- lì dove individua il modo di presentarsi dell'interesse nazionale

perché esso possa costituire in concreto il supporto dell'esercizio

del potere di indirizzo e di coordinamento un criterio che si

attaglia al rapporto tra potere di indirizzo e sfera di competenza

legislativa primaria, e non già un criterio attraverso il quale

troverebbe per se rilievo la particolare condizione di autonomia

delle due Province.

3.2. - Quanto al merito delle questioni, osserva il resistente che,

nella permanente mancata formulazione del piano sanitario nazionale,

i criteri per la ripartizione dei fondi venivano dettati con la legge

finanziaria 1984 (legge n. 730 del 1983, art. 27) e modificati con

l'art. 17 della legge finanziaria 1985.

Tra questi criteri, dettati dall'art. 17, costituisce oggetto di

censura il disposto del comma 3, lett. c), che è censurato nella

parte in cui prevede una "verifica" dei programmi regionali a livello

centrale. Osserva il resistente che il criterio stabilito dalla legge

contiene in sé il canone per la sua ulteriore specificazione da

parte del CIPE, essendo evidente che il fondo andrà ripartito

tenendo conto del diverso grado in cui servizi e presidi sono già

presenti nelle varie località.

I programmi regionali e la loro verifica a livello centrale -

verifica che si colloca non nella fase di erogazione, ma in quella di

assegnazione, cioè di riparto - costituiscono lo strumento

conoscitivo per la rilevazione delle situazioni di carenza che,

prospettate da ciascuna Regione, sulla base della propria valutazione

delle locali necessità di sviluppo, si tratta poi di apprezzare in

modo unitario.

La norma dunque non attua un'invasione della competenza regionale,

giacché da un lato pone un criterio per la ripartizione del fondo,

muovendosi nello stesso ambito di competenza statale individuato

dagli artt. 51 e 53 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, dall'altro,

per l'attuazione del criterio, valorizza le indicazioni della

programmazione regionale, secondo un meccanismo che, ancora una

volta, appare già prefigurato dall'art. 51 della legge 833.

Quanto all'impugnativa delle altre disposizioni contenute nei primi

due commi dell'art. 17 della legge 22 dicembre 1984, n. 887, osserva

il resistente che la disciplina dettata con l'art. 17 concerne non la

ripartizione del fondo, ma il modo di utilizzazione di porzioni della

quota da parte delle Regioni cui è assegnata.

Per quanto riguarda la "spesa corrente", osserva il resistente che,

secondo l'art. 53 della legge n. 833 del 1978, rientra nell'ambito

delle previsioni del piano sanitario nazionale, e per ciò stesso in

quello delle competenze del legislatore nazionale nel quadro della

disciplina del settore attuata con la legge di riforma, imporre alla

spesa sanitaria particolari vincoli di destinazione. Non esorbita

quindi dalla competenza del legislatore nazionale una disposizione,

quale quella contenuta nell'art. 17, dove si individuano direttamente

quote di spesa da destinare a determinate attività, ovvero si

prevedono criteri per la ripartizione di una più ampia quota tra diverse esigenze considerate prioritarie.

La previsione dei programmi regionali, come modo di attuazione dei

criteri preveduti dalla legge, rientra pur essa nel già prefigurato

sistema di attuazione del programma sanitario nazionale, attraverso i

piani sanitari regionali (art. 55, legge n. 833 del 1978).

Il precetto per cui i programmi regionali vadano "verificati" a

livello centrale, trova, infine, a giudizio dell'Avvocatura, il suo

supporto nel primo comma dell'art. 119 Cost.. La verifica dei

programmi regionali, in quanto intesa a valutarne la conformità a

criteri ed indirizzi di finalizzazione della spesa sanitaria ed

attuata in unica sede, risponde all'esigenza di assicurare

l'effettività del coordinamento tra spese delle Regioni ed impegno

delle risorse attraverso il finanziamento del servizio sanitario

nazionale.

Per quanto riguarda, infine, la "spesa in conto capitale" (art. 17,

comma primo, lett. b), e comma secondo) i programmi regionali, alla

verifica dei quali da parte dei Ministri della sanità, del tesoro e

del bilancio e della programmazione economica, è soggetta

l'erogazione dei fondi, appaiono richiesti come strumenti di

attuazione del piano in rapporto alla quota assegnata: la verifica

non ha fondamento diverso da quello prima indicato, anche se la sua

funzione concreta è quella di far corrispondere l'erogazione della

quota ai tempi delle più concrete previsioni di spesa contenute nei

programmi.

4. (Reg. ric. 11/1985) - La regione Toscana, in persona del

presidente pro tempore, ha impugnato gli artt. 8, commi decimo e

undicesimo, e 17, comma primo, lett. b), della legge 22 dicembre

1984, n. 887, per violazione degli artt. 117, 118 e 97 Cost..

4.1. - L'art. 8, comma decimo, della legge finanziaria n. 887 del

1984, statuisce che: "Nell'ambito delle assegnazioni del piano

integrativo di cui alla legge 12 febbraio 1981, n. 17, un fondo di

Lire 50 miliardi per anno, nel triennio 1985-87, è finalizzato al

finanziamento di accordi stipulati fra l'Azienda autonoma delle

ferrovie dello Stato e gli enti locali, aventi ad oggetto interventi

finalizzati alla realizzazione di progetti di trasporto integrato

nelle aree metropolitane".

Nel successivo undicesimo comma viene detto che "la convenzione

approvata dal Ministro dei trasporti equivale all'intesa di cui

all'art. 81, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica

24 luglio 1977, n. 616, ed ha diretta efficacia di variazione degli

strumenti urbanistici. A tale fine si adottano le misure di

pubblicità nazionali o locali, in relazione al suo contenuto".

Entrambe le norme violano gli artt. 117, 118 Cost., in quanto

invadono la sfera riservata alla competenza regionale in tema di

trasporti di superficie, tramvie e linee automobilistiche di

interesse regionale e di urbanistica, sottraendo alle Regioni

competenze basilari nella pianificazione dei trasporti e in quella

urbanistica, competenze ampiamente riconosciute dalle leggi statali

(artt. 2 e 3 legge 10 aprile 1981, n. 151).

L'art. 8, comma decimo, della legge n. 887 del 1984 sovverte il

sistema, prevedendo convenzioni dirette fra le FF.SS. e gli enti

locali, al di fuori di qualsiasi pianificazione, programmazione e

partecipazione regionale; rovescia il metodo, i procedimenti e le

garanzie dell'art. 81, comma terzo, d.P.R. n. 616 del 1977, che erano

stati confermati dagli artt. 10 e 12 della legge n. 17 del 1984, nel

cui "ambito" dichiara di muoversi la previsione dell'art. 8, comma

decimo, della legge finanziaria; sovverte infine i principi della

legge urbanistica statale (legge n. 1150 del 1942) nonché ogni

principio in tema di modificazione di atti amministrativi (infatti i

piani regolatori, atti complessi a complessità ineguale ad

imputazione regionale, vengono modificati da organi privi di

qualsiasi competenza - Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato e

Ministro dei trasporti - all'insaputa del soggetto - la Regione che

ha emanato l'atto-piano).

4.2. - A giudizio della Regione ricorrente, la violazione delle

norme sulla competenza regionale è, altresì, connessa con la

irragionevolezza delle norme e la incongruità (e quindi

illegittimità anche sotto il profilo della violazione dell'art. 97

Cost.) dello strumento legislativo adottato.

Sotto il primo profilo, può essere sufficiente ricordare che nulla

è così illogico come pretendere di risolvere problemi di traffico e

di trasporti (e tanto più integrati) al livello della circoscrizione

comunale. Cosicché una frammentazione di accordi fra le FF.SS. e i

comuni volta allo scopo di realizzare progetti di trasporto al di

fuori dei piani previsti dalla legge-quadro statale è irragionevole,

oltre che illegittima.

Sotto il secondo profilo, alla legge finanziaria non è affidato il

compito di sovvertire le norme di settore e di materia.

Nel nostro ordinamento, che incardina i rapporti fra legislazione

statale e regionale sulla nozione di competenze, non è consentito ad

una legge a competenza specializzata, qual è la legge finanziaria,

di invadere l'area di leggi ordinarie o di leggi regionali al di

fuori di quanto attiene alle modificazioni ed integrazioni "a

disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato, su

quelli delle aziende autonome e su quelli degli enti che si

ricollegano alla finanza statale, al fine di adeguare le entrate e le

uscite del bilancio dello Stato, delle aziende autonome e degli enti

pubblici che si ricollegano alla finanza statale, agli obiettivi di

politica economica cui si ispirano il bilancio pluriennale e il

bilancio annuale" (art. 11, legge n. 468 del 1978).

Nella fattispecie, invece, l'art. 8, commi decimo e undicesimo, introduce vere e proprie innovazioni che, violando la natura stessa

della legge finanziaria, si sostanziano in sovvertimenti dei rapporti

costituzionali fra Stato e Regioni, al di fuori dei fini e dei

contenuti propri della legge finanziaria, contribuendo a farne un

testo illegittimo, che assume la veste di "carrozza omnibus".

4.3. - L'art. 17 della legge n. 887 del 1984 prevede che una parte

del finanziamento del servizio sanitario nazionale venga vincolata e

utilizzata in base a programmi formulati su direttive del Ministro,

sentito il Consiglio nazionale della sanità, e verificati dai

Ministri della sanità, del tesoro e del bilancio e della

programmazione. In tale modo l'autonomia regionale viene compressa e

sottordinata a direttive estemporanee, rispetto al sistema della

legge istitutiva del servizio sanitario (legge n. 833 del 1978), che

prevede un metodo pianificatorio, e rispetto al metodo previsto dalla

legge n. 382 del 1975, nonché sottoposta a una verifica, di

imprecisa collocazione giuridica, e del pari al di fuori del sistema

e della normativa costituzionale, anche in relazione all'art. 125

Cost..

La legge finanziaria sostituisce il metodo per l'imposizione

dell'indirizzo statale con strumenti di pianificazione di settore

previsti dalla legge-quadro, non già riportandosi al metodo generale

previsto dalla legge n. 382 del 1975, ma introducendo una direttiva

che è contraria ai principi che regolano la materia e che viola

anche il canone del rispetto del principio di legalità affermato

dalla Corte costituzionale con la sent. n. 150 del 1982.

Con questa "direttiva" si introduce un anomalo strumento di

indirizzo strutturato in contrasto con il principio della

collegialità di governo o di comitato e al di fuori della

partecipazione del Presidente del Consiglio secondo i principi posti

dalla legge n. 382 del 1975, che per il suo carattere di norma

interposta non può essere derogata o modificata, e tanto meno può

esserlo da una legge a competenza specifica e funzionalizzata.

5. (Reg. ric. n. 12/1985) - La Regione Lombardia in persona del

Presidente pro tempore ha impugnato gli artt. 8, commi decimo e

undicesimo; 17, commi primo, lett. a), terzo e quarto; 18, comma

terzo, della legge 22 dicembre 1984, n. 887, per violazione degli

artt. 117, 118 e 119 Cost..

5.1. - Deduce, in primo luogo, la Regione ricorrente che la

disciplina prevista dall'art. 8, commi decimo e undicesimo, della

legge finanziaria relativamente alle "intese" fra azienda ferroviaria

ed enti locali e ai loro effetti viola le competenze regionali in

materia di urbanistica e di opere pubbliche.

Sottolinea la ricorrente che oggetto di tale nuova disciplina non

sono decisioni di spesa (si tratta infatti di spese già disposte

dalla legge n. 17 del 1981 e rifinanziate dalla legge finanziaria

1983).

Oggetto della nuova disciplina è, invece, l'aspetto istituzionale,

al fine di dar vita ad una nuova e singolare procedura di decisione

sulle opere e sulla loro localizzazione, consistente in una intesa

stipulata tra Azienda ferroviaria ed ente locale (cioè Comune),

approvata dal Ministro dei trasporti, che da un lato sostituirebbe

l'intesa fra Stato e Regione, prevista dall'art. 81, comma terzo,

d.P.R. n. 616 del 1977, per la localizzazione e per le scelte di

tracciato, se difforme dalle prescrizioni e dai vincoli delle norme o

dei piani urbanistici, dall'altro lato avrebbe "diretta efficacia" di

variazione degli strumenti urbanistici, sostituendo dunque

l'ordinaria procedura che culmina con l'approvazione regionale degli

strumenti medesimi.

Tale procedura realizza un completo scavalcamento delle Regioni.

Essa, anzitutto, vanifica la necessità dell'intesa della Regione

interessata sull'accertamento della conformità dell'opera alle norme

e ai piani urbanistici, prevista dall'art. 81, comma secondo, del

d.P.R. n. 616 del 1977, e ribadita, proprio con riguardo alle opere

di competenza dell'azienda ferroviaria da eseguire nell'ambito del

programma cui si riferisce la disposizione impugnata, dall'art. 10,

comma primo, della legge n. 17 del 1981.

Ma la disposizione impugnata abolisce inoltre espressamente la

necessità dell'intesa con la Regione (sentito l'ente locale

interessato) per la progettazione di massima ed esecutiva delle

opere, per quanto concerne la loro localizzazione e le scelte del

tracciato se difforme dalle norme e dai piani urbanistici, necessità

sancita invece dall'art. 81, comma terzo, del d.P.R. n. 616 del 1977,

e ribadita ancora una volta, con riguardo alla "progettazione di

massima delle opere" e proprio delle opere di cui si tratta,

dall'art. 10 della legge n. 17 del 1981.

Secondo la ricorrente, le procedure di intesa fra Stato e Regioni

stabilite dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 hanno la funzione

di salvaguardare la competenza in materia urbanistica della Regione

conciliandola con la competenza statale per certe opere pubbliche.

Si tratta, dunque, non già di procedure sempre "disponibili" da

parte del legislatore ordinario, ma necessarie ai fini del rispetto

delle competenze costituzionalmente spettanti alle Regioni e del

mantenimento dell'equilibrio costituzionalmente sancito fra

competenze statali e competenze regionali.

D'altra parte, proprio all'armonizzazione tra competenze regionali

e competenze statali provvede la previsione dell'intesa necessaria,

nonché, per il caso estremo in cui l'intesa non si realizzi,

dell'eventuale statuizione definitiva del Governo, circondata

peraltro da una serie di garanzie procedurali, quale il parere della

Commissione parlamentare per le questioni regionali (art. 81, comma

quarto, d.P.R. n. 616 del 1977).

Osserva ancora la ricorrente che, trattandosi di "trasporto

integrato nelle aree metropolitane", i programmi relativi possono

coinvolgere indirettamente, accanto a linee ferroviarie, linee

metropolitane o di trasporto urbano.

Ora, se le opere pubbliche ferroviarie sono di competenza dello

Stato (pur richiedendo, per la loro localizzazione e progettazione,

l'intesa con la Regione), le opere relative a linee metropolitane o

di trasporto urbano rientrano come tali direttamente nella competenza

della Regione, ai sensi già dell'art. 2, legge 29 dicembre 1969, n.

1042, dell'art. 3, lett. b), d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5 e dell'art.

2, lett. i), d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8; e, adesso, ai sensi degli

artt. 84, 87 e 88, n. 5, del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché ai sensi

della legge 10 aprile 1981, n. 151, che ribadisce ed estende la

competenza regionale in materia di trasporti pubblici locali,

compresi gli investimenti per la costruzione e l'ammodernamento di

infrastrutture e impianti fissi (artt. 11 e 12).

Nemmeno varrebbe prospettare l'approvazione dell'accordo Azienda

ferroviaria - ente locale da parte del Ministro dei trasporti come

atto idoneo a sostituire l'intesa della Regione. Al contrario, l'art.

81 del d.P.R. n. 616 del 1977 e l'art. 10 della legge n. 17 del 1981

richiedono l'intesa della Regione con l'amministrazione statale

competente o con l'azienda delle ferrovie; e l'art. 81, quarto comma,

del d.P.R. n. 616/1977 - per altro non ripreso dall'art. 10 della

legge n. 17 del 1981 - prevede, solo per il caso di mancato

raggiungimento dell'intesa entro un dato termine, un intervento

dirimente del Consiglio dei ministri, col parere della Commissione

parlamentare per le questioni regionali e con la successiva

emanazione di un decreto del Presidente della Repubblica.

Invece, l'approvazione del Ministro dei trasporti, prevista

dall'art. 8, comma undicesimo, della legge impugnata, non interviene

in caso di mancanza d'intesa, bensì riguarda un atto per il quale si

è esclusa la stessa preventiva ricerca dell'intesa, e proviene

dall'amministrazione di settore che tale intesa dovrebbe invece

ricercare.

Parimenti lesiva della competenza regionale in materia urbanistica

è, a giudizio della Regione, la disposizione contenuta

nell'undicesimo comma dell'art. 8, secondo cui l'intesa fra azienda

ferroviaria ed ente locale, approvata dal Ministero dei trasporti,

"ha diretta efficacia di variazione degli strumenti urbanistici".

La competenza in tema di formazione e approvazione degli strumenti

urbanistici appartiene alle Regioni in forza dell'art. 1, d.P.R. n. 8

del 1972, e dell'art. 81, d.P.R. n. 616 del 1977. In forza di tale

competenza, e della disciplina recata dalle leggi regionali, la

Regione interviene nel procedimento di formazione degli strumenti

urbanistici, approvandoli e condizionando così l'efficacia degli

stessi strumenti e delle loro variazioni deliberate dagli enti locali

(cfr. per la Lombardia, l'art. 27, comma secondo, l.r. 15 aprile

1975, n. 51).

Stabilire, dunque, che un atto a cui la Regione rimane totalmente

estranea abbia diretta efficacia di variazione degli strumenti

urbanistici, lede la competenza della Regione in materia.

5.2. - Deduce ancora la Regione che i poteri del Ministro della

sanità e dei Ministri del tesoro e del bilancio in ordine

all'impiego del fondo sanitario nazionale (art. 17, primo comma,

lett. a), terzo comma, quarto comma, lett. d)) violano le competenze

regionali e l'autonomia di spesa delle Regioni in materia di sanità.

Osserva la ricorrente che l'art. 17 della legge n. 887 del 1984,

nel disciplinare, a modifica degli artt. 25 e 27 della legge n. 730

del 1983, il finanziamento del servizio sanitario nazionale e il

riparto del fondo sanitario nazionale, introduce alcune novità,

ancora una volta non sul piano finanziario ma su quello

istituzionale, lesive dall'autonomia delle Regioni.

La legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978 prevede che il piano

sanitario nazionale (approvato dal Parlamento, sia pure parzialmente

con legge e parzialmente con atto non legislativo, secondo la recente

previsione dell'art. 20 del D.l. n. 463 del 1983), determina il fondo

per il finanziamento del servizio (art. 53, comma quinto, lett. b);

che il riparto del fondo fra le Regioni venga fatto dal CIPE "tenuto

conto delle indicazioni contenute nei piani sanitari nazionali e

regionali e sulla base di indici e di standards distintamente

definiti per la spesa corrente e per la spesa in conto capitale",

intesi a garantire livelli uniformi di prestazioni sanitarie in tutto

il territorio nazionale (art. 51, commi primo e secondo); che sia

dunque il piano sanitario nazionale a fissare "gli indici e gli

standards nazionali da assumere per la ripartizione del fondo

sanitario nazionale tra le Regioni, al fine di realizzare in tutto il

territorio nazionale un'equilibrata organizzazione dei servizi anche

attraverso una destinazione delle risorse per settori fondamentali di

intervento con limiti differenziati per gruppi di spese correnti e

per gli investimenti" (art. 53, comma quinto, lett. c).

Spetta invece alle Regioni destinare i fondi alle singole UU.SS.LL.

e disciplinare l'impiego, anche al fine di "assicurare la

corrispondenza tra costi dei servizi e relativi benefici" (art. 11,

comma secondo, lett. c); e art. 51, comma quinto).

Ora, la disposizione impugnata, stabilendo che i "programmi"

secondo i quali le Regioni dovranno utilizzare le somme a

destinazione vincolata dovranno essere formulati "sulla base di

direttive da emanarsi dal Ministro della sanità sentito il Consiglio

sanitario nazionale" e "verificati congiuntamente dai Ministeri della

sanità, del tesoro e del bilancio", attribuisce al Ministero della

sanità un potere di direttiva, in materia appartenente alla

competenza propria delle Regioni, che non è compatibile con il

riparto di funzioni costituzionalmente stabilito e risultante anche

dalla legge quadro, e ai Ministri della sanità, del tesoro e del

bilancio un potere di "verifica" di detti programmi, in sostanza di

approvazione di essi, condizionante le assegnazioni finanziarie,

parimenti lesivo della competenza regionale.

L'autonomia programmatoria e di spesa della Regione viene

totalmente vanificata, riducendosi le Regioni a mere esecutrici di

direttive ministeriali e di programmi approvati dalle amministrazioni

centrali.

I poteri così attribuiti agli organi statali non possono

d'altronde in alcun modo ricondursi né alla funzione di "indirizzo e

coordinamento" di cui all'art. 5 della legge n. 833 del 1978, né

alle direttive che, ai sensi del citato art. 5, comma terzo, il

Ministro della sanità può emanare in relazione alle attività delegate alle Regioni.

5.3. - Identiche considerazioni, a giudizio della ricorrente,

valgono con riguardo al secondo comma dell'art. 17 della legge

impugnata, secondo cui l'erogazione alle Regioni delle quote in conto

capitale del fondo sanitario nazionale "è effettuata sulla base di

programmi regionali, da verificare congiuntamente dai Ministeri della

sanità, del tesoro, e del bilancio".

L'art. 17, comma terzo, lett. d), ribadisce, infine, le illegittime

previsioni dei commi precedenti, allorché dispone che il riparto del

fondo sanitario nazionale fra le Regioni avvenga mediante, fra

l'altro, "enucleazione di un fondo per attività di rilievo a

destinazione vincolata da assegnare con le modalità indicate nel

presente articolo", cioè, s'intende, per l'utilizzo sulla base di

programmi o piani formati secondo le direttive del Ministero della

sanità e "verificati" dai Ministeri.

5.4. - La Regione impugna, infine, l'art. 18, comma terzo, della

legge finanziaria 1985, che reca una autorizzazione di ulteriori

spese per gli interventi previsti dalla legge 4 giugno 1984, n. 194,

concernente "interventi a sostegno dell'agricoltura".

Varie disposizioni (artt. 7, 9, 13 e 17) sono già state impugnate

dalla ricorrente, in quanto lesive di diverse competenze regionali:

la Regione ritiene che i vizi fatti valere contro la precedente legge

si estendono anche all'art. 18, comma terzo, della legge impugnata

nella parte in cui rifinanzia le disposizioni impugnate.

6. - Nei giudizi promossi dalle Regioni Toscana e Lombardia si è

costituito, a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la Corte costituzionale

dichiari non fondate le questioni di legittimità costituzionale

sollevate dalle Regioni ricorrenti.

6.1. - Per quanto attiene all'impugnativa dell'art. 8 della legge

n. 887 del 1984, osserva il resistente che la disciplina del

trasporto ferroviario non rientra nella competenza della Regione

(art. 8, lett. c), d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8; art. 1, d.P.R. 14

gennaio 1972, n. 5). Dunque, la circostanza che l'Azienda delle

ferrovie dello Stato prescelga soluzioni concordate con gli enti

locali, non viola una competenza regionale.

La lesione della competenza regionale non può neppur esser

affermata in base alla considerazione che il decimo comma dell'art.

8, senza stanziare alcuna nuova somma, si limiti a modificare l'art.

10 della legge 12 febbraio 1981, n. 17, che, per la localizzazione

delle opere prevedute dal programma integrativo, aveva richiamato il

procedimento dell'intesa strutturato dall'art. 81 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616.

L'intesa tra lo Stato e la Regione e, per le opere ferroviarie, tra

l'Azienda e la Regione, per l'accertamento della conformità alle

prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, non

costituisce in sé un modo "necessario" per attuare il coordinamento

tra la competenza dello Stato per le opere pubbliche da eseguirsi

dalle sue amministrazioni e quella delle Regioni in materia

urbanistica.

Né appare viziato l'undicesimo comma dell'art. 8, a norma del

quale "la convenzione approvata dal Ministro dei trasporti equivale

all'intesa di cui all'art. 81, terzo comma, del decreto del

Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 ed ha diretta

efficacia di variazione degli strumenti urbanistici". È innegabile

che tale disposizione attui una disciplina della variazione dello

strumento urbanistico, che è derogatoria rispetto a quella generale,

giacché ne risulta escluso l'intervento della Regione, che, nel

sistema preveduto dall'art. 81, esercitava in diversa forma la

propria competenza. Va tuttavia considerato che la deroga è solo

parziale, in quanto si basa sul presupposto dell'accordo con l'ente

locale, la cui mancanza determina il riespandersi della disciplina

impostata sull'intesa con la Regione.

6.2. - Relativamente all'impugnativa dell'art. 17 della legge

finanziaria, il resistente osserva che, in particolare, costituisce

oggetto di censura il disposto della lett. d), a termini del quale

uno dei criteri di ripartizione risulta così definito: "enucleazione

di un fondo per attività di rilievo a destinazione vincolata da

assegnare con le modalità indicate nel presente articolo", vale a

dire formulazione dei programmi in base alle direttive del Ministro

della sanità, e loro verifica da parte di quest'ultimo insieme ai

Ministri del tesoro e del bilancio e della programmazione economica.

Ad avviso dell'Avvocatura, secondo l'art. 53 della legge 833 del

1978, ben rientra nell'ambito delle previsioni del piano sanitario

nazionale, e, per ciò stesso, in quello delle competenze del

legislatore nazionale, imporre alla spesa sanitaria particolari

vincoli di destinazione.

Fissato questo presupposto, i programmi regionali e la loro

verifica a livello centrale verifica che, come nel caso della

disposizione contenuta nella precedente lett. c), si colloca non

nella fase di erogazione, ma in quella di assegnazione, cioè di

riparto - vengono a porsi come strumento conoscitivo per la

rilevazione delle prospettive di impiego dei fondi da parte delle diverse Regioni, da comporre in modo unitario in sede di riparto. La

norma, dunque, non attua un'invasione della competenza regionale.

6.3. - Quanto all'impugnativa delle disposizioni contenute nel

primo e secondo comma dell'art. 17, l'Avvocatura svolge

argomentazioni coincidenti con quelle riportate supra sub 3.2..

6.4. - Per quanto riguarda, infine, l'impugnativa proposta dalla

sola Regione Lombardia contro l'art. 18 della legge finanziaria 1985,

in quanto autorizza nuove spese per i finanziamenti della legge n.

194 del 1984, già precedentemente impugnata dalla stessa Regione,

l'Avvocatura si riporta alle difese opposte nell'atto di costituzione

11 luglio 1984 depositato in quel giudizio.

7. (R. ric. n. 9/1986) - La Regione Toscana, in persona del

presidente pro tempore, ha impugnato gli artt. 6, comma 19; 10, commi

17 e 18; 12, comma 4; 15 della legge 28 febbraio 1986, n. 41,

contenente "disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1986)", per violazione

degli artt. 117, 118, 119, 81 e 97 Cost..

7.1. - L'art. 10, comma 17, della legge n. 41 del 1986, estende

alla realizzazione di trasporti rapidi di massa, parcheggi e nodi di

interscambio modali la normativa dell'art. 8, comma 10, della legge

22 dicembre 1984, n. 887.

A sostegno della incostituzionalità delle disposizioni impugnate,

la Regione svolge argomentazioni coincidenti con quelle riportate

supra sub 4.1..

7.2. - L'art. 12, comma 4, della legge n. 41 del 1986 autorizza una

spesa di 27 miliardi di lire "per la concessione di aiuti

contributivi di riconversione a favore delle cooperative agricole e

loro consorzi di valorizzazione di prodotti agricoli, che per effetto

di provvedimenti comunitari restrittivi abbiano dovuto sospendere o

ridurre l'attività di trasformazione".

Tutte le attività previste appartengono alle funzioni trasferite

alle Regioni, a norma dell'art. 117 Cost., e dell'art. 66, d.P.R. n.

616 del 1977, segnatamente comma 2, lett. c) ed e), che attribuiscono

alle Regioni "ogni intervento sulle strutture agricole anche in

attuazione di direttive e regolamenti comunitari, ivi compresa

l'erogazione di incentivi e contributi", "gli interventi di

incentivazione e sostegno della cooperazione delle strutture associative per la coltivazione, la lavorazione ed il commercio dei prodotti

agricoli".

Nonostante l'appartenenza alle Regioni della materia, non è

previsto alcun trasferimento di spesa, incorrendosi così in

violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., e in violazione degli

artt. 81 e 97 Cost..

7.3. - L'art. 15 della legge n. 41 del 1986 autorizza una spesa di

600 miliardi, in due esercizi 1986 e 1987, da destinarsi alla

realizzazione di iniziative volte alla realizzazione di beni

culturali, al loro recupero, attraverso l'utilizzazione delle

tecnologie più avanzate, ed alla creazione di occupazione aggiuntiva

di giovani disoccupati di lungo periodo.

In questa previsione di impiego di mezzi finanziari non si parla

mai delle Regioni, anche se esse hanno competenze amministrative

proprie, a norma degli artt. 117 e 118 Cost., nella materia dei beni

culturali (musei e biblioteche di enti locali: art. 47 d.P.R. n. 616

del 1977), nella materia urbanistica, e in quella della formazione

professionale (artt. 35 e 41 d.P.R. n. 616 del 1977), tutte implicate

dall'art. 15 della legge n. 41 del 1986.

La normazione posta dalla suindicata disposizione non tiene nessun

conto delle competenze regionali, in quanto non diversifica gli

interventi che riguardano funzioni e aree riservate allo Stato e

quelle di competenza regionale.

Le funzioni attribuite ad organi statali non riguardano funzioni di

indirizzo e coordinamento ma, al contrario, attività e atti

provvedimentali, che estromettono le Regioni tanto dai provvedimenti

di approvazione dei progetti, quanto dalla partecipazione alla fase

istruttoria, quanto dal controllo dell'esecuzione.

La violazione delle competenze amministrative regionali

costituzionalmente garantite, inoltre, è effettuata con l'uso

perverso di uno strumento legislativo a competenza tipica o

specializzata, quale la legge finanziaria.

7.4. - La Regione deduce, infine, che nel quadro dell'uso improprio

e non legittimo della legge finanziaria va inserito anche l'art. 6,

comma diciannovesimo, della legge n. 41 del 1986, il quale impone che

il "piano annuale delle assunzioni in deroga al divieto di cui al

comma decimo è disposto con provvedimento della giunta regionale".

Individuando in tal modo un organo piuttosto che un altro della

organizzazione regionale, si interferisce nella ripartizione di

funzioni e competenze interne dell'ente regione, violando gli artt.

117 e 118 Cost..

8. - Nel giudizio promosso dalla Regione Toscana si è costituito,

a mezzo dell'Avvocatura di Stato, il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che le questioni di costituzionalità siano

dichiarate infondate.

8.1. - Per quanto riguarda la censura mossa all'art. 6, comma

diciannovesimo, della legge n. 41 del 1986, sostiene il resistente

che la disposizione è conforme al dettato dell'art. 121, comma

terzo, Cost., secondo il quale la giunta regionale è l'organo

esecutivo delle Regioni, e dal quale si desume che la giunta è

l'organo dotato di competenza amministrativa generale.

8.2. - Per contrastare l'impugnativa dell'art. 10, commi

diciassettesimo e diciottesimo, della legge n. 46 del 1981,

1'Avvocatura osserva in primo luogo che il comma diciottesimo in

nulla interferisce sulle competenze regionali, giacché esso

individua il contenuto di una direttiva da darsi dal Ministro dei

trasporti all'Ente Ferrovie dello Stato, direttiva che esaurisce la

sua rilevanza nel rapporto di indirizzo configurato dall'art. 3, n.

1, della legge 17 maggio 1985, n. 210.

Quanto al comma diciassettesimo va considerato che non è certo che

esso valga a richiamare le disposizioni contenute nei commi decimo ed

undicesimo dell'art. 8 della legge n. 887 del 1984, relative alle

procedure di localizzazione. Invero, l'ulteriore attuazione del piano

integrativo è ora compito dell'Ente Ferrovie dello Stato, ma, per i

progetti di costruzione ed ampliamento di impianti ferroviari

predisposti dall'ente, e delle opere connesse, vale in linea generale

il diverso tipo di procedimento delineato dall'art. 25, commi secondo

e quarto, della legge 17 maggio 1985, n. 210. Sicché è possibile

ritenere che tale diversa normativa debba essere seguita dall'Ente

Ferrovie dello Stato anche per i progetti delle opere prevedute dal

comma diciottesimo dell'art. 10 della legge 28 febbraio 1986, n. 41.

Il terzo comma dell'art. 25 configura un accordo di programma, che

può intervenire tra l'Ente Ferrovie dello Stato, la Regione

interessata e gli enti locali nel cui territorio sono previsti gli

interventi, accordo che, approvato con decreto del Presidente della

Repubblica, equivale all'intesa di cui all'art. 81, terzo comma, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e serve ad attuare una localizzazione

delle opere in difformità delle preesistenti prescrizioni e vincoli

di norme e piani urbanistici ed edilizi, in quanto ha diretta

efficacia di variazione di detti strumenti. Non realizzandosi

l'accordo di programma, torna ad esser applicabile un procedimento di

coordinamento esemplato sullo schema dell'art. 81, comma quarto, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Le analogie di struttura esistenti tra l'art. 25 della legge 17

maggio 1985, n. 210 e l'art. 8 della legge 22 dicembre 1984, n. 887

lasciano pensare che l'espressione "enti locali", usata nell'art. 8,

possa esser interpretata come riferentesi anche alla Regione, con il

che l'accordo preveduto dai commi decimo ed undicesimo dell'art. 8

viene a costituire, come l'accordo di programma preveduto dall'art.

25, un modulo che presuppone l'intesa con le Regioni, preveduta dal

terzo comma dell'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. La

lesione delle competenze della regione in materia urbanistica non

risulterebbe allora neppur prospettabile, così come non lo sarebbe

quella della competenza in materia di trasporti.

8.3. - Relativamente all'impugnativa dell'art. 12, comma quarto

(aiuti contributivi di riconversione a favore delle cooperative

agricole), al cui proposito la Toscana si lamenta del fatto che non

sia previsto trasferimento di spesa alle Regioni nonostante

l'indubbia competenza regionale in materia, l'Avvocatura osserva che

la disposizione prevede lo stanziamento della spesa e ne indica le

finalità, ma non configura i procedimenti di concessione degli

aiuti, onde sembra che si tratti di somma da ripartire tra le Regioni

per la successiva loro erogazione.

8.4. - Infine, relativamente all'impugnativa dell'art. 15 della

legge n. 41 del 1986, ritiene l'Avvocatura che le censure mosse dalla

regione Toscana non abbiano fondamento.

La norma impugnata configura infatti un programma di interventi nel

settore dei beni culturali ed ambientali, che è rimesso alla

competenza statale, anche se sussistono nel suo ambito limitate

competenze regionali, come nel campo dei beni culturali di interesse

locale.

In ciò è il fondamento così dello stanziamento della spesa che

della disciplina dei modi della sua erogazione.

La circostanza che questi modi comportino l'assunzione di giovani

con contratti di lavoro, che debbono prevedere "attività formative",

non vale d'altra parte ad attrarre i progetti in questione all'area

della formazione professionale, giacché scopo dei progetti non è, o

non è in modo esclusivo, la formazione professionale, sibbene la

valorizzazione del patrimonio culturale del Paese.

9. - La Regione Lombardia in persona del presidente pro tempore ha

impugnato gli artt. 10, commi diciassettesimo e diciottesimo, e 12,

commi quarto, quinto, settimo ed ottavo della legge 28 febbraio 1986,

n. 41, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., anche in

riferimento agli artt. 1, 3 e 8, del d.P.R. n. 5 del 1972, agli artt.

1, 2 e 7, d.P.R. n. 8 del 1972, agli artt. 66, 67, 71, 80, 81, 84 e

87, d.P.R. n. 616 del 1977.

9.1. - L'art. 10, comma diciassettesimo, della legge n. 41 del 1986

stabilisce che gli interventi previsti dall'art. 8, comma decimo,

della legge n. 887 del 1984 "comprendono anche azioni finalizzate

alla realizzazione di trasporti rapidi di massa, parcheggi e nodi di

interscambio modali". Valgono quindi, a giudizio della ricorrente, le

stesse ragioni di illegittimità costituzionale prospettate supra sub

5.1..

Per di più il comma diciottesimo dell'art. 10 impugnato, prevedendo che il Ministro dei trasporti impartisca con proprio decreto

all'Ente Ferrovie dello Stato le disposizioni attuative, viola

ulteriormente le competenze e l'autonomia regionali, attribuendo ad

un organo amministrativo statale poteri discrezionali in ordine a

procedure e interventi di competenza regionale, in violazione anche

del principio di riserva di legge che investe tutta la materia dei

rapporti fra Stato e Regioni (artt. 117, 118 e 119 Cost.).

9.2. - Relativamente all'art. 12, comma quarto, la ricorrente svolge

argomentazioni sostanzialmente simili a quelle riportate supra sub

7.2., aggiungendo peraltro che tale intervento statale non potrebbe

in alcun modo giustificarsi sulla base della residua competenza

statale in tema di "associazioni e (...) unioni nazionali dei

produttori in materia di agricoltura e foreste" (art. 71, lett. h),

d.P.R. n. 616 del 1977).

9.3. - Analogamente violano, a giudizio della ricorrente, la

competenza e l'autonomia della Regione le disposizioni contenute nei

commi quinto ed ottavo del medesimo art. 12, legge n. 41 del 1986. Il

quinto comma, prorogando per gli anni 1986, 1987 e 1988 la

disposizione dell'art. 16, comma settimo, legge n. 887 del 1984,

concernente un concorso statale nel pagamento degli interessi sui

mutui di miglioramento fondiario, a condizioni e modalità determinate con decreto dei Ministri del tesoro e dell'agricoltura, viola in

particolare la competenza regionale in tema di miglioramento

fondiario di cui all'art. 66, comma secondo, lett. b), d.P.R. n. 616

del 1977.

L'altro comma dello stesso art. 12, legge n. 41 del 1986 a sua

volta proroga per l'anno 1986 l'applicabilità delle disposizioni di

cui al penultimo comma dell'art. 18, legge n. 887 del 1984,

concernenti l'erogazione di spese previste dai regolamenti comunitari

e destinate a prevenire o contenere la formazione di eccedenze

agricole, e le estende agli interventi previsti dall'art. 1, comma

primo, della legge n. 430 del 1985 (pagamento dell'importo

perequativo straordinario introdotto con finalità di sostegno al

processo di ristrutturazione in corso, relativamente allo zucchero

prodotto nella campagna bieticolosaccarifera 1984-1985). Anche questa

disposizione viola le competenze regionali in materia di agricoltura

e in particolare di produzione agricola e di trasformazione e

commercio di prodotti agricoli (artt. 66 e 67, d.P.R. n. 616 del

1977).

10. - Nel giudizio promosso dalla Regione Lombardia, si è

costituito, a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni di legittimità

costituzionale vengano dichiarate infondate.

Per quanto attiene all'impugnativa dell'art. 10, commi

diciassettesimo e diciottesimo, della legge n. 41 del 1986,

l'Avvocatura si rifà alle argomentazioni svolte nella difesa contro

il ricorso n. 9/1986.

Altrettanto vale per quanto riguarda l'impugnazione dei commi

quarto e settimo dell'art. 12.

Quanto al comma quinto dell'art. 12, deduce l'Avvocatura che la

disposizione impugnata non contiene una norma in materia di

miglioramento fondiario, ma di credito agrario di miglioramento e,

più propriamente, configura un'agevolazione creditizia statale sulle

operazioni di mutuo deliberate dagli istituti esercenti il credito

agrario di miglioramento. Orbene, la competenza della Regione ad

agevolare l'accesso al credito nella materia di sua competenza (art.

109, commi primo e quarto, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), non

esclude che lo Stato, nell'esercizio della propria competenza nella

materia del credito ed in funzione di incentivazione dell'economia,

possa dal canto suo dettare disposizioni che prevedano agevolazioni

creditizie, regolandone la concessione.

Passando all'esame dell'ottavo comma dell'art. 12, osserva

l'Avvocatura che la censura rivolta dalla Regione non è fondata,

giacché la disposizione impugnata trova il suo fondamento nella

competenza dello Stato in materia di interventi di interesse

nazionale per la regolazione del mercato agricolo (art. 71, comma

primo, lett. b), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).

11. - Le ricorrenti hanno depositato memorie illustrative ribadendo

le proprie posizioni. Considerato in diritto

1. - I quattro giudizi di impugnazione in via diretta di alcune

norme della legge 22 dicembre 1984, n. 887, (Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato: legge

finanziaria 1985), promossi rispettivamente dalla Provincia autonoma

di Bolzano, dalla Provincia autonoma di Trento, dalla Regione Toscana

e dalla Regione Lombardia, e i due giudizi di impugnazione in via

diretta di alcune norme della legge 28 febbraio 1986, n. 41

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato: legge finanziaria 1986), promossi rispettivamente dalla

Regione Toscana e dalla Regione Lombardia, possono essere riuniti e

definiti con unica decisione in ragione della connessione dei

rispettivi oggetti.

2. - La Regione Toscana e la Regione Lombardia hanno impugnato, in

riferimento agli articoli 117, 118 e 119 Cost., nonché agli articoli

80, 81, 84, 87, 88, n. 5, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge

12 febbraio 1981, n. 17 ed alla legge 10 aprile 1981, n. 151, le

norme contenute nell'art. 8, commi decimo e undicesimo, della legge

n. 887 del 1984 suindicata, le quali prevedono rispettivamente:

a) che nell'ambito delle assegnazioni del piano integrativo di

cui alla legge 12 febbraio 1981, n. 17 (Finanziamento per

l'esecuzione di un programma di sviluppo delle Ferrovie dello Stato)

un dato fondo sia finalizzato al finanziamento di accordi, stipulati

fra l'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato e gli "enti

locali", aventi quale oggetto interventi per la realizzazione di

progetti di trasporto integrato nelle aree metropolitane;

b) che la convenzione (idest l'accordo), una volta approvata dal

Ministro dei trasporti, equivalga all'intesa di cui all'art. 81,

comma terzo, del d.P.R. n. 616 del 1977, ed abbia efficacia di

variazione degli strumenti urbanistici, e che, a tal fine, si

adottino le misure di pubblicità, nazionali o locali (adeguate), in

relazione al suo contenuto.

Quindi le stesse Regioni hanno impugnato, siccome collegate alle

norme suindicate, quelle contenute nell'art. 10, commi

diciassettesimo e diciottesimo, della sopravvenuta legge 28 febbraio

1986, n. 41, le quali stabiliscono:

a) che gli interventi previsti nel suindicato art. 8, comma

decimo, della legge n. 887 del 1984 comprendano anche azioni

finalizzate alla realizzazione di trasporti rapidi di massa,

parcheggi e nodi di interscambio;

b) che il Ministro dei trasporti impartisca con proprio decreto

all'Ente Ferrovie dello Stato le disposizioni attuative.

Circa le norme dell'art. 8 della legge n. 887 del 1984, la Regione

Toscana deduce che esse, in quanto estraniano la

Regione dagli accordi ivi indicati, violano la sfera riservata alle

competenze regionali in tema di trasporti di superficie,

tramvie e linee automobilistiche di interesse regionale, e di

urbanistica: competenze ampiamente riconosciute - per

quel che concerne in generale la pianificazione dei trasporti - dalla

legge 10 aprile 1981, n. 151 (legge quadro per

l'ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei servizi

pubblici locali) e - per quel che concerne in particolare

le opere da eseguire dall'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato

e la loro incidenza in tema di urbanistica

(governo del territorio) - dagli articoli 10 e 12 della stessa legge

n. 17 del 1981, nel cui ambito pur dichiara di muoversi la norma

impugnata (l'art. 10 della legge n. 17 del 1981 prevede

specificamente l'intesa fra l'Azienda e le Regioni, che

preventivamente devono sentire gli enti locali nel cui territorio

sono previsti gli interventi, per l'accertamento della conformità

delle opere da eseguire a cura e per conto dell'Azienda alle

prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici e dei programmi

edilizi, nonché per la progettazione di massima delle opere).

La Regione Lombardia a sua volta deduce: che le norme impugnate

violano le competenze regionali in materia sia di urbanistica che di

opere pubbliche; che, in particolare, attraverso l'adozione del

procedimento indicato nell'art. 8 e l'attribuzione alla sua

definizione degli effetti ivi indicati, per un verso viene esclusa la

competenza regionale in tema di piani regolatori e loro

modificazione, già trasferita alle regioni con il d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 8, e per altro verso viene soppresso ogni coordinamento fra

le competenze regionali anzidette e quella statale in materia di

trasporti, (coordinamento perseguito con il più corretto

procedimento previsto dall'art. 81, comma terzo, del d.P.R. n. 616

del 1977, cui si adegua, in parte qua, l'art. 10 della legge n. 17

del 1981); che, comunque, viene ignorata la competenza regionale

specifica in materia di opere relative a linee metropolitane e di

trasporto urbano (art. 2, legge 29 dicembre 1969, n. 1042; art. 3,

lett. b), d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5; art. 2, lett. i), d.P.R. n. 8

del 1972; e, ora, articoli 84, 87 e 89 - recte: 88 - del d.P.R. n.

616 del 1977).

Contro i commi diciassettesimo e diciottesimo dell'art. 10 della

legge n. 41 del 1986 le dette Regioni muovono analoghi rilievi, nel

presupposto che la nuova normativa importi il richiamo a quella

precedente anche per ciò che concerne il procedimento

particolarmente censurato.

Aggiunge la Regione Toscana, sia in relazione all'art. 8 della

legge n. 887 del 1984 che in relazione all'art. 10 della legge n. 41

del 1986, che la invasione della competenza regionale è connessa con

l'irragionevolezza e l'incongruità della normativa anche per quel

che concerne l'uso dello strumento della legge finanziaria: da un

lato sarebbe illogica la pretesa del legislatore di risolvere

problemi di traffico e di trasporti (tanto più integrati) al livello

della circoscrizione comunale (violazione art. 97 Cost.); dall'altro

esulerebbe dalla competenza tipica della legge finanziaria modificare

leggi di settore e tanto più alterare il riparto delle competenze

fra Stato e Regione, giacché normative del genere non hanno alcun

riflesso sul bilancio dello Stato né su quelli degli enti che si

ricollegano alla finanza statale (art. 81, comma terzo, Cost., e art.

11, legge 5 agosto 1978, n. 468).

3. - Le questioni di legittimità concernenti la violazione

dell'art. 97 Cost. e quelle concernenti la violazione dell'art. 81,

comma terzo, Cost. (e in relazione a quest'ultimo dell'art. 11 della

ora indicata legge n. 468), questioni aventi carattere preliminare,

non possono trovare accoglimento.

Le prime attengono al merito della normativa impugnata o

ripropongono questioni attinenti al riparto delle competenze fra

Stato e Regione.

Quanto alle altre, non si vede anzitutto come l'uso, asseritamente

"improprio", della legge finanziaria, abbia specificamente influito

sulla lamentata invasione della competenza regionale, tenuto conto

che la regolamentazione delle materie che si assumono riservate a

tale competenza ex art. 117 Cost., sarebbe avvenuta, o potuta

avvenire, anche se si fosse provveduto con legge statale diversa da

quella finanziaria.

In ogni modo, pur non essendovi piena concordia di opinioni sul

ruolo e sui contenuti della legge finanziaria, è riconosciuto che

essa può concorrere a determinare e comunque sicuramente riflette

finalità di politica economica generale, tanto che ha il compito di

adeguare le entrate e le uscite del bilancio dello Stato, delle

aziende autonome e degli enti pubblici che si ricollegano alla

finanza statale "agli obbiettivi di politica economica" cui si

inspirano il bilancio pluriennale e il bilancio annuale (art. 11,

comma primo, della legge n. 468 del 1978). Ed anzi ciò è confermato

dal collegamento con l'istituzione del bilancio pluriennale, nel

quale sono esposte anche previsioni sull'andamento delle entrate e

delle spese "in coerenza con i vincoli del quadro economico generale

e con gli indirizzi della politica economica generale" (art. 4, comma

quinto, legge citata) e con l'indicazione del livello massimo del

ricorso al mercato finanziario (art. 11, comma secondo, legge

citata).

Non si vede dunque come sia improprio l'uso della legge

finanziaria per l'emanazione di una normativa che dispone

finanziamenti, per di più in materia di particolare rilevanza

economica e sociale (con sicuri riflessi sul bilancio dello Stato),

anche se essa individui competenze e delinei procedimenti volti

all'attuazione della manovra finanziaria, e, sotto questo profilo,

possa esporsi a censure dirette a tutela dell'autonomia regionale.

4. - I rilievi delle due Regioni quanto alla violazione delle

competenze regionali sotto il profilo ora accennato, da parte delle

due normative impugnate, sono pertinenti, ma possono essere superati

attraverso una corretta interpretazione delle normative stesse.

I commi decimo e undicesimo dell'art. 8 della legge n. 887 del

1984 vanno letti in relazione al sistema quale risulta dalla

previgenza dell'art. 10 della legge n. 17 del 1981, legge cui la

normativa impugnata si richiama, e dalla successiva entrata in vigore

dell'art. 25 della legge 17 maggio 1985, n. 210 (Istituzione

dell'ente "Ferrovie dello Stato"). La prima di queste due norme

prevede, per l'accertamento della conformità delle opere - da

eseguire a cura e per conto dell'Azienda delle Ferrovie dello Stato -

alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici e dei programmi

edilizi, nonché per la progettazione di massima delle opere stesse,

l'intesa dell'Azienda con le Regioni interessate, le quali devono

previamente sentire gli enti locali nel cui territorio sono previsti

gli interventi. La seconda prevede, per l'adozione dei progetti di

costruzione ed ampliamento di impianti ferroviari predisposti

dall'ente, e delle opere connesse, la comunicazione dei relativi

progetti alle Regioni interessate e agli enti locali nei cui

territori sono previsti gli interventi per una verifica di

conformità alle prescrizioni ed ai vincoli delle norme e dei piani

urbanistici ed edilizi, e, in caso di non ravvisata conformità, la

promozione, ad opera del Ministro dei trasporti, di un accordo di

programma fra tutte le parti interessate; accordo (da approvare con

decreto del Presidente della Repubblica) equivalente all'intesa di

cui all'art. 81, comma terzo, del d.P.R. n. 616 del 1977 ed avente

diretta efficacia di variazione degli strumenti urbanistici.

In quanto si colloca nella descritta serie, la normativa impugnata

(commi decimo e undicesimo dell'art. 8, legge n. 887 del 1984), là

dove si riferisce agli accordi o alla convenzione fra l'Azienda

autonoma delle ferrovie dello Stato e "gli enti locali", deve

ritenersi comprensiva, fra i medesimi, delle Regioni.

Quanto ai commi diciassettesimo e diciottesimo dell'art. 10 della

legge n. 41 del 1986, nessuna delle due norme - né la prima, che

estende il campo del finanziamento disposto con l'art. 8, comma

decimo, della legge n. 887 del 1984, né la seconda, che riserva al

Ministro dei trasporti di impartire all'ente "Ferrovie dello Stato"

le disposizioni attuative - deve ritenersi riferita al procedimento,

pur ricostruito secondo la interpretazione dianzi accolta. Laddove

per le opere del nuovo ente è applicabile il procedimento previsto

dall'art. 25 della legge istitutiva n. 210 del 1985.

Ciò importa la non fondatezza delle questioni sollevate dalle

Regioni Toscana e Lombardia in ordine alla violazione delle

competenze regionali da parte delle due normative impugnate, non

fondatezza da dichiarare in quanto le normative sono da interpretare

nel senso, conforme a Costituzione, ora indicato.

5. - Delle altre norme impugnate sono prese di mira da tutte le

ricorrenti nei primi quattro giudizi (Province autonome di Bolzano e

di Trento, Regioni Toscana e Lombardia) tutte, o quasi tutte, quelle

contenute nell'art. 17 della legge n. 887 del 1984.

La detta disposizione, al comma primo, dopo aver determinato gli

importi del finanziamento del servizio sanitario nazionale a carico

del bilancio dello Stato per il triennio 85-87, per la parte corrente

(lett. a), e per la parte in conto capitale (lett. b), stabilisce:

che sugli importi relativi alla parte corrente (lett. a), sono

riservate, per le attività a destinazione vincolata, date somme da

utilizzare dalle Regioni e dalle Province autonome secondo programmi

formulati, tenendosi conto prioritariamente del fabbisogno

finanziario per assicurare alcuni servizi sanitari (assistenza dei

tossicodipendenti, servizi psichiatrici, nonché, anche in

applicazione della normativa comunitaria in materia, risanamento

sanitario degli allevamenti e profilassi delle malattie infettive e

diffusive degli animali con particolare riguardo alle indennità di

abbattimento degli animali stessi), sulla base di direttive da

emanarsi dal Ministro della sanità, sentito il Consiglio sanitario

nazionale, e verificati congiuntamente dai Ministri della sanità,

del tesoro, e del bilancio e della programmazione economica; che

sugli stessi importi sono riservate altre somme da utilizzare,

secondo le stesse modalità, con vincolo di destinazione, per piani

straordinari triennali finalizzati a dati interventi sanitari

(riabilitazione, assistenza protesica e di mantenimento di disabili

ed anziani, potenziamento di servizi territoriali per la prevenzione

e l'assistenza ai malati di mente e ai tossicodipendenti,

completamento dell'automazione, servizi informativi delle unità

sanitarie locali); che sussiste l'obbligo, per le U.S.L., le Regioni

e le Province, di riferire annualmente sull'impiego dei fondi, sulle

attività e sui risultati al Ministro della sanità, il quale, a sua

volta, ne riferisce al Parlamento; che, quanto agli importi relativi

alla parte in conto capitale (lett. b), essi sono ripartiti dal CIPE

nel triennio su proposta del Ministro della sanità, sentito il

Consiglio sanitario nazionale, sulla base delle indicazioni contenute

nei piani sanitari regionali e di precisate esigenze.

Lo stesso art. 17, al comma secondo, stabilisce che la erogazione

delle quote di cui alla lettera b) del comma primo è effettuata

sulla base di programmi regionali, da verificare congiuntamente dai

Ministri della sanità, del tesoro, del bilancio e della

programmazione economica.

Sempre l'art. 17, al comma terzo, stabilisce che, a modifica

dell'art. 27, comma primo, legge 27 dicembre 1983, n. 730 (legge

finanziaria del 1984), il fondo sanitario nazionale di cui all'art.

51 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario) è ripartito, per l'esercizio 1985, dal CIPE fra Regioni e

Province autonome, sulla base di dati criteri, fra i quali: la

determinazione di un fondo di sviluppo per l'attivazione di nuovi

servizi e presidi nelle località carenti, da assegnare in base a

programmi regionali verificati a livello centrale (lett. c); la

enucleazione di un fondo per attività di rilievo a destinazione

vincolata da assegnare con le modalità indicate nello stesso

articolo 17 (lett. d).

6. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano censurano i commi

primo, lett. a), secondo e terzo, lett. c), dell'art. 17 perché

lesivi delle loro competenze in materia di igiene e sanità, ivi

compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera, quale sancita

dall'art. 3, dall'art. 9, n. 10, e dall'art. 16 del d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670 (Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige).

Ciò in quanto lo Stato avrebbe esercitato non correttamente, con

le norme impugnate, la funzione di indirizzo e di coordinamento,

realizzando una normativa dettagliata e così una capillare e

penetrante interferenza (sent. Corte n. 340/83) nella stessa sfera di

competenza speciale, fino al punto da imporre alle Unità sanitarie

locali di riferire annualmente al Ministro della sanità (anziché ad

esse Province) sull'impiego dei fondi, sulle attività svolte e sui

risultati conseguiti.

La Regione Toscana censura a sua volta l'art. 17, comma primo,

lett. b) - recte: lett. a), perché in violazione degli articoli 117,

118 e 97 Cost.

Secondo la ricorrente, la norma impugnata, col prevedere che una

parte del finanziamento del servizio sanitario nazionale venga

vincolata e utilizzata in base a programmi formulati su direttive del

Ministro della sanità, e sottoposti a verifiche, sia pure da parte

di più ministri congiuntamente, comprimerebbe l'autonomia regionale,

discostandosi sia dal metodo pianificatorio adottato dalla legge

istitutiva del servizio sanitario, sia dallo stesso metodo generale

adottato dalla legge 22 luglio 1975, n. 382, e ciò con violazione

diretta della normativa costituzionale (anche in relazione all'art.

125 Cost.), della normativa interposta dettata con la legge delega n.

382 del 1975 e del princìpio di legalità (sent. Corte n. 150/82). E

tali violazioni sarebbero tanto più evidenti e più gravi perché

consumate mediante l'uso di uno strumento improprio, quale la legge

finanziaria.

La Regione Lombardia censura l'art. 17, nei commi primo, lett. a),

terzo - recte: secondo - e quarto - recte: terzo, lett. d) - come

lesivi delle competenze e dell'autonomia di spesa regionali (artt.

117, 118 e 119 Cost.).

In particolare il previsto finanziamento di una serie di servizi

con quote a destinazione vincolata sarebbe in contrasto con

l'impostazione della legge istitutiva della riforma sanitaria,

secondo la quale, specie per la parte corrente, vincoli specifici di

destinazione dei fondi avrebbero dovuto essere eccezionali;

l'introduzione di istituti aventi per effetto l'attribuzione alle

amministrazioni centrali dello Stato, anziché al piano sanitario

nazionale, di compiti di determinazione degli obbiettivi specifici,

di riparto dei finanziamenti fra questi e fra le Regioni, di

determinazione delle specifiche modalità di impiego delle risorse e

di organizzazione dei servizi sanitari, rovescerebbe l'impostazione

accentuatamente programmatoria della riforma sanitaria e sottrarrebbe

poteri pianificatori sia al Parlamento che alle Regioni, ed a queste

ultime, ridotte a mere esecutrici di direttive ministeriali e di

programmi approvati dalle amministrazioni centrali, ogni autonomia di

spesa (come sarebbe dimostrato anche dal "filo diretto" istituito fra

Unità sanitarie locali e Governo).

Né potrebbe parlarsi di corretto esercizio della funzione di

indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 5 della legge n. 833 del

1978, sia per diversità degli organi, sia per mancata individuazione

delle esigenze unitarie, sia per mancata determinazione dei criteri

cui dovrebbero uniformarsi gli organi centrali; investiti, invece, di

un potere arbitrario di verifica e di un potere di direttiva non

consentito dall'art. 5 suindicato su attività proprie delle Regioni,

ed anzi addirittura di un controllo diretto sulle unità sanitarie

locali, tenute, insieme a Regioni e Province, a riferire ad essi

sulle attività svolte.

Ed analoghe considerazioni varrebbero per l'erogazione delle quote

in conto capitale, per il riparto del fondo sanitario nazionale fra

le Regioni, e per la enucleazione di un fondo per attività di

rilievo a destinazione vincolata.

7. - Delle questioni così poste va senz'altro disattesa, per i

motivi suesposti (retro, n. 3), quella sollevata in via preliminare

dalla Regione Toscana concernente l'uso improprio che sarebbe stato

fatto della legge finanziaria per disciplinare la materia.

Quanto, poi, alla imposizione di vincoli di destinazione alla

spesa sanitaria in sede di erogazione del finanziamento, è evidente

che essa fa parte dell'impostazione del servizio sanitario nazionale

secondo la legge istitutiva n. 833 del 1978. L'art. 53, comma decimo,

lett. c), della detta legge, nel disporre che il piano sanitario

nazionale deve fissare gli indici e gli standards nazionali da

assumere per la ripartizione del fondo nazionale (cfr. il precedente

art. 51, comma secondo), prevede che il fine, proprio della

ripartizione, di realizzare una equilibrata organizzazione dei

servizi, possa essere perseguito anche attraverso una destinazione

delle risorse per settori fondamentali di intervento. Rientra dunque

in tale prospettiva stabilire destinazioni vincolate e relative

priorità.

Di particolare qui non vi è se non che talune destinazioni per

l'impiego di una parte del finanziamento e per la realizzazione di

interventi mediante piani triennali sono individuate e considerate

prioritarie dalla stessa legge impugnata, e, quindi, con legge,

anziché con il piano sanitario nazionale. Ma in attesa del detto

piano sanitario nazionale non vi è dubbio che spetti alla legge, e

alla legge statale, operare con norme sostitutive o anticipatrici di

esso le scelte suindicate, scelte che, peraltro, per la loro

rilevanza sociale nell'intero territorio, non potrebbero essere

adottate che a livello nazionale.

Regioni e Province autonome non hanno, poi, motivo di dolersi

della normativa in quanto stabilisce che le somme erogate in vista

delle destinazioni vincolate siano utilizzate secondo programmi

d'impiego da esse formulati, programmi che devono appunto tener conto

delle destinazioni prioritariamente stabilite dalle leggi.

Non persuadono, infine, a ravvisare una violazione dell'autonomia

i dubbi che le Province ricorrenti sollevano circa la pertinenza

delle finalità riguardanti il risanamento degli allevamenti di

bestiame e la profilassi di alcune malattie del medesimo agli scopi

del servizio sanitario. Né persuadono gli argomenti che le Province

stesse pretendono trarre dalla sentenza di questa Corte n. 177 del

1986, nel senso che il completamento dell'automazione e le attività

dei servizi informativi delle unità sanitarie locali, compresi tra

le finalità essenziali dei piani triennali il cui perseguimento

condiziona l'utilizzazione di alcune somme comprese nel finanziamento

di parte corrente (art. 17, comma primo, lett. a) e così la

trasformazione della destinazione d'uso di presidi sanitari o di

parte di essi, considerata come esigenza di cui occorre tener conto

nei riparto della somme in conto capitale (stesso articolo, stesso

comma, lett. b), concernerebbero l'organizzazione del lavoro delle

unità sanitarie locali e quindi interessi frazionabili in quanto

legati alle situazioni locali.

Infatti, tanto le finalità quanto le esigenze sopra descritte

sono correlate strettamente allo scopo essenziale del servizio

sanitario, cioè a quello che consiste nella tutela della salute

umana (cui conferisce il controllo sanitario sui mezzi di

alimentazione) e nel rendimento, anche mediante il riequilibrio di

situazioni strutturali locali, di servizi sanitari uniformi a tutti i

cittadini secondo i predetti standards nazionali.

Il discorso è alquanto diverso per le "direttive", da emanare

preventivamente ad opera del Ministro della sanità, sulla base delle

quali è prescritto che siano formati i programmi della Regione e

della Provincia autonoma relativi all'utilizzazione delle somme

riservate alle destinazioni vincolate prioritarie ed ai piani

straordinari triennali d'intervento, nonché per le "verifiche", da

effettuare successivamente sui programmi stessi (art. 17, comma

primo, lett. a).

Ora, se le direttive e le verifiche ora indicate fossero

assolutamente libere nell'oggetto e nel contenuto, la previsione di

esse potrebbe ritenersi lesiva delle autonomie (nonostante che per la

emanazione delle direttive stesse sia obbligatorio il parere del

Consiglio sanitario nazionale, del quale forma parte, a norma

dell'art. 8, comma quarto, della legge n. 833 del 1978, un

rappresentante per ogni Regione e per ogni Provincia autonoma).

Ed altrettanto potrebbe ritenersi delle verifiche, evidentemente

collegate alle direttive.

Ma così non è. La coordinata lettura delle disposizioni in esame

mostra come la previsione tanto delle direttive che delle verifiche

sia strettamente funzionale alle scelte concernenti le destinazioni

vincolate prioritarie e gli interventi settoriali triennali, scelte -

come già osservato - direttamente operate dalla legge.

Le direttive dovranno, cioè, consistere nelle indicazioni e

prescrizioni di massima che siano ragionevolmente necessarie a

rendere i programmi regionali coerenti con le scelte anzidette. E le

verifiche successive dovranno essere volte ad accertare tale coerenza

ed altresì la compatibilità dei programmi stessi con le esigenze

del coordinamento della spesa sanitaria. A fine analogo a quello

delle verifiche, riguardanti i singoli programmi di impiego

considerati nella loro predisposizione, tendono le relazioni cui sono

tenute (art. 17, comma primo, lett. a), ultima parte), - al pari del

resto delle Regioni e delle Province autonome e non in sostituzione

di esse - le Unità sanitarie locali: relazioni concernenti la

realizzazione dei programmi, le quali consentono al Ministro della

sanità, e per suo mezzo al Parlamento, il controllo sull'attuazione

delle scelte adottate e così sull'effettiva operatività della

legge.

Finalità di coordinamento hanno, poi, anche le verifiche dei

programmi regionali di impiego delle somme riservate in conto

capitale, da ripartire ad opera del CIPE nel triennio (su proposta

del Ministro per la sanità, sentito il Consiglio sanitario

nazionale) sulla base delle indicazioni contenute nei piani sanitari

regionali e nel rispetto di esigenze predeterminate dalla stessa

legge: anche qui si tratta di riscontrare, oltre alla rispondenza dei

programmi di impiego alle indicazioni dei piani sanitari, la

compatibilità dei programmi stessi con le esigenze costituenti

criteri del riparto e con quelle del coordinamento della spesa

sanitaria.

Né diversamente può ritenersi per le verifiche dei programmi di

impiego, sulla base dei quali devono avvenire la determinazione del

fondo di sviluppo e l'enucleazione del fondo per attività di rilievo

a destinazione vincolata, determinazione ed enucleazione costituenti

criteri per il riparto del fondo sanitario nazionale come modificato

per l'esercizio 1985, rispetto a quanto prescritto dall'art. 27,

comma primo, della legge n. 730 del 1983. La previsione diretta, poi,

da parte della legge, dei criteri e delle esigenze, alle quali

direttive, programmi e verifiche dovranno adeguarsi, esclude l'omessa

osservanza del princìpio di legalità nelle descritte operazioni di

coordinamento.

Le questioni sollevate dalla Regione Toscana e dalla Regione

Lombardia in riferimento alle violazioni delle norme costituzionali

sulle competenze regionali (artt. 117, 118 e 119 Cost.) e sulle

relative norme interposte, devono dunque essere disattese in quanto

la normativa va interpretata nel senso, conforme a Costituzione, ora

indicato.

8. - L'art. 18, comma terzo, della legge n. 887 del 1984, che reca

autorizzazione di ulteriori spese per gli interventi a sostegno

dell'agricoltura, previsti dalla legge n. 194 del 1984, è censurato

dalla Regione Lombardia, la quale, avendo impugnato a suo tempo, con

ricorso n. 23 del 1984, alcune norme della legge n. 194, sostiene che

i vizi allora denunziati si estendono alla norma di rifinanziamento

ora all'esame.

L'impugnativa ripropone le censure prospettate nel precedente

giudizio relativamente al rifinanziamento degli interventi previsti

dagli artt. 7, 9, 13 e 17 della legge n. 194 del 1984.

Ma il detto precedente giudizio è stato medio-tempore definito

con la sentenza di questa Corte n. 356 del 1985, la quale ha

dichiarato inammissibili le censure dirette contro l'art. 17 e non

fondate nei sensi di cui in motivazione quelle dirette contro gli

artt. 7, 9 e 13, queste ultime sotto il profilo che le somme

destinate ai finanziamenti previsti (dalla legge n. 194 del 1984),

anche se stanziate nel bilancio dello Stato, vanno comunque ripartite

fra le Regioni e quindi trasferite a loro favore.

Dalle statuizioni allora adottate non vi è motivo di discostarsi,

non avendo la Regione prospettato profili nuovi o inerenti

specificamente al "rifinanziamento".

Va pertanto resa pronuncia di non fondatezza delle questioni come

sopra sollevate.

9. - La Regione Toscana impugna la norma contenuta nell'art. 6,

comma diciannovesimo, della legge n. 41 del 1986, la quale impone che

il piano annuale delle assunzioni di nuovo personale, in deroga al

divieto di cui al comma decimo, è disposto con provvedimento della

Giunta regionale.

Adduce la Regione ricorrente che, anche qui attraverso un uso

improprio della legge finanziaria (artt. 97 e 81, comma terzo, Cost.,

e art. 11, legge n. 468 del 1978), la legge statale interferisce, con

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., nella ripartizione di

competenze e di funzioni interne all'ente regione, in quanto

individua come competente a provvedere su un dato oggetto un organo

piuttosto che un altro nell'ambito della organizzazione regionale.

Ribadito quanto osservato in precedenza a proposito dell'uso,

asseritamente improprio, dello strumento della

legge finanziaria per regolare una materia come quella del

contenimento della spesa pubblica nel settore del pubblico

impiego attraverso la regolamentazione delle assunzioni (materia

peraltro fatta oggetto di precedenti leggi finanziarie,

e di precedenti pronunce di questa Corte: cfr. l. 26 aprile 1983, n.

130 e sent. n. 307 del 1983), e ritenuta pertanto

non fondata la relativa questione, quella concernente la violazione

degli artt. 117 e 118 Cost., deve ritenersi non fondata in base a una

interpretazione della norma impugnata conforme a Costituzione. Tale

norma, infatti, si limita a indicare l'organo competente alla

generalità dei provvedimenti amministrativi secondo la maggior parte

degli Statuti, senza escludere, dunque, la competenza (anche

sull'oggetto) di altri organi regionali, che fosse prevista in via

generale da singoli Statuti.

10. - La Regione Toscana impugna la norma contenuta nel comma

quarto dell'art. 12 della legge n. 41 del 1986 e la Regione Lombardia

la stessa norma ed altresì quelle contenute nei commi quinto,

settimo e ottavo dello stesso articolo.

Il comma quarto prevede la concessione di aiuti contributivi di

riconversione a favore delle cooperative agricole e loro consorzi

che, per effetto di provvedimenti comunitari restrittivi, abbiano

dovuto sospendere o ridurre l'attività di trasformazione.

Il comma quinto prevede la proroga, per gli anni 86-88, della

disposizione dell'art. 18, comma settimo, della legge n. 887 del

1984, che prevedeva a sua volta un concorso (statale) nel pagamento

degli interessi sui mutui di miglioramento fondiario erogati dagli

istituti esercenti il credito agrario di miglioramento (con

modificazione dei tassi).

Il comma settimo prevede l'iscrizione dei relativi stanziamenti,

per l'anno 1986, nello stato di previsione del Ministero per

l'agricoltura e foreste.

Il comma ottavo prevede l'applicabilità anche per il 1986 delle

disposizioni di cui al penultimo comma dell'art. 18 della legge n.

887 del 1984 (messa a carico delle assegnazioni all'AIMA - Azienda di

Stato per gli interventi nel mercato agricolo - delle occorrenze

finanziarie relative alla parte nazionale delle spese previste da

regolamenti comunitari per prevenire e contenere la formazione delle

eccedenze, ed estensione della stessa disciplina agli interventi di

sostegno alla produzione bieticolo-saccarifera previsti dall'art. 1,

comma primo, della legge 8 agosto 1985, n. 430).

In ordine alla norma contenuta nel comma quarto, la Regione

Toscana lamenta la violazione degli artt. 117, 118, 119, nonché 81 e

97 Cost., essendo previsti finanziamenti in materia devoluta alla

competenza regionale con l'art. 66, particolarmente comma secondo,

lett. c) ed e), d.P.R. n. 616 del 1977 (interventi sulle strutture

agricole, anche in attuazione di direttive e regolamenti comunitari,

ivi compresa l'erogazione di incentivi e di contributi; interventi di

incentivazione e sostegno della cooperazione, delle strutture

associative per la coltivazione, la lavorazione ed il commercio dei

prodotti agricoli) e non essendo previsto trasferimento di spese alle

Regioni.

La Regione Lombardia, quanto al comma quarto, svolge censure

analoghe a quelle prospettate dalla Regione Toscana, indicando,

peraltro, quali norme interposte, anche il comma primo del citato

art. 66 (soggetti singoli o associati che operano nell'agricoltura;

raccolta, conservazione e commercio dei prodotti agricoli,

silvo-pastorali e zootecnici da parte di imprenditori agricoli

singoli o associati; interventi a favore dell'impresa o della

proprietà agraria singola e associata) e il comma secondo, lett. a)

e b), nonché l'art. 67, commi primo, secondo e terzo del d.P.R. n.

616 del 1977.

Quanto al comma settimo, essa collega alle invasioni di cui al

comma quarto lo stanziamento della relativa spesa nel bilancio

statale.

Quanto al comma quinto, la detta Regione lamenta l'invasione

operata con il prorogare una disposizione concernente un concorso

statale nel pagamento degli interessi su mutui di miglioramento

fondiario a condizioni e modalità determinate con decreto del

Ministro del tesoro, in violazione dell'art. 66, comma secondo, lett.

b), d.P.R. n. 616 del 1977.

Quanto al comma ottavo, la Regione stessa lamenta l'invasione

operata con la proroga della disciplina concernente la messa a carico

dell'AIMA delle spese suindicate e l'estensione della disciplina

stessa agli interventi di sostegno previsti dall'art. 1, comma primo,

della legge n. 430 del 1985, in violazione degli artt. 66 e 67 d.P.R.

n. 616 del 1977.

Le censure della Regione Toscana concernenti la norma contenuta

nel quarto comma in riferimento agli artt. 97 e 81, comma terzo,

Cost. - argomentate in ordine alle questioni di legittimità

sollevate contro gli artt. 8 e 17 della legge n. 887 del 1984,

nonché 6 e 10 della legge n. 41 del 1986 - vanno disattese per i

motivi sopra espressi a proposito delle questioni medesime (retro, n.

3).

Le censure prospettate dalla Regione Toscana e dalla Regione

Lombardia, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost. e norme

interposte, rispettivamente contro le norme contenute nel quarto

comma e nel settimo comma, non possono essere interpretate come volte

a contestare la stessa previsione del finanziamento o addirittura il

metodo - istituzione di fondi speciali o di stanziamenti a

destinazione propria - di cui l'intervento costituisce applicazione.

In tal caso le censure non potrebbero trovare accoglimento, perché

dirette a negare allo Stato, siccome invasive delle competenze

legislative o amministrative delle Regioni (o piuttosto della loro

autonomia finanziaria), le scelte (e inevitabilmente la visuale

complessiva) di politica economica generale sottese nella legge

finanziaria, secondo quanto sopra è stato osservato, alla manovra di

spesa. Né può ignorarsi (cfr. la richiamata sentenza n. 356 del

1985) che, specie nella materia dell'agricoltura, si è andato

instaurando, a fini di politica economica promozionale e con modi

talora programmatori, un nuovo metodo di finanziamento articolato per

fondi o per stanziamenti come quelli suindicati, che si affianca al

sistema generale della finanza regionale previsto per la gestione

ordinaria, ma non si adegua alle sue regole (né a quelle di

contabilità ad esso aderenti), senza che ciò involga soppressione o

lesione apprezzabile dell'autonomia finanziaria regionale: cfr.ad

esempio il rifinanziamento previsto dall'art. 5, comma primo, della

legge 4 giugno 1984, n. 194, che non si adegua al modello

dell'incremento del fondo per i programmi regionali di sviluppo come

l'originario finanziamento previsto dall'art. 1 della legge primo

luglio 1977, n. 403; senza dire che, fuori e prima delle descritte

vicende normative di settore, al sistema generale tracciato con

l'art. 8 - sul fondo comune - e, se si vuole, 9 - sul fondo per i

programmi di sviluppo - della legge 16 maggio 1970, n. 281, e

rispecchiato dall'art. 21 della legge 19 maggio 1976, n. 335 e

dall'art. 126 del d.P.R. n. 616 del 1977, già non sembrano adeguarsi

l'art. 2, specie lett. c), della legge 10 maggio 1976, n. 356 e gli

articoli 128 e 129 del detto d.P.R. n. 616.

È da ritenere, invece, come si desume anche dal riferimento

all'avvenuta iscrizione degli stanziamenti nel bilancio statale ed

alla mancata previsione del trasferimento delle somme stanziate alle

Regioni, che queste lamentino la violazione della loro autonomia di

spesa (il cui perimetro è pur dato dalla loro competenza legislativa

ed amministrativa), nel senso di essere estraniate completamente

dalla gestione dei disposti finanziamenti o limitate in tale gestione

al punto da essere degradate a materiali esecutrici della manovra

statale.

Ma così individuate le censure vanno disattese in base a una

interpretazione della normativa impugnata conforme a Costituzione.

La normativa, intanto, non esclude affatto (ed al contrario

implica) che le somme stanziate siano trasferite alle Regioni

(l'iscrizione nel bilancio statale è soltanto adempimento contabile

presupposto per il loro riparto fra Regioni e Province autonome: cfr.

l'art. 5, commi primo e terzo della legge n. 194 in tema di sostegno

alla cooperazione agricola).

Ma soprattutto la normativa non vieta ed anzi, nel nuovo metodo in

cui si inquadra, implica che la Regione, là dove ricorra, come nel

caso, la sua competenza, impieghi le somme con quella libertà di

criteri e di valutazioni che risulti, sotto ogni profilo, pienamente

compatibile con la destinazione propria del finanziamento.

Analoghe ragioni valgono a far disattendere le censure dirette

contro il comma quinto (cfr., per quel che concerne il riparto delle

somme stanziate a fini di concorso nel pagamento degli interessi sui

mutui di miglioramento fondiario, l'art. 4, in relazione all'art. 2

della suddetta legge n. 403 del 1977). La particolare disposizione

della legge n. 887 del 1984, di cui la ricorrente, ritenendola

prorogata dall'impugnato comma quinto dell'art. 12, legge n. 41 del

1986, sostanzialmente si duole - e cioè che sia il Ministero del

tesoro, di concerto con quello dell'agricoltura, a determinare

condizioni e modalità per l'attuazione dell'intervento - vale a dire

il comma ottavo dell'art. 18 della suddetta legge n. 887, non è

compresa nella proroga anzidetta, proroga che riguarda soltanto il

comma settimo dello stesso art. 18, e che d'altra parte, lungi dal

richiamare interamente la preesistente disciplina dell'intero

istituto, reca modifiche anche per quanto concerne il prorogato comma

settimo.

Quanto alla censura della Regione Lombardia concernente il comma

ottavo, essa va disattesa perché gli interventi cui si riferisce il

finanziamento rientrano, come esattamente ha osservato l'intervenuta

Presidenza del Consiglio, fra gli interventi di interesse nazionale

per la regolazione del mercato agricolo, riservata allo Stato

dall'art. 71, comma primo, lett. b), del d.P.R. n. 616 del 1977.

Proprio per interventi del genere è stata istituita (legge 13 maggio

1966, n. 303, art. 2 e segg.) e riordinata (legge 14 marzo 1982, n.

616, art. 3 e segg. in relazione all'art. 1 della legge) l'AIMA, alla

cui azione è ricondotto, con la norma impugnata, il settore

bieticolo-saccarifero, già considerato, peraltro, dalla legislazione

precedente nella visuale degli interventi statali di regolazione del

mercato agricolo (cfr. decreto-legge 12 agosto 1983, n. 371,

convertito in legge 11 ottobre 1983, n. 546; legge 19 dicembre 1983,

n. 700; legge 4 giugno 1984, n. 194; legge 8 agosto 1985, n. 430).

11. - La Regione Toscana impugna, infine le norme contenute

nell'art. 15 della legge n. 41 del 1986. Tali norme autorizzano una

data spesa, da destinare alla realizzazione di iniziative volte alla

valorizzazione di beni culturali, anche collegate al loro recupero

attraverso l'utilizzazione delle tecnologie più avanzate, ed alla

creazione di occupazione aggiuntiva di giovani disoccupati, e

stabiliscono il procedimento relativo, considerato nelle sue varie

fasi.

Con particolare riguardo al procedimento descritto per la

erogazione della spesa (definizione, ad opera del Ministro per i beni

culturali e ambientali, di intesa con il Ministro del lavoro e della

previdenza sociale, di un programma concernente aree di intervento

considerate prioritarie, quali il patrimonio archeologico,

architettonico e urbanistico, librario, letterario e linguistico,

storico e archivistico, arti figurative e arti minori; presentazione

di progetti finalizzati all'attuazione del programma; istruzione dei

medesimi da parte del Ministro dei beni culturali, sentito il parere

del Consiglio nazionale dei beni culturali e d'intesa con il Ministro

del lavoro e della previdenza sociale, e trasmissione al CIPE del

relativo elenco coordinato per la approvazione; deliberazione del

CIPE con l'indicazione dei soggetti concessionari; esecuzione dei

progetti sotto il diretto controllo di Istituti Centrali), la Regione

Toscana deduce che la normativa non include nel procedimento stesso

la Regione.

Ciò, secondo la ricorrente, implicherebbe - oltre alla violazione

degli artt. 97 Cost. e 81 Cost., con riguardo all'art. 11, legge n.

468 del 1978, per l'uso improprio della legge finanziaria - la

lesione di competenze assicurate alla Regione dalla normativa di

trasferimento, in attuazione degli artt. 117 e 118 Cost.: in materia

di beni culturali dall'art. 47, d.P.R. n. 616 del 1977 (ma già

dall'art. 7, d.P.R. n. 3 del 1972) cui si aggiungono competenze

delegate ex art. 9, stesso ultimo decreto; in materia urbanistica

(alla quale appartiene quella del recupero ex lege n. 457 del 1978)

dall'art. 80 stesso decreto d.P.R. n. 616 del 1977; in materia di

formazione professionale dagli artt. 35 e 41, d.P.R. n. 616 del 1977

(cfr. il comma sesto dell'impugnato art. 15, là dove prescrive che

sia il Ministro per i beni culturali e ambientali a determinare, con

gli atti di concessione per l'attuazione dei progetti, i contenuti e

le modalità delle attività "formative" destinate agli addetti

all'uopo assunti).

Le questioni non sono fondate.

Quanto a quelle poste in relazione all'uso asseritamente improprio

della legge finanziaria, valgano le considerazioni formulate in

precedenza.

Quanto alle altre, va osservato che il finanziamento di cui si

tratta (riservato nella misura del cinquanta per cento al

Mezzogiorno) assiste, come si desume dal comma primo della norma

impugnata, la realizzazione di iniziative volte: a) alla

valorizzazione dei beni culturali; b) all'occupazione aggiuntiva dei

giovani disoccupati: finalità, queste, collegate fra loro

nell'organizzazione, disciplinata nei commi successivi quanto alle

competenze e ai procedimenti, delle iniziative.

Ora l'art. 47 del d.P.R. n. 616 del 1977, nel definire le funzioni

relative alla materia "musei e biblioteche di enti locali" trasferita

alla Regione dall'art. 17 precedente, precisa che esse concernono i

compiti attinenti alla gestione di musei, di raccolte d'interesse

artistico, storico e bibliografico, di biblioteche, centri di lettura

appartenenti alla Regione, ad enti non territoriali sottoposti alla

sua vigilanza, o comunque d'interesse locale. E soggiunge che sono

compresi tra le funzioni trasferite gli analoghi compiti attinenti

alla gestione di biblioteche popolari e simili, nonché quelli già

esercitati dal servizio nazionale di lettura: i cui beni e il cui

personale sono trasferiti ai comuni. L'ambito della competenza

regionale è così segnato dalla qualificazione di "interesse locale"

dei beni culturali in essa compresi, e pertanto non coincide affatto

con l'area propria della normativa concernente il finanziamento e la

relativa disciplina procedimentale di attuazione oggi impugnata: area

che evidentemente comprende i beni culturali di interesse non locale.

Per quel che concerne l'altro obbiettivo delle iniziative

finanziate, e cioè la promozione dell'occupazione giovanile, non si

ravvisa - e d'altronde non è indicato dalla stessa Regione

ricorrente - alcun supporto normativo idoneo a fondare la competenza

regionale.

Tali essendo e, come si è visto, rientranti nella competenza

statale, le finalità essenziali del finanziamento, non è idonea a

convincere di invasività la normativa impugnata la previsione

marginale (comma primo) di uno strumentale ricorso ad "attività di

recupero" solo eventualmente e peraltro indirettamente interessanti,

fra i beni culturali, quelli compresi nel patrimonio edilizio ed

urbanistico in condizioni di degrado (legge n. 457 del 1978) e quindi

l'urbanistica, o quella, altrettanto marginale, di una

predisposizione o di un controllo di attività formative destinate

agli addetti assunti (per gli interventi) che abbiano un rilievo o un

riflesso, peraltro solo indiretto, rispetto alla materia della

formazione professionale.

In ogni caso, qualora l'avverarsi di quelle previsioni dia luogo a

interferenze dovute a un collegamento obbiettivo indissolubile fra i

rispettivi ambiti di competenza, all'inconveniente potrà e dovrà

ovviarsi ricorrendo a soluzioni inspirate al princìpio di leale

cooperazione.

Tanto meno deve ritenersi idonea a convincere di invasività la

normativa impugnata la circostanza, allegata dalla ricorrente in

memoria, che molti dei procedimenti avviati in dichiarata

applicazione di essa riguardino beni culturali di interesse locale.

La circostanza sarebbe significante solo nella misura in cui nel

singolo caso si realizzasse una ipotesi di interferenza dovuta a

indissolubile collegamento fra un bene di interesse non locale e un

bene di interesse locale. Ma una ipotesi del genere postulerebbe

anche essa il ricorso a soluzioni inspirate al princìpio di leale

cooperazione.