Sentenza n. 64/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 18 settembre 1958, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 26 settembre 1958 ed iscritto al n. 26

del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto interministeriale 21

marzo 1958, n. 542, col quale è stato prorogato al 15 aprile 1961 il

termine per l'attuazione del piano regolatore della zona industriale

della città di Messina.

Udita nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1959 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avvocati Camillo Ausiello Orlando e Pietro Virga per la

Regione siciliana e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto interministeriale 21 marzo 1958, n. 542, del quale

fu data notizia nella Gazzetta Ufficiale del 21 luglio 1958, n. 175, è

stato prorogato al 15 aprile 1961 il termine per l'attuazione del piano

regolatore della zona industriale della città di Messina. La Regione,

ritenendo invasa da questo atto dello Stato la sua sfera di competenza,

ha sollevato conflitto di attribuzione con ricorso depositato nella

cancelleria il 26 settembre 1958.

Ricorda la difesa regionale che, nell'esercizio della potestà

legislativa esclusiva spettante alla Regione siciliana in base all'art.

14, lettere d, f, g, la Regione ha promulgato la legge 21 aprile 1953,

n. 30, che negli articoli 21 e 22 contiene norme per la costituzione e

il potenziamento di zone industriali. Aggiunge che, in attuazione della

legge, non impugnata dal Commissario dello Stato, furono emanati i

decreti assessoriali 6 febbraio 1954,

n. 415, e 30 giugno 1955, n. 416 (Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana n. 42 del 14 luglio 1956), con i quali si approvarono i piani

per la costituzione di una zona industriale in Catania e in Messina e

fu impegnata la spesa rispettivamente di lire 700.000.000 e di lire

650.000.000, senza che lo Stato sollevasse conflitto di attribuzione

per invasione della propria sfera di competenza. Ricorda infine che in

passato furono sì emanati provvedimenti statali aventi ad oggetto il

piano regolatore della zona industriale di Messina, precisamente il R.

D. 4 gennaio 1914 e il D. L. L. 26 gennaio 1919, ma l'efficacia loro è

venuta meno, sin dal gennaio 1934, dato che l'ultimo dei due decreti

ora ricordati stabiliva in quindici anni il periodo di tempo per

l'esecuzione del piano.

2. - I motivi per i quali la Corte dovrebbe accogliere il ricorso

della Regione sono, secondo la difesa regionale, i seguenti. La Regione

siciliana ha, in virtù dell'art. 14, lettere d, f, g, la potestà

legislativa nelle materie dell'industria (salva la disciplina dei

rapporti privati), dell'urbanistica e dei lavori pubblici (eccettuate

le grandi opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale) e, in

conseguenza, in virtù dell'art. 20, primo comma, dello Statuto, al

Presidente e agli Assessori regionali spettano le relative funzioni

esecutive ed amministrative. Inoltre, in forza dell'art. 1 del D. P. R.

30 luglio 1950, n. 878, l'amministrazione regionale esercita

nell'ambito del territorio regionale le attribuzioni del Ministero dei

LL.PP. e l'art. 1 del D. P. R. 5 novembre 1949, n. 1182, ha disposto

analogamente per quel che riguarda le attribuzioni del Ministero per

l'industria e il commercio. Né lo Stato potrebbe rivendicare una sua

competenza in materia richiamandosi ai decreti sopra citati del 1914 e

del 1919, sia perché la loro efficacia sarebbe venuta meno col gennaio

1934, sia perché alla legge 21 aprile 1953, n. 30, anch'essa

ricordata, devono essere riconosciuti effetti sostitutivi ed abrogativi

della normativa statale anteriore, col conseguente passaggio agli

organi della Regione dei relativi poteri amministrativi ed esecutivi.

La competenza regionale sarebbe stata riconosciuta, del resto, quanto

meno implicitamente, dallo Stato che non sollevò conflitto di

attribuzione in relazione al decreto assessoriale 30 giugno 1955, che

approvò il piano della zona industriale di Messina.

La Regione conclude chiedendo che la Corte dichiari nella materia

la competenza della Regione e annulli, in conseguenza, il decreto

interministeriale 21 marzo 1958, n. 542.

3. - Al ricorso della Regione lo Stato, costituitosi nel giudizio

l'8 ottobre 1958 mediante deposito in cancelleria delle deduzioni,

oppone che il decreto che ha occasionato il conflitto è stato emanato

nell'esercizio della competenza che gli spetta, in virtù del medesimo

Statuto regionale e delle relative norme di attuazione, in materia di

"opere pubbliche d'interesse prevalentemente nazionale", tra le quali,

ai sensi dell'art. 3, lett. f, D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878, sono

da ricomprendere quelle "dipendenti da calamità naturali di estensione

ed entità particolarmente gravi", come quella appunto provocata dal

terremoto di Messina del 1908, con l'ulteriore conseguenza che la legge

regionale 21 aprile 1953, n. 30, non può avere efficacia se non nei

limiti della competenza statutaria della Regione e non può avere

dettato norme relative a quelle opere pubbliche rimaste di competenza

statale.

Ciò non toglie che la Regione possa istituire in Messina - e

altrove in Sicilia, come in effetti ha istituito - zone industriali; ma

da ciò può sorgere se mai un problema di sovrapposizione e di

interferenza della zona regionale nella statale - problema che nel caso

in questione era stato avviato a soluzione dalle parti -, non già un

conflitto di attribuzione, essendo rimasto ciascuno dei due enti -

Regione e Stato - nella propria sfera di competenza.

4. - Tanto lo Stato quanto la Regione hanno depositato memorie

rispettivamente il 10 e il 12 marzo scorso, ribadendo e svolgendo le

rispettive tesi.

In particolare la difesa dello Stato, dopo aver rievocato le

vicende legislative e amministrative della zona industriale di Messina,

sottolinea che il provvedimento che ha dato luogo al presente giudizio

è stato emanato dallo Stato in applicazione della legge 11 dicembre

1952, n. 2467.

Non essendo stata impugnata questa legge, che è attributiva di

competenze, non potrebbe essere proposto ricorso per regolamento di

competenza relativamente ad atti amministrativi che rappresentano

esercizio di potestà attribuite allo Stato dalla legge.

Né sarebbe vero che la legge regionale abbia modificato

l'anteriore normativa statale, perché essa non fa alcun riferimento al

testo unico 19 agosto 1917, n. 1399, contenente le disposizioni di

legge emanate in conseguenza del terremoto di Messina, né provvede ad

attribuire alla Regione la gestione delle opere costruite in base a

quel testo unico, che resta regolata dall'art. 23 del R. D. L. 11

gennaio 1925, n. 86. In conseguenza il conflitto è limitato nel suo

oggetto al punto se spetti oppure non allo Stato la competenza a

portare a compimento le opere predisposte in dipendenza del terremoto

di Messina del 1908.

Né, infine, si potrebbe parlare di acquiescenza dello Stato di

fronte ai provvedimenti legislativi e amministrativi della Regione dato

che questi, disponendo in materia diversa da quella riservata dallo

Statuto e dalle norme di attuazione allo Stato, non hanno invaso la

sfera di competenza di questo.

Da parte sua la difesa regionale respinge la tesi che le opere

della zona industriale di Messina siano collegabili con calamità

naturali dato che nel tempo intercorso tra la cessazione di efficacia

del piano di cui ai decreti del 1914 e 1919 e l'emanazione del decreto

del quale si discute e che a quel piano ha preteso di restituire

l'efficacia, sono intervenuti lo Statuto per la Regione siciliana e le

norme di attuazione che hanno stabilito la competenza regionale in

materia di lavori pubblici e di industria, che si è esplicata con la

legge 21 aprile 1953, n. 30, la quale ha trovato, a sua volta,

applicazione nel decreto assessoriale 30 giugno 1955, n. 416. Di

conseguenza l'emanazione del decreto interministeriale 21 marzo 1958,

n. 542, ha determinato una situazione di conflitto tra Stato e Regione

circa le rispettive competenze, non già come sostiene la difesa dello

Stato, una semplice questione di convivenza della zona industriale

costituita dalla Regione con l'altra prevista dall'antico piano

regolatore 1914-1919. In secondo luogo la Regione riafferma che la

rivendicazione dello Stato di una propria competenza sarebbe stata

proponibile soltanto nei confronti del primo atto di esercizio della

relativa competenza da parte della Regione. Non essendo ciò accaduto,

conformemente al principio posto da questa Corte nella sentenza n. 32

del 1958, secondo il quale la mancata impugnazione di un provvedimento

rende inammissibile quella di un provvedimento successivo di mera

esecuzione del primo, non può essere considerata legittima

un'attività amministrativa dello Stato, che finirebbe col rendere

impossibile al provvedimento regionale non impugnato di raggiungere i

suoi effetti.

5. - Nell'udienza del 25 marzo 1959 la difesa dello Stato e quella

della Regione siciliana hanno illustrato e svolto le tesi contenute

negli scritti difensivi.

6. - Con ordinanza 18 aprile 1959, n. 26, la Corte dispose che il

Presidente del Consiglio dei Ministri e il Presidente della Regione

siciliana depositassero nella cancelleria, nel termine di 90 giorni, i

seguenti documenti:

a) copia integrale del decreto interministeriale 21 marzo 1958, n.

542, col quale è stato prorogato al 15 aprile 1961 il termine per

l'attuazione del piano regolatore della zona industriale della città

di Messina;

b) copia integrale del decreto reale 4 gennaio 1914, che determina

il perimetro della zona industriale di Messina, e di tutti i relativi

allegati;

c) copia integrale del decreto reale 26 gennaio 1919, che approva

il piano regolatore della zona industriale di Messina, e di tutti i

relativi allegati;

d) copia integrale di tutti gli atti coi quali siano state

apportate modifiche ai documenti di cui alle lettere b) e c);

e) copia integrale del decreto assessoriale 30 giugno 1955, n.

416, contenente "piano di massima per la costituzione della zona

industriale nel comune di Messina" e del piano parcellare e della

planimetria relativa.

Questi documenti sono stati depositati nel termine assegnato e, in

conseguenza, il Presidente della Corte ha fissato la discussione della

causa all'udienza dell'11 novembre 1959.

7. - La Regione siciliana ha depositato il 27 ottobre 1959 una

memoria. Su due punti, che vi sono trattati (quello, cioè,

dell'efficacia del termine quindicennale fissato dal decreto del 1919

all'esecuzione del piano regolatore e l'altro delle conseguenze che

occorre trarre dal fatto che lo Stato non impugnò la legge regionale

21 aprile 1953, n. 30, né sollevò conflitto di attribuzione

relativamente al decreto assessoriale 30 giugno 1955, n. 416), è

sufficiente richiamare quanto fu detto nella relazione svolta

all'udienza del 25 marzo scorso. Mette conto, invece, riferire quel che

è detto più ampiamente e con nuovi sviluppi intorno al carattere di

conflitto di attribuzione che sarebbe del caso presente e che la difesa

dello Stato nega.

Sostiene infatti la Regione che la tesi dello Stato della

coesistenza e compatibilità di una competenza statale a dare

esecuzione al suo piano regolatore della città di Messina e di una

competenza regionale di costituire zone industriali nell'ambito del

territorio regionale sarebbe infondata. La ripartizione delle

competenze opererebbe in relazione all'oggetto e avrebbe perciò come

effetto "la devoluzione del potere normativo ed amministrativo

sull'oggetto stesso all'ente", al quale la competenza è attribuita.

Sicché, quando, come nel caso, è stata trasferita alla Regione in

esclusiva la potestà normativa ed esecutiva per la costituzione di

zone industriali, non è possibile configurare l'esercizio da parte

dello Stato delle stesse potestà sul medesimo oggetto, senza ammettere

insieme conseguenze inaccettabili come, nel caso, una inconcepibile

duplicazione della zona industriale di Messina.

Né i precedenti che la difesa dello Stato ha richiamato, per

dimostrare appunto la possibilità della coesistenza e compatibilità

delle due competenze, e la possibilità del sorgere, se mai, di

questioni di legittimità ordinaria, farebbero al caso, perché essi

sarebbero relativi ai poteri di gestione delle opere compiute prima

della promulgazione della legge regionale e dell'emanazione del decreto

assessoriale n. 416, poteri i quali non vengono punto in discussione

nel presente giudizio. Il decreto interministeriale 21 marzo 1958, del

quale si discute, tocca invece l'ulteriore attuazione dell'originario

piano regolatore statale, si configura, cioè, come un atto di

esercizio di competenza in una materia devoluta alla competenza

regionale.

Da qui il conflitto di competenza tra i due Enti.

8. - La difesa dello Stato non ha depositato memoria. All'udienza

dell'11 novembre, per altro, ha ribadito le sue tesi e ha insistito

nelle sue conclusioni; ed altrettanto ha fatto la difesa della Regione. Considerato in diritto :

1. - Non contesta lo Stato che spetti alla Regione siciliana ex

art. 14, lettere d, f, g, dello Statuto speciale la competenza

legislativa e di conseguenza quella amministrativa a istituire zone

industriali e a predisporre ed approvare i relativi piani regolatori.

La Regione, da parte sua, riconosce che non rientra nell'ambito del

presente giudizio la questione dell'esercizio dei poteri che allo Stato

competono, sulla base delle disposizioni contenute nell'art. 23 del R.

D. 11 gennaio 1925, n. 86, per la gestione delle opere pubbliche già

costruite in esecuzione del piano regolatore della zona industriale di

Messina.

Non si può nemmeno contestare, d'altra parte, che spetti allo

Stato la competenza legislativa e amministrativa per le grandi opere

pubbliche di interesse prevalentemente nazionale (art. 14, lett. g,

dello Statuto per la Regione siciliana), tra le quali devono essere

comprese, ai sensi delle "Norme di attuazione" in materia di opere

pubbliche (D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878), le opere dipendenti da

calamità naturali di estensione ed entità particolarmente gravi (art.

3, lett. f, dell'ora citato decreto). Non è sufficiente a limitare,

modificare o addirittura a travolgere questa competenza statale,

comprensiva, com'è pacifico tra le parti, anche della materia

riguardante le zone industriali (tutte le volte che l'istituzione loro

sia in relazione di dipendenza da "calamità naturale"), il fatto che

la Regione abbia emanato una legge 21 aprile 1953, n. 30, contenente

"Provvedimenti per il potenziamento della viabilità, dell'edilizia

popolare e dell'economia della Sicilia", né che questa legge preveda e

regoli agli articoli 21 e 22, che ne costituiscono il titolo IV

(Costituzione e potenziamento di zone industriali), la costituzione e

il potenziamento di zone industriali nel territorio della Regione. La

tesi della difesa regionale secondo la quale a questa legge vanno

riconosciuti "effetti sostitutivi ed abrogativi entro il territorio

regionale e, quanto alla materia in oggetto, rispetto alla normativa

statale anteriore", è una tesi, a giudizio della Corte, infondata,

perché è evidente che il fatto che la legislazione statale e la

legislazione regionale abbiano a loro oggetto una medesima materia (nel

caso zone industriali), non esclude che sia l'una, sia l'altra, possano

essere legittimamente esercitate, quando traggano il loro titolo dalle

norme costituzionali che hanno ripartito le competenze tra Stato e

Regione, ed abbiano perciò presupposti diversi. E quando ciò sia

ammesso, come deve essere ammesso, la conseguenza è che la Regione non

ha motivo di lamentarsi che lo Stato non impugnò nei termini la legge

regionale 21 aprile 1953, n. 30, né i decreti assessoriali 6 febbraio

1954, n. 415, e 30 giugno 1955, n. 416, che approvarono i piani per la

costituzione delle zone industriali di Catania e di Messina.

La materia del contendere tra Stato e Regione si riduce pertanto al

punto se allo Stato spetti oppure no la potestà di prorogare i termini

per l'attuazione del piano regolatore della zona industriale di

Messina, approvato con decreto luogotenenziale 26 gennaio 1919. Lo nega

la Regione perché sostiene che lo Stato non avrebbe potuto prorogare

"con un semplice atto amministrativo" l'efficacia di un piano venuto

meno col decorrere del termine, fissato in quindici anni dal decreto

luogotenenziale 26 gennaio 1919. Lo afferma, viceversa, l'Avvocatura

dello Stato, eccependo che l'esercizio della competenza amministrativa

dello Stato nella specie trova il suo fondamento nella legge 11

dicembre 1952, n. 2467. Ma si tratta di un'affermazione infondata.

2. - L'ora citata legge del 1952 attribuì al Ministro dei LL.

PP., di concerto con quello delle finanze, la potestà di fissare nuovi

termini, con scadenza non oltre il 15 aprile 1961, "per l'ultimazione

dei lavori per l'attuazione dei piani regolatori e di ampliamento degli

abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre 1908 e del 13 gennaio

1915 ". La medesima disposizione ricorre nella legge 24 novembre 1941,

n. 1363, che concesse al Ministro dei LL. PP. la potestà di assegnare

un ulteriore termine, che non superasse il quinquennio dalla cessazione

dello stato di guerra, "per l'attuazione dei piani regolatori o di

ampliamento degli abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre 1908 e

del 13 gennaio 1915 ". Ed una disposizione analoga, che si lega con le

due ricordate in un nesso unitario, si può leggere nell'art. 11 della

legge 4 aprile 1935, n. 454, la quale, autorizzando il Ministero dei

LL. PP. ad avocare a sé "l'attuazione dei piani regolatori di Messina,

Reggio Calabria e Palmi", prorogò di cinque anni il termine previsto

dall'art. 87 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, vale a dire il

termine di venticinque anni che questa legge pone come limite massimo

all'attuazione dei piani regolatori. E appunto di venticinque anni era

il termine stabilito "per il compimento delle espropriazioni e dei

lavori" nell'art. 5 del decreto reale 26 giugno 1910 che approvò e

dichiarò di pubblica utilità il nuovo piano regolatore per la città

di Messina.

Si tratta, come si vede, di disposizioni che si richiamano di fatto

l'una con l'altra e che coprono tutto il periodo di tempo che va dal

1910 al 1961, ma che devono tutte essere riferite, come si ricava dal

loro medesimo tenore letterale, al piano regolatore della città di

Messina, non già a quello della zona industriale. Del che è conferma

il fatto che nel richiamato decreto reale 26 giugno 1910 la zona

destinata "a quartiere industriale compresa tra la via Giuseppe La

Farina e la strada ferrata", come l'altra "destinata per edifici

militari fatta eccezione per l'accesso alla medesima" "si devono

ritenere escluse dal piano e dal vincolo che dalla sua approvazione

deriva". E la riprova, diremo così, generale, si ricava dalla

circostanza che i provvedimenti relativi al piano per la zona

industriale seguono una loro via indipendente da quella dei

provvedimenti presi per il piano regolatore della città. E infatti il

perimetro della zona fu determinato con decreto reale 4 gennaio 1914;

con decreto luogotenenziale 29 luglio 1915, n. 1295, furono emanate

"disposizioni per le zone industriali di Messina, Reggio Calabria e

Villa S. Giovanni" e furono presi "altri provvedimenti a favore dei

paesi danneggiati dal terremoto del 28 dicembre 1908"; con decreto

luogotenenziale 3 settembre 1916, n. 1322, fu approvato il relativo

regolamento; col decreto luogotenenziale 26 gennaio 1919, n. 81, fu

approvato il piano regolatore della zona industriale di Messina, e

infine col R. D. 11 gennaio 1925, n. 86 (convertito in legge 18 marzo

1926, n. 562), fu stabilito che il Ministero dei LL. PP. provvedesse

direttamente alla sistemazione e alla gestione della zona industriale

di Messina (art. 23).

3. - Di tutto quanto precede la prima conseguenza è che sotto

l'espressione che ricorre nelle leggi di proroga - "piani regolatori e

di ampliamento degli abitati" -, e che, alle prime, può apparire

generica e assai comprensiva, non possono essere ricondotte le "zone

industriali". Anche il decreto interministeriale 7 marzo 1953 che ha

prorogato al 15 aprile 1961 i termini per l'attuazione del piano

regolatore della città di Messina, fondando proprio sulla legge 11

dicembre 1952, n. 2467, mostra di accedere a questa interpretazione,

perché esclude dall'ambito della sua applicazione la zona industriale,

com'è reso evidente, non foss'altro, dal secondo provvedimento oggetto

del presente conflitto. L'altra conseguenza è che il richiamo che il

decreto interministeriale, che ha provocato il conflitto di

attribuzione, e l'Avvocatura dello Stato fanno alla legge più volte

citata del 1952 per fondare la competenza statale a prorogare i termini

del piano regolatore della zona industriale di Messina, è infondato ed

errato. Ora, la mancanza di una norma di legge che autorizzi a

prorogare i termini per l'attuazione del piano scioglie il nesso o, per

adoperare i termini del D. P. R. 30 luglio 1950, n. 878, il rapporto di

dipendenza tra l'atto amministrativo emanato dallo Stato nel 1958 e la

calamità naturale "di estensione ed entità particolarmente gravi",

che fu il terremoto di Messina del 1908, rapporto indispensabile per la

sussistenza della competenza dello Stato in materia di zone industriali

nel territorio della Regione siciliana. Il decreto interministeriale si

pone perciò come un atto d'invasione della competenza della Regione in

materia di industria, urbanistica e lavori pubblici e, in quanto tale,

deve essere annullato.