Sentenza n. 63/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza a) nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito del

decreto del Ministro della sanità 25 febbraio 1997, recante

"Determinazione di termini e sanzioni per eventuali inadempienze

degli amministratori delle unità sanitarie locali e delle aziende

ospedaliere", promossi con due ricorsi delle Province di Trento e

Bolzano, notificati il 2 e il 3 giugno 1997, depositati in

cancelleria il 4 ed il 6 successivi, ed iscritti ai nn. 33 e 34 del

registro conflitti 1997;

b) nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e

4 del decreto legge 20 giugno 1997, n. 175, recante "Disposizioni

urgenti in materia di attività libero-professionale della dirigenza

sanitaria del Servizio sanitario nazionale", convertito nella legge

7 agosto 1997, n. 272, promossi con ricorsi (il primo nei confronti

del d.-l., il secondo della legge di conversione) della Regione

Puglia notificati, rispettivamente, il 23 luglio ed il 12 settembre

1997, depositati in Cancelleria, rispettivamente, il 1 agosto ed il

19 settembre 1997, ed iscritti ai nn. 49 e 59 del registro ricorsi

1997; e delle Province di Trento e Bolzano notificati il 12 settembre

1997, depositati in cancelleria, rispettivamente, il 18 e il 19

settembre 1997, ed iscritti ai nn. 57 e 58 del registro ricorsi 1997.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 novembre 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento,

Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano, Beniamino

Caravita di Toritto per la Regione Puglia e l'Avvocato dello Stato

Nicola Bruni per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 4 giugno 1997 (R. confl. n. 33 del

1997) la Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzioni nei confronti dello Stato in riferimento al decreto del

Ministro della sanità 25 febbraio 1997, recante "Determinazione di

termini e sanzioni per eventuali inadempienze degli amministratori

delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere", ritenuto

lesivo dell'autonomia legislativa e amministrativa della Provincia,

come in particolare stabilita dall'art. 9, n. 10, e dall'art. 16

dello statuto speciale approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e

dalle relative norme di attuazione. La ricorrente ricorda che il

decreto in questione è stato emanato ai sensi dell'art. 1, comma 33,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), il quale appunto conferisce al Ministro

della sanità il compito di fissare "i termini e le sanzioni per

eventuali inadempienze degli amministratori, per la completa

attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 5, commi 4 e 5, del

decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502"; e che però il

comma 143 dello stesso art. 1 della legge n. 662 escludeva

l'applicabilità alle Province autonome di Trento e di Bolzano dei

commi da 1 a 44 del medesimo art. 1, perciò anche del comma 33.

Ciononostante - osserva la ricorrente - il decreto del Ministro

individua esplicitamente fra i destinatari delle proprie disposizioni

anche le Province autonome: tali disposti, nella parte in cui

pretendono di applicarsi ad esse, sarebbero dunque del tutto privi di

fondamento legislativo, e in quanto tali interferirebbero

illegittimamente con le potestà legislative e amministrative

provinciali. In via subordinata rispetto a questa principale

censura, la ricorrente afferma che il decreto in questione, ove

dovesse considerarsi quale atto regolamentare, violerebbe altresì il

principio secondo cui la potestà regolamentare statale non può

avere ad oggetto materie e funzioni regionali e provinciali; se poi

dovesse considerarsi quale atto di indirizzo, sarebbe illegittimo per

violazione delle norme di attuazione di cui all'art. 3 del decreto

legislativo n. 266 del 1996, sull'esercizio della potestà di

indirizzo e coordinamento nei confronti della Regione Trentino-Alto

Adige e delle Province autonome, in quanto non è stato sottoposto al

parere della Provincia e non stabilisce obiettivi e risultati. La

ricorrente chiede quindi dichiararsi che non spetta allo Stato

emanare, nei confronti della ricorrente medesima, il decreto in

questione, e conseguentemente annullarsi il decreto medesimo.

2. - Con ricorso depositato il 6 giugno 1997 (R. confl. n. 34 del

1997) la Provincia autonoma di Bolzano ha a sua volta proposto

conflitto di attribuzioni in relazione al medesimo d.m. 25 febbraio

1997, per violazione delle competenze provinciali derivanti dallo

statuto speciale e dalle relative norme di attuazione in materia di

sanità e di funzionamento e gestione delle istituzioni e degli enti

sanitari, nonché dell'art. 107 dello stesso statuto speciale e

delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 266 del 1996. La

ricorrente premette che la disciplina dettata dall'art. 5 del decreto

legislativo n. 502 del 1992 in tema di contabilità e di gestione

economico-finanziaria e patrimoniale delle unità sanitarie locali

non era applicabile alle Province autonome, e che il comma 143

dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 ha escluso l'applicabilità

alle stesse Province di varie disposizioni dello stesso art. 1, fra

cui il comma 33, sulla cui base è stato emanato il decreto

impugnato. Il decreto medesimo, ove applicabile alla Provincia

autonoma di Bolzano, sarebbe pertanto illegittimo, in primo luogo, in

quanto pretenderebbe di dettare una disciplina rientrante

integralmente nella competenza propria della Provincia stessa; in

secondo luogo, in quanto pretenderebbe di condizionare l'esercizio

della funzione legislativa della Provincia, in contrasto con le norme

di attuazione di cui agli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 266 del 1996,

secondo cui solo atti legislativi dello Stato possono porre obblighi

di adeguamento al legislatore provinciale, onde risulterebbe violato

anche l'art. 107 dello statuto. Ove poi si potesse configurare il

decreto come atto di indirizzo e coordinamento, esso sarebbe

illegittimo e lesivo delle attribuzioni provinciali perché

violerebbe l'art. 3 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 266

del 1996, in quanto non si limiterebbe a vincolare la Provincia solo

al conseguimento di obiettivi e risultati, e non è stato sottoposto

al parere della Provincia; in subordine, comunque, perché non

deliberato dal Consiglio dei Ministri e privo di sufficiente

fondamento legislativo sostanziale sotto forma di limiti e vincoli

per l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri non si è costituito

nei due giudizi per conflitto di attribuzioni.

4. - Con ricorso depositato il 1 agosto 1997 (Reg. ric. n. 49 del

1997) la Regione Puglia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale del decreto legge 20 giugno 1997, n. 175 (Disposizioni

urgenti in materia di attività libero-professionale della dirigenza

sanitaria del Servizio sanitario nazionale), ed in particolare degli

articoli 1 e 4 del medesimo, per violazione degli artt. 117 e 118

Cost., in relazione all'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59,

all'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, all'art. 4 del

d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 ed all'art. 1, comma 8, della legge

23 dicembre 1996, n. 662. La ricorrente premette che l'art. 1 della

legge n. 662 del 1996 ha dettato una nuova disciplina dell'attività

libero-professionale dei dirigenti sanitari del Servizio sanitario

nazionale, stabilendo, in particolare, l'incompatibilità fra la

professione c.d. "intramuraria" e quella "extramuraria" e il divieto

di svolgere la libera professione in strutture private accreditate

anche solo parzialmente (comma 5); l'obbligo per i direttori generali

delle aziende sanitarie di attivare e organizzare, d'intesa con le

Regioni, l'attività libero-professionale "intramuraria" (comma 8);

la facoltà delle Regioni di integrare a tal fine i programmi di

edilizia sanitaria (comma 9); imponendo l'opzione tra la libera

professione intramuraria e quella extramuraria, da effettuare entro

il 31 marzo 1997 per i sanitari operanti in strutture che avessero

già organizzato la professione intramuraria (comma 10), e per gli

altri sanitari entro trenta giorni dalla comunicazione alla Regione,

da parte dei direttori delle aziende, delle strutture attivate

nonché del numero di sanitari che possono in esse operare (comma

11); prevedendo un trattamento economico aggiuntivo per il personale

che abbia optato per la professione intramuraria (comma 12). Il

comma 14 a sua volta prevedeva un decreto del Ministro della sanità,

da adottare entro il 28 febbraio 1997, che stabilisse "i termini per

l'attuazione dei commi 8, 11 e 12, le modalità per il controllo del

rispetto delle disposizioni sulla incompatibilità, nonché la

disciplina dei consulti e delle consulenze". La ricorrente ricorda

che il decreto ministeriale 28 febbraio 1997 è stato sospeso in via

cautelare dal TAR del Lazio in quanto contenente una disciplina di

ordine generale regolante anche aspetti estranei al potere attribuito

dalla legge al Ministro, e che toccano anche competenze delle

Regioni. A seguito di ciò, per attribuire un fondamento legislativo

al decreto sospeso e ad eventuali ulteriori atti ministeriali in

materia, sarebbe stato emanato il d.-l. n. 175 del 1997. L'art. 1 di

quest'ultimo stabilisce che con il decreto previsto dall'art. 1,

comma 14, della legge n. 662 del 1996 "sono individuate, in

attuazione dei commi 8, 11 e 12 dello stesso articolo 1, le

caratteristiche dell'attività libero- professionale intramuraria del

personale medico e delle altre professionalità della dirigenza

sanitaria del Servizio sanitario nazionale, le categorie

professionali e gli enti o soggetti ai quali si applicano le

disposizioni sull'attività intramuraria" e sono disciplinate

"l'opzione tra attività libero-professionale intramuraria ed

extramuraria, le modalità del controllo del rispetto delle

disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza e

consulto"; mentre l'art. 4, comma 1, dello stesso decreto legge

conferisce al Ministro il potere di emanare, sentita la conferenza

Stato-Regioni e di concerto, per taluni aspetti, con il Ministro

della ricerca scientifica e tecnologica, "le linee guida

dell'organizzazione dell'attività libero-professionale

intramuraria". Ad avviso della ricorrente, che richiama la

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 355 del 1993), sarebbe

indubbia la competenza regionale in materia di organizzazione

dell'attività professionale intramuraria, come risulterebbe dalla

legge n. 833 del 1978, dall'art. 35 del d.P.R. n. 761 del 1979,

dall'art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992 nonché dall'art. 1, comma 8,

della legge n. 662 del 1996 che impone ai direttori generali delle

USL di attivare e organizzare l'attività libero-professionale

d'intesa con le Regioni. Lo stesso d.-l. n. 175 del 1997, adottando

una disciplina differente per le materie di cui all'art. 1 e per

quelle di cui all'art. 4, avrebbe implicitamente riconosciuto la

riconducibilità delle stesse a competenze diverse: le prime

spettanti allo Stato, le seconde alle Regioni. Posto dunque che in

tema di organizzazione dell'attività libero-professionale

intramuraria, materia di competenza regionale, lo Stato potrebbe

fissare principi e indirizzi solo con atti di indirizzo e

coordinamento, forniti dei requisiti formali e sostanziali per essi

richiesti, l'art. 4 del decreto legge, omettendo di richiedere, per

l'emanazione delle linee guida, una delibera del Consiglio dei

Ministri, si porrebbe in contrasto con i principi affermati da questa

Corte. Né - aggiunge la ricorrente - la necessità di tale

deliberazione potrebbe ritenersi esclusa alla luce dell'art. 8 della

legge n. 59 del 1997, il cui comma 5 ha abrogato l'art. 2, comma 3,

lettera d) della legge n. 400 del 1988, che prevedeva appunto la

sottoposizione al Consiglio dei Ministri degli atti di indirizzo e

coordinamento: infatti tale abrogazione sarebbe stata dovuta solo

all'intento di ridisciplinare completamente la materia; mentre il

comma 1 dello stesso art. 8, richiedendo la previa intesa con la

conferenza Stato-Regioni o con la singola Regione interessata, non

escluderebbe la competenza deliberativa del Consiglio dei ministri, e

i commi 2 e 3, prevedendo che il Consiglio dei Ministri possa

deliberare in situazioni particolari come il mancato raggiungimento

dell'intesa e l'urgenza di provvedere, non comporterebbero

l'esclusione della competenza collegiale nelle situazioni normali.

D'altra parte la tesi secondo cui la legge n. 59 del 1997 avrebbe

soppresso la necessità della delibera consiliare sarebbe, secondo la

ricorrente, in contraddizione con la giurisprudenza costituzionale

che afferma l'esclusiva spettanza al Governo nella sua collegialità

della funzione di indirizzo e coordinamento. L'art. 4, comma 1, del

decreto legge impugnato sarebbe inoltre illegittimo anche perché

prevede che il Ministro si limiti a "sentire" la conferenza

Stato-Regioni, laddove l'art. 8 della legge n. 59 del 1997 richiede

per l'adozione degli atti di indirizzo la previa intesa con la

conferenza medesima. Ad una diversa censura di illegittimità

costituzionale si esporrebbe, ad avviso della ricorrente, anche

l'art. 1 del d.-l. n. 175 del 1997, laddove prevede che nelle materie

ivi contemplate il Ministro provveda senza alcun raccordo con le

Regioni. Infatti l'imbricazione fra settori come "le caratteristiche

dell'attività libero-professionale intramuraria" e l'organizzazione

della medesima attività avrebbe richiesto che anche per le

competenze di cui all'art. 1 il Ministro individuasse una qualche

forma di concertazione con le Regioni.

5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo il rigetto del ricorso. Sostiene l'Avvocatura che la

disciplina dell'attività libero-professionale, sia intramuraria sia,

a maggior ragione, extramuraria, del personale sanitario è materia

non appartenente alle Regioni ma allo Stato, competente in tema di

professioni sanitarie, come confermerebbero il d.lgs n. 266 del 1993

sul riordino del Ministero della sanità e il relativo regolamento n.

196 del 1994. Non si tratterebbe qui del reperimento degli spazi per

l'esercizio dell'attività intramuraria, né di consentire tali

attività libero-professionali, che trovano il loro fondamento

nell'art. 1, comma 8, della legge n. 662 del 1996, ma di definirne le

caratteristiche, di individuare le categorie cui si applica, di

disciplinare l'opzione e le modalità del controllo, aspetti che

sarebbero estranei alle competenze regionali. Né, secondo

l'Avvocatura, si potrebbe sostenere che si tratti di personale

regionale, poiché ciò che viene regolato non sarebbe l'attività

dei sanitari in quanto dipendenti, ma la loro attività

professionale, estranea al rapporto di impiego. Rispetto a siffatta

attività, che sfuggirebbe alla competenza delle Regioni, non sarebbe

configurabile alcuna potestà statale di indirizzo e coordinamento, e

per questo il decreto legge impugnato avrebbe adottato la diversa

terminologia di "linee guida". La difesa del Presidente del

Consiglio osserva poi, per l'eventualità che, limitatamente agli

aspetti organizzativi dell'attività, si ritenesse che le linee guida

possano contenere indirizzi vincolanti per le Regioni, che l'art. 8

della legge n. 59 del 1997 prevede la competenza del Consiglio dei

ministri a deliberare gli atti di indirizzo solo ove non sia stata

raggiunta l'intesa ovvero si proceda in via d'urgenza senza

previamente investire la conferenza Stato-Regioni. Onde la norma

censurata non potrebbe dirsi illegittima, perché ben potrebbe essere

interpretata in senso conforme alla nuova disciplina, e cioè nel

senso che basti il decreto ministeriale quando sia raggiunta

l'intesa, occorrendo la deliberazione consiliare solo ove sia emerso

un parere difforme in sede di conferenza.

6. - A seguito della conversione in legge, senza modificazioni, del

decreto legge n. 175 del 1997, avvenuta con legge 7 agosto 1997, n.

272, la Regione Puglia ha sollevato nuovamente le medesime questioni

nei confronti di quest'ultimo atto, con ricorso depositato il 19

settembre 1997 (Reg. ric. n. 59 del 1997), di tenore identico al

precedente.

7. - Anche nel nuovo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, svolgendo identiche difese.

8. - Con ricorso depositato il 18 settembre 1997 (Reg. ric. n. 57

del 1997) la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli articoli 1 e 4, comma 1, del d.-l.

n. 175 del 1997, convertito dalla legge n. 272 del 1997, nonché

dell'art. 2 del medesimo decreto in quanto dispone l'applicazione

nella Provincia stessa dei commi 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 16

(secondo periodo), 28, 29 e 33 dell'art. 1 della legge 23 dicembre

1996, n. 662, per violazione degli articoli 9, n. 10, 8, n. 1, e 16

dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige e delle relative norme

di attuazione, in particolare di quelle di cui al d.P.R. n. 474 del

1975, come modificato dal d.lgs. n. 267 del 1992, e al d.lgs. n. 266

del 1992. La ricorrente ricorda che, secondo il testo originario del

comma 143 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, in conseguenza

dell'assenza di concorso statale nel finanziamento del servizio

sanitario in Trentino-Alto Adige, non si applicavano nelle Province

autonome le disposizioni di cui ai commi da 1 a 44 dello stesso

articolo. Ora invece l'art. 2 del d.-l. n. 175 del 1997 ha

modificato detto comma 143, riducendo il novero delle disposizioni

dichiarate inapplicabili alla Provincia, e in particolare rendendo

invece applicabili i commi 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 16 (secondo

periodo), 28, 29 e 33, che riguarderebbero, secondo la ricorrente,

materie di competenza provinciale. La Provincia afferma di non

voler sostenere che la non applicazione di tutte le disposizioni

indicate nel testo originario del comma 143 rispondesse ad una rigida

necessità di ordine costituzionale, ma ritiene che la modifica

intervenuta ponga il problema della compatibilità della disciplina

resa applicabile e del suo modo di operare con le disposizioni

statutarie e di attuazione. In particolare, la nuova statuizione

lascerebbe supporre che le disposizioni rese operanti nella Provincia

siano destinate ad applicarsi immediatamente e in tutti i loro

dettagli nel territorio provinciale, in violazione delle garanzie

stabilite dalle norme di attuazione statutaria in tema di rapporto

fra leggi provinciali e leggi statali sopravvenute e di rapporto fra

indirizzi statali e attuazione locale. Ad avviso della ricorrente,

la disposizione impugnata sarebbe peraltro interpretabile in modo

costituzionalmente conforme, intendendola nel senso che le

disposizioni ora rese applicabili producano solo un obbligo di

adeguamento della legislazione provinciale nei limiti dei vincoli

statutari, e che i poteri di integrazione normativa e di indirizzo

attribuiti al Ministro della sanità, al di là del loro contenuto

non riconducibile ad una funzione di indirizzo, non estendano la loro

capacità di vincolo nei confronti della Provincia al di là di

quanto previsto dalle norme di attuazione per gli atti di indirizzo e

coordinamento. Ove però la si intendesse diversamente, la

disposizione impugnata sarebbe illegittima. La ricorrente analizza

le disposizioni rese ex novo applicabili alla Provincia, rilevando

che un primo gruppo di esse (commi 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14, e 16,

secondo periodo) riguarda l'esercizio della libera professione

intramuraria e della relativa opzione - materie di competenza

provinciale -, mescolando aspetti di principio e di dettaglio,

nonché aspetti più marcatamente organizzativi. In particolare

osserva che il comma 14 conferisce al Ministro della sanità poteri

prettamente normativi (estesi dall'art. 1 del decreto impugnato),

privi di fondamento costituzionale; e che la disposizione del comma

16, secondo periodo, che fa obbligo alle Regioni di tenere conto

dell'organizzazione dell'attività intramuraria in sede di verifica

dei risultati ottenuti dai direttori generali delle aziende

sanitarie, fa riferimento da un lato all'art. 1, comma 6, del d.-l.

n. 512 del 1994, già dichiarato illegittimo in relazione alla

Provincia di Bolzano dalla sentenza n. 373 del 1995, per ragioni che

valgono anche in relazione alla Provincia di Trento, dall'altro lato

alla corresponsione di una quota integrativa del trattamento

economico dei direttori generali, che non può estendersi alle

Province autonome, dotate di propria specifica disciplina in materia.

Siffatto complesso di disposizioni, secondo la ricorrente, ridurrebbe

le Regioni al rango di amministrazioni disciplinate dalla legge

statale, mentre le garanzie statuite dalle norme di attuazione dello

statuto speciale tenderebbero proprio ad evitare una continua

sovrapposizione della normativa statale a quella locale. Quanto al

comma 28, che introduce il vincolo per i medici del servizio

sanitario al rispetto di percorsi diagnostici e terapeutici

determinati in sede ministeriale e tecnica, la ricorrente osserva

che, avendo tale vincolo una funzione puramente finanziaria, cioè il

fine di assicurare l'uso appropriato delle risorse, il presupposto

dell'autofinanziamento provinciale del servizio avrebbe dovuto

portare il legislatore statale a rispettare l'autonomia provinciale

nella decisione sulla opportunità di tale vincolo; e che inoltre

tali percorsi sono determinati in sede centrale senza alcuna

partecipazione locale, ciò che non si giustificherebbe nemmeno alla

luce del carattere tecnico (peraltro non esclusivamente tale) delle

decisioni. L'attribuzione poi, risultante dallo stesso comma 28, al

Ministro della sanità del potere di fissare, sia pure d'intesa con

la conferenza Stato-Regioni, gli indirizzi per l'uniforme

applicazione dei percorsi in ambito locale e le misure da adottare in

caso di mancato rispetto dei protocolli, sarebbe radicalmente

incostituzionale poiché contrasterebbe con l'esclusiva competenza

del Consiglio dei ministri ad adottare atti di indirizzo e

coordinamento: fermo restando che l'atto di indirizzo dovrebbe

seguire, in quanto rivolto alla Provincia, le regole sostanziali e

procedurali previste dall'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992. Quanto

al comma 29, che prevede l'attivazione di un sistema informativo

sulla base degli indirizzi del livello centrale e regionale, la

ricorrente lamenta che ciò sia operato in termini di pura

acquisizione di conoscenze e non di partecipazione, e che sia in

pratica "saltato" il livello delle istituzioni responsabili del

servizio sanitario, poiché la normativa statale si sostituirebbe

direttamente a quella locale; pure invasiva sarebbe la disposizione

secondo cui il Ministero può, senza accordi con la Provincia,

attivare forme campionarie di rilevazione. In relazione al comma 33,

che affida ad un decreto del Ministro la fissazione dei termini e

delle sanzioni per eventuali inadempienze degli amministratori in

materia di contabilità delle aziende, con disposizione che verrebbe

a fornire ex post base legislativa al decreto ministeriale del 25

febbraio 1997, già impugnato dalla stessa Provincia con conflitto di

attribuzioni, la ricorrente ritiene che non possa essere attribuito

al Ministro il compito di fissare i termini entro i quali le Regioni

debbano emanare le proprie leggi e di disciplinare la materia con

atto di normazione secondaria. Inoltre la stessa disposizione

contrasterebbe con la normativa di attuazione dello statuto,

pretendendo di attribuire al Ministro il potere di fissare termini

per il legislatore provinciale, e di disciplinare direttamente una

materia che nemmeno il legislatore statale potrebbe regolare con

efficacia diretta nell'ambito

provinciale. La Provincia di Trento impugna altresì gli articoli 1

e 4, comma 1, del d.-l. n. 175 del 1997. Il primo, estendendo i

poteri ministeriali già previsti dal comma 14 dell'art. 1 della

legge n. 662 del 1997 in tema di disciplina dell'attività

libero-professionale dei sanitari del servizio sanitario nazionale,

il secondo, assegnando allo stesso Ministro il compito di emanare

linee guida dell'organizzazione dell'attività intramuraria,

riguarderebbero oggetti tutti rientranti pro quota nella disciplina

del personale, dell'organizzazione e dell'erogazione del servizio, di

competenza della Provincia. Varrebbero dunque le regole sui rapporti

di necessario adeguamento della legislazione provinciale a quella

statale, e l'impossibilità di affidare poteri di normazione

secondaria ad un Ministro. Che anche nell'art. 4, comma 1, si tratti

di un improprio conferimento di compiti normativi, sarebbe confermato

dal contenuto delle linee guida approvate con decreto del 31 luglio

1997.

9. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo il rigetto del ricorso. Secondo l'Avvocatura erariale, le

disposizioni denunciate ben potrebbero essere interpretate in modo

non contrastante con le competenze provinciali, in parte perché

regolerebbero materie estranee a tali competenze, in parte perché

dovrebbe ritenersi che esse presuppongono, nei confronti delle

Regioni speciali e delle Province autonome che hanno specifica

competenza in materia, che queste provvedano ad adeguarsi nel tempi e

nei modi previsti dagli statuti e dalle norme di attuazione. La

difesa del Presidente del Consiglio sostiene poi, con argomenti

analoghi a quelli svolti nel giudizio promosso dalla Regione Puglia,

che la disciplina della attività libero-professionale del personale

del servizio sanitario nazionale sarebbe di competenza esclusiva

dello Stato; per l'eventualità che si ritenesse che le linee guida

da emanare possano contenere indirizzi vincolanti per le Regioni,

osserva che la riserva al Consiglio dei ministri della competenza ad

adottare l'atto di indirizzo non sussisterebbe, ai sensi dell'art. 8

della legge n. 59 del 1997, nel caso in cui sia raggiunta l'intesa

con la conferenza Stato-Regioni.

10. - Con ricorso depositato il 19 settembre 1997 (Reg. ric. n. 58

del 1997), la Provincia autonoma di Bolzano ha a sua volta impugnato

gli articoli 1, 2 e 4 del d.-l. n. 175 del 1997, come convertito in

legge, lamentando la violazione degli artt. 8, n. 1, 9, n. 10, 16 e

107 dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione, in

particolare del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, del d.P.R. 26 gennaio

1980, n. 197, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, del d.lgs. 16 marzo

1992, n. 267. Premesso che sia l'attività libero-professionale dei

medici ospedalieri, sia la gestione delle unità sanitarie locali e

il servizio sanitario provinciale sono stati disciplinati con

normativa organica dalle leggi provinciali, e richiamata la

disciplina già recata dall'art. 1, comma 143, della legge n. 662

del 1996 nel testo originario, la Provincia di Bolzano osserva

anzitutto che, pur non essendo cambiata la premessa secondo cui il

servizio sanitario è interamente autofinanziato dalla Provincia

stessa, il decreto legge impugnato ha preteso di estendere anche ad

essa una serie di disposizioni dell'art. 1 della legge n. 662 del

1997. Con la nuova formulazione del citato comma 143, secondo la

ricorrente, si vorrebbe stabilire che non solo i principi desumibili

dalle disposizioni di cui ai commi da 5 a 43 del medesimo art. 1,

che, in quanto disposizioni di principio, possono, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, configurarsi come norme fondamentali

di riforma economico-sociale della Repubblica, ma tutte le

disposizioni, di principio e non, di cui ai commi non espressamente

esclusi dal nuovo testo del comma 143, siano da considerare come

norme fondamentali di riforma, vincolanti anche nei confronti della

competenza esclusiva, oltre che di quella concorrente, della

Provincia autonoma. Ma in tal modo il legislatore statale avrebbe

compresso le competenze provinciali oltre i limiti costituzionalmente

stabiliti, in quanto le disposizioni rese applicabili difetterebbero

dei caratteri di incisiva innovatività, e di principio, propri delle

norme fondamentali di riforma. Inoltre la previsione (nei commi 14 e

33) dell'emanazione di decreti ministeriali in materie di competenza

provinciale lederebbe tale competenza. Con un secondo motivo di

ricorso la Provincia di Bolzano sostiene che anche l'art. 1 e i due

commi dell'art. 4 del d.-l. n. 175 del 1997 conterrebbero una

disciplina non di principio e priva dei caratteri propri delle norme

fondamentali di riforma, e dunque sarebbero incostituzionali perché

pretendono di applicarsi alla Provincia in contrasto con i limiti

statutari. Con il terzo motivo di ricorso la Provincia lamenta che

l'art. 1 del decreto impugnato attribuisce al Ministro della sanità

il potere di dettare una disciplina riguardante l'organizzazione del

personale sanitario, rientrante nell'ambito della competenza primaria

(personale addetto agli uffici provinciali) e secondaria (igiene e

sanità) della Provincia stessa. Infatti esso prevederebbe un atto di

natura sostanzialmente regolamentare in materia riservata alla

Provincia e già disciplinata da legge provinciale; e implicherebbe

un vincolo per lo stesso legislatore provinciale, in violazione del

particolare sistema di adeguamento della legislazione provinciale

previsto dalle norme di attuazione dello statuto, secondo cui tale

vincolo potrebbe derivare solo da atti legislativi, e nei limiti e

nei termini previsti dagli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.

Se anche poi il decreto ministeriale previsto - prosegue la

ricorrente - potesse essere configurato come un atto di indirizzo e

coordinamento, risulterebbero violati sia i principi per cui gli atti

di indirizzo debbono essere adottati dal Consiglio dei ministri e

trovare un sufficiente fondamento sostanziale nella legge, sia le

speciali norme dell'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo cui

gli atti di indirizzo potrebbero esplicare effetto nei confronti

delle Province autonome solo in ordine al conseguimento di obiettivi

o risultati, e dovrebbero essere adottati previa consultazione delle

Province stesse. Tali censure sono estese dalla ricorrente anche

all'art. 2 del decreto impugnato nella parte in cui pretende di

rendere applicabili alla Provincia i commi 14 e 33 dell'art. 1 della

legge n. 662 del 1996, che prevedono anch'essi l'emanazione di

decreti ministeriali rivolti a disciplinare materie di competenza

provinciale. Col quarto motivo di ricorso la Provincia censura

l'art. 4 del decreto impugnato, che sarebbe illegittimo per motivi

analoghi a quelli illustrati a proposito dell'art. 1. Infatti il

decreto ministeriale previsto interverrebbe in materia di competenza

provinciale, già regolata in gran parte dalla legge provinciale;

violerebbe, nella misura in cui potesse configurarsi come atto che

richiede un adeguamento della legislazione provinciale in vigore, le

regole degli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 266 del 1992; e non

risponderebbe ai requisiti dell'atto di indirizzo, se come tale

venisse configurato, in quanto non sarebbe sorretto da una disciplina

legislativa sostanziale, e violerebbe le norme di attuazione di cui

all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 in ordine alla competenza del

Consiglio dei ministri, alla necessaria sottoposizione al parere

della Provincia, che non può essere sostituito da quello della

conferenza Stato-Regioni, e all'efficacia limitata alla fissazione di

obiettivi e risultati.

11. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

concludendo per il rigetto del ricorso, con argomenti identici a

quelli esposti nella difesa nei confronti del ricorso della Provincia

autonoma di Trento.

12. - In prossimità dell'udienza del 29 settembre 1998 hanno

presentato memorie la Regione Puglia e le Province autonome di Trento

e di Bolzano, quest'ultima congiuntamente trattando il ricorso

avverso il d.-l. n. 175 del 1997 (Reg. ric. n. 58 del 1997) e quello

per conflitto di attribuzioni promosso nei confronti del d.m. 27

febbraio 1997, emanato ai sensi dell'art. 1, comma 33, della legge n.

662 del 1996 (R. confl. n. 34 del 1997). In particolare, la Regione

Puglia ribadisce che la competenza statale in materia di professioni

e attività sanitarie non comprende l'organizzazione della attività

libero- professionale intramuraria, di cui all'art. 4 del decreto

impugnato, che sarebbe di competenza regionale; e che la previsione,

in detto art. 4, di un decreto ministeriale, col solo parere della

conferenza Stato-Regioni, viola le condizioni richieste per

l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento, in quanto non si

prevede la competenza del Consiglio dei Ministri all'adozione, né

l'intesa con la conferenza Stato-Regioni, di cui all'art. 8 della

legge n. 59 del 1997. La disciplina di detto art. 8, secondo la

ricorrente, non potrebbe essere interpretata nel senso che escluda,

salve le ipotesi particolari di cui ai commi 2 e 3, la competenza del

Consiglio dei Ministri. Infine la Regione Puglia ribadisce la censura

nei confronti dell'art. 1 del decreto impugnato in quanto,

nell'attribuire al Ministro il potere di disciplinare materie

strettamente connesse a quella dell'organizzazione dell'attività

libero-professionale intramuraria, non prevede alcuna forma di

consultazione con le Regioni.

13. - Nella memoria della Provincia autonoma di Trento relativa al

ricorso contro il d.-l. n. 175 del 1997 si afferma che, mentre la

ricorrente non ha alcuna ostilità verso la possibile interpretazione

conforme a Costituzione delle disposizioni impugnate, non sarebbe

accettabile la tesi dell'Avvocatura erariale, secondo cui la

disciplina dell'attività libero-professionale extramuraria ed

intramuraria sarebbe di competenza statale, non trattandosi di

disciplina della professione bensì dell'attività dei dipendenti del

servizio sanitario. La Provincia non contesta il vincolo per essa

discendente dal principio che consente l'esercizio della libera

professione da parte dei dipendenti, ma afferma che l'implementazione

di tale principio deve seguire le regole circa i rapporti fra

legislazione statale e provinciale. Con riferimento poi al comma 33

dell'art. 1 della legge n 662 del 1996, la Provincia fa presente di

avere già dettato, con la legge provinciale n. 3 del 1998,

disposizioni per l'attuazione dell'art. 5, comma 4, del d.lgs. n.

502 del 1992 in tema di gestione economico-finanziaria e patrimoniale

delle aziende sanitarie. Con riferimento infine all'art. 4 del

decreto impugnato, si osserva che la competenza ministeriale ivi

configurata concerne profili essenzialmente organizzativi, di

spettanza provinciale per ammissione della stessa controparte; e,

quanto alla possibilità di intendere le norme ministeriali come meri

"indirizzi", si afferma che l'art. 8 della legge n. 59 del 1997 non

può intendersi nel senso di escludere la necessità della delibera

del Consiglio dei ministri per l'adozione degli atti di indirizzo; e

che in ogni caso l'art. 4 impugnato risulterebbe illegittimo in

quanto non soddisferebbe il principio di legalità sostanziale, e

tenderebbe a rendere gli indirizzi vincolanti per il legislatore

provinciale, in assenza dei presupposti perché ciò possa

verificarsi, vale a dire l'operatività di altri limiti

costituzionali alla potestà legislativa provinciale. Infine, da un

punto di vista procedurale, risulterebbe violato l'art. 8 della legge

n. 59 del 1997 là dove richiede per gli atti di indirizzo l'intesa

con la conferenza Stato-Regioni e non la semplice consultazione della

medesima.

14. - Nella memoria della Provincia autonoma di Bolzano si afferma

che l'interpretazione in bonam partem data dalla difesa del

Presidente del Consiglio alle disposizioni impugnate è difficilmente

conciliabile con il loro tenore testuale, e si ricorda che il

legislatore statale ha omesso una espressa clausola di salvezza delle

autonomie speciali, e ha introdotto la nuova disposizione, che rende

fra l'altro applicabile il comma 33 dell'art. 1 della legge n. 662

del 1996, quando era già stato emanato, ed era già stato impugnato

dalla ricorrente con conflitto di attribuzioni, il decreto

ministeriale fondato su detto comma 33, che ha preteso di dettare

prescrizioni direttamente vincolanti per le Province autonome e per

lo stesso legislatore provinciale. Si nega poi che la disciplina

delle attività professionali intramurarie abbia ad oggetto la

professione medica, di competenza statale, riguardando essa invece

l'attività di dipendenti provinciali e aspetti organizzativi delle

strutture del servizio sanitario provinciale; e si ricorda che la

Provincia, ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, come

modificato dal d.lgs. n. 267 del 1992, ha potestà legislativa e

amministrativa anche su ogni aspetto dello stato giuridico ed

economico del personale del servizio sanitario provinciale. Le

disposizioni oggi impugnate avrebbero altresì natura di norme di

dettaglio, o addirittura demanderebbero una successiva disciplina di

minuto dettaglio ad atti ministeriali di normazione secondaria. In

particolare la Provincia ricorda che la sentenza n. 373 del 1995 di

questa Corte dichiarò l'illegittimità costituzionale, nei confronti

della stessa Provincia, dell'art. 1, comma 6, del d.-l. n. 512 del

1994, in quanto norma di dettaglio incidente sulla gestione delle

unità sanitarie locali, di competenza provinciale: cioè di quella

stessa disposizione che oggi l'art. 2 del decreto impugnato,

dichiarando applicabile alle Province autonome l'art. 1, comma 16,

secondo periodo, della legge n. 662 del 1996, vorrebbe di nuovo

imporre alla Provincia, con ciò violando lo stesso giudicato

costituzionale. Nella memoria si riafferma che sarebbero

incostituzionali le disposizioni impugnate che si intendessero come

attributive al Ministro della potestà di emanare atti di indirizzo e

coordinamento (artt. 1 e 4 del decreto, e disposizioni, come il comma

33 dell'art. 1 della legge n. 662, rese applicabili dall'art. 2 del

decreto stesso), in quanto, in primo luogo, la necessità di una

deliberazione del Consiglio dei Ministri sarebbe sancita dalle norme

di attuazione di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, e, in

secondo luogo, l'art. 8 della legge n. 59 del 1997 non avrebbe

abolito tale esclusiva competenza ma anzi l'avrebbe confermata.

Infine si ribadisce la censura all'art. 2 del decreto nella parte in

cui rende applicabile il comma 33 dell'art. 1 della legge n. 662 del

1996: trattandosi di materia di competenza provinciale, la legge

statale non potrebbe, con norma di dettaglio, disciplinare termini e

sanzioni per le inadempienze degli amministratori delle aziende

sanitarie, e tanto meno attribuire al Ministro il potere di

disciplinare tale oggetto; se poi l'atto ministeriale dovesse

intendersi come atto di indirizzo, risulterebbero violate ancora una

volta le regole che disciplinano, in generale e in particolare nei

confronti delle Province autonome, l'esercizio della potestà di

indirizzo e coordinamento. In ordine al conflitto di attribuzioni,

la Provincia rileva che la applicabilità del comma 33 dell'art. 1

della legge n. 662 del 1996 alle Province autonome, disposta

dall'art. 2 del d.-l. n. 175 del 1997 dopo l'emanazione del decreto

ministeriale impugnato, non vale a sanarne la originaria

illegittimità per mancanza di fondamento legislativo nei confronti

della ricorrente. Secondo la Provincia, anche se l'art. 2 del decreto

legge non fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo, il

rispetto del principio di legalità sostanziale da parte del decreto

ministeriale dovrebbe essere verificato alla stregua della normativa

in vigore al momento della emanazione del decreto

medesimo.

15. - La cause sono state discusse all'udienza del 29 settembre

1998, in esito alla quale questa Corte ha pronunciato l'ordinanza

interlocutoria 24 febbraio-4 marzo 1999, con la quale - riuniti tutti

i giudizi in vista della connessione oggettiva fra di essi - ha

disposto che i ricorsi fossero trattati nuovamente in udienza, onde

rendere possibile alle parti di esprimere le proprie valutazioni

sull'incidenza di talune disposizioni legislative sopravvenute nelle

more della decisione della Corte, e precisamente della legge delega

23 dicembre 1998, n. 419, che demandava al Governo il compito di

dettare norme per la "razionalizzazione del Servizio sanitario

nazionale", nonché dell'art. 72 della legge 23 dicembre 1998, n.

448, contenente disciplina di taluni aspetti del rapporto d'impiego e

dell'attività libero-professionale, intramuraria ed extramuraria,

dei dirigenti del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale,

di incompatibilità e di relativi controlli, di organizzazione

dell'attività intramuraria.

16. - Fissata per la nuova discussione delle cause l'udienza del 22

giugno 1999, e successivamente - a seguito di istanza di rinvio

avanzata dalle parti in vista dell'opportunità di tenere conto

dell'imminente entrata in vigore del decreto legislativo delegato

emanato sulla base della delega di cui all'art. 1 della legge n. 419

del 1998 - l'udienza del 9 novembre 1999, in vista della medesima

hanno depositato memorie sia la Regione Puglia, sia le Province

autonome di Trento e di Bolzano; non ha depositato memoria

l'Avvocatura dello Stato. Nella memoria della Regione Puglia,

ricordato che, sulla base della delega di cui all'art. 1 della legge

n. 419 del 1998, è stato nel frattempo emanato, posteriormente

all'ordinanza interlocutoria di questa Corte, il decreto legislativo

19 giugno 1999, n. 229, contenente norme per la razionalizzazione del

Servizio sanitario nazionale, si esamina separatamente l'incidenza

dello jus superveniens in relazione all'art. 1 e all'art. 4 del

decreto-legge impugnato. Quanto all'art. 1, si osserva nella

memoria che la materia in esso contemplata - ad eccezione delle

attività di consulenza e dei consulti - è stata completamente

ridisciplinata dall'art. 72 della legge n. 448 del 1998 e dal d.lgs.

n. 229 del 1999: ma che l'assenza di una abrogazione espressa della

disposizione impugnata lascerebbe aperta la questione circa la

permanenza o meno in capo al Ministro del potere di disciplinare la

materia medesima. Sarebbe poi tuttora attuale, comunque, la parte

della disposizione relativa al potere ministeriale di dettare le

norme in tema di consulenze e di consulti, oggetto su cui lo jus

superveniens non avrebbe inciso. Quanto all'art. 4 del decreto

impugnato, la Regione osserva che l'art. 72, comma 11, della legge n.

448 del 1998 ha disposto esplicitamente che le linee guida dettate

dal Ministro con il d.m. del 31 luglio 1997 "si applicano" fino

all'emanazione dell'apposito atto di indirizzo previsto dallo stesso

comma in relazione alle misure che i direttori delle aziende debbono

adottare per consentire l'esercizio della professione intramuraria e

per garantire la riduzione delle liste d'attesa; che tale atto di

indirizzo non è stato ancora emanato, nonostante sia da tempo

decorso il termine di novanta giorni previsto dalla stessa norma; e

che l'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, nel disciplinare (nel nuovo

art. 15-quinquies inserito nel testo del d.lgs. n. 502 del 1992) le

caratteristiche del rapporto di lavoro esclusivo dei dirigenti

sanitari, fa salvo espressamente il disposto del citato art. 72.

Pertanto, secondo la Regione, lo jus superveniens non avrebbe inciso

sul potere ministeriale attribuito dalla disposizione impugnata né

sul decreto emanato dal Ministro. Peraltro il rinvio dell'art. 72 ad

un futuro atto di indirizzo confermerebbe che la materia è di

spettanza regionale. Il disposto in questione non sarebbe poi

univoco, perché non sarebbe chiaro se l'atto di indirizzo ivi

previsto riguardi solo i criteri per il reperimento di spazi

sostitutivi e l'utilizzazione di studi professionali privati, e per

l'attivazione di misure atte a garantire la riduzione delle liste

d'attesa, a cui testualmente la legge si riferisce, ovvero l'intera

materia della organizzazione dell'attività professionale intra

moenia: pur se, secondo la Regione, sia da ritenere ragionevole

questa seconda, estensiva interpretazione. La ricorrente osserva poi

che l'interesse ad un coinvolgimento delle Regioni nella disciplina

della attività libero-professionale dei dirigenti del Servizio

sanitario è confermato dalla impugnazione promossa dalla stessa

ricorrente, con ricorso tuttora pendente davanti a questa Corte, nei

confronti del d.lgs. n. 229 del 1999, e in particolare del suo art.

13. In definitiva, la Regione Puglia insiste nella richiesta di

dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto

impugnato, specificamente "nella parte in cui prevede che materie di

competenza regionale siano disciplinate da un atto ministeriale,

anziché da un atto di indirizzo e coordinamento"; e dell'art. 1

"nella parte in cui la disciplina dettata dai decreti ministeriali di

attuazione non sia stata abrogata o modificata o comunque superata

(...) dalla disciplina sopravvenuta".

17. - La Provincia autonoma di Trento rileva che la disciplina

sopravvenuta si sovrappone solo in parte, superandola, a quella

dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, resa applicabile alla

Provincia stessa dall'art. 2 del decreto legge impugnato, nonché a

quella contenuta nell'art. 1 dello stesso decreto, quanto alla

disciplina dell'opzione fra professione intramuraria ed extramuraria;

mentre altre disposizioni oggetto dell'impugnazione sarebbero ancora

attuali. In particolare, secondo la Provincia, persisterebbe materia

del contendere in relazione alle seguenti disposizioni dell'art. 1

della legge n. 662 del 1996: il comma 8 (in materia di attivazione

dell'attività intramuraria e di incentivi relativi ad essa); in

parte il comma 14 (che prevede una disciplina integrativa da dettare

con decreto ministeriale); il comma 16, secondo periodo (in base al

quale le Regioni tengono conto dell'organizzazione dell'attività

intramuraria in sede di verifica dei risultati ottenuti dal direttore

generale); inoltre il comma 5, ultimo periodo (sull'accertamento

delle incompatibilità) e il comma 12, primo periodo (sul trattamento

economico aggiuntivo per chi svolge attività intramuraria), che sono

espressamente richiamati, rispettivamente, dall'art. 72, comma 7,

della legge n. 448 del 1998 e dal nuovo art. 15-quater comma 5, del

d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del

1999. Per quanto riguarda gli artt. 1 e 4 del d.-l. n. 175 del 1997,

ad avviso della Provincia ricorrente, se la disciplina dell'opzione

fra professione intramuraria ed extramuraria sembra superata dal

nuovo art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, per altri oggetti le

norme impugnate potrebbero ritenersi ancora attuali, pur dovendo

ormai essere riferite all'attività libero-professionale svolta

nell'ambito del rapporto di lavoro esclusivo previsto dal nuovo art.

15-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 13 del

d.lgs. n. 229 del 1999. La Provincia osserva poi che le clausole di

salvaguardia dell'autonomia provinciale contenute nell'art. 72, comma

14, della legge n. 448 del 1998 (secondo cui le norme dello stesso

articolo non si applicano alle Province autonome di Trento e Bolzano,

e nei predetti enti i principi di cui all'articolo medesimo sono

attuati secondo quanto disposto dallo statuto e dalle relative norme

di attuazione), e nell'art. 2, comma 2, della legge di delega n. 419

del 1998 (secondo cui le Province autonome adeguano la propria

legislazione, in coerenza con il sistema di autofinanziamento del

settore sanitario e nei limiti dello statuto e delle relative norme

di attuazione, ai principi fondamentali dei decreti legislativi

attuativi della delega) potrebbero rilevare ai fini di interpretare

l'art. 2 del decreto impugnato nel senso che le norme dell'art. 1

della legge n. 662 del 1996 rese applicabili alle Province autonome

lo sono solo nel modo in cui la sopravvenienza di norme statali opera

secondo le norme di attuazione, cioè imponendo un obbligo di

adeguamento della legislazione provinciale nei limiti dello statuto.

In relazione al comma 11 dell'art. 72 della legge n. 448 del 1998

secondo cui le linee guida sull'organizzazione dell'attività

intramuraria emanate con il d.m. 31 luglio 1997 si applicano fino

all'emanazione di apposito atto di indirizzo - la Provincia

ricorrente osserva che di tale comma è espressamente esclusa

l'applicazione alle Province autonome (art. 72 citato, comma 14):

onde nemmeno le linee guida potrebbero applicarsi ad esse. In

subordine, si osserva nella memoria che, anche a voler intendere la

disposizione nel senso che le linee guida producono solo gli effetti

di un atto di indirizzo, egualmente l'art. 4 del d.-l. n. 175 del

1997 resterebbe illegittimo, perché non sarebbero rispettati, in

relazione alle linee guida, i requisiti costituzionali per

l'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento. Infine, la

Provincia ritiene tuttora attuale il conflitto di attribuzioni

proposto contro il d.m. 25 febbraio 1997, in quanto nessun rilievo

avrebbe in proposito la normativa sopravvenuta, e non potrebbe

ritenersi legittimamente attribuita ex post, al decreto impugnato,

base legale ad opera della disposizione dell'art. 2 del d.-l. n. 175

del 1997, che ha reso applicabile alla Provincia il comma 33

dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, sul cui fondamento il

decreto ministeriale era stato emanato.

18. - Nella memoria della Provincia di Bolzano si sostiene che lo

jus superveniens non avrebbe determinato la cessazione della materia

del contendere, perché esso non avrebbe inciso sulla permanente

efficacia delle disposizioni impugnate e sui loro effetti nei

rapporti fra lo Stato e la Provincia autonoma. La Provincia osserva

che né l'art. 72 della legge n. 448 del 1998, né il d.lgs. n. 229

del 1999, hanno fatto venir meno l'efficacia delle disposizioni

contenute nell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 - rese applicabili

alle Province autonome dall'art. 2 del d.-l. n. 175 del 1997 -

nonché negli artt. 1 e 4 del medesimo decreto legge n. 175:

disposizioni che sarebbero state per lo più confermate o anche

espressamente richiamate, e che integrerebbero quelle sopravvenute.

In particolare osserva che il comma 11 dell'art. 72 della legge n.

448 del 1998, stabilendo che le linee guida emanate dal Ministro

sulla base dell'art. 4 del decreto legge impugnato si applicano fino

all'emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento (peraltro non

ancora emanato) non farebbe venir meno l'oggetto dell'impugnazione.

Secondo la ricorrente, poi, le già ricordate clausole di

salvaguardia dell'autonomia provinciale contenute nel comma 14 del

medesimo art. 72 e nell'art. 2, comma 2, della legge di delega n.

419 del 1998, non varrebbero a modificare le conclusioni, perché

esse si potrebbero riferire solo, rispettivamente, alle disposizioni

dell'art. 72 della legge n. 448 e a quelle del decreto legislativo n.

229, e non a quelle, anteriori, oggetto dell'impugnazione.

19. - All'udienza pubblica del 9 novembre 1999, nella quale le

parti ricorrenti hanno ribadito le rispettive argomentazioni,

l'Avvocatura dello Stato ha concluso chiedendo che sia dichiarata

cessata la materia del contendere, a seguito dello jus superveniens

in relazione all'art. 1 e all'art. 4 del d.-l. n. 175 del 1997,

nonché in relazione all'art. 2 dello stesso decreto, con

riferimento ai commi 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 16, secondo

periodo, 26, 28, 29 e 33 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996; e

che siano dichiarati infondati i ricorsi delle Province autonome di

Trento e di Bolzano relativamente all'art. 2 del d.-l. n. 175 del

1997 in riferimento ai commi 9, 15, 18, 31, 39, 40, 41, 42 e 43

dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996. In subordine, ha chiesto che

siano dichiarati infondati i ricorsi proposti. Considerato in diritto

1. - I giudizi - riuniti per connessione oggettiva con l'ordinanza

interlocutoria 24 febbraio-4 marzo 1999 - riguardano, da un lato,

l'impugnazione di alcune disposizioni del decreto legge 20 giugno

1997, n. 175 (Disposizioni urgenti in materia di attività

libero-professionale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario

nazionale), convertito senza modificazioni dalla legge 7 agosto 1997,

n. 272; dall'altro lato, i conflitti di attribuzione sollevati dalle

Province autonome di Trento e di Bolzano in riferimento al decreto

del Ministro della sanità 25 febbraio 1997, recante "Determinazione

di termini e sanzioni per eventuali inadempienze degli amministratori

delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere".

Conviene iniziare l'esame dalle questioni di legittimità

costituzionale del decreto legge, ancorché proposte in epoca

successiva ai conflitti di attribuzione, poiché la decisione di

questi ultimi si collega a quella della questione di legittimità

dell'art. 2 del d.-l. n. 175, a sua volta coinvolgente, come si

vedrà, la disposizione legislativa - l'art. 1, comma 33, della legge

n. 662 del 1996 - sulla cui base è stato emanato il decreto

ministeriale contestato con i ricorsi per conflitto.

Delle disposizioni contenute nel d.-l. n. 175 del 1997, la Regione

Puglia impugna gli artt. 1 e 4; le Province autonome di Trento e di

Bolzano, oltre a tali articoli, anche l'art. 2. Dalle questioni

relative a quest'ultima disposizione è opportuno prendere le mosse.

2. - L'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (recante,

nell'unico coacervo dei suoi 267 commi, Misure in materia di sanità,

pubblico impiego, istruzione, finanza regionale e locale, previdenza

e assistenza), contiene, nei commi da 1 a 44, disposizioni in materia

di sanità. Il successivo comma 143, nel testo originario, dopo aver

stabilito che "la regione Valle d'Aosta e le province autonome di

Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio

sanitario nazionale nei rispettivi territori, ai sensi dell'articolo

34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, senza alcun

apporto a carico del bilancio dello Stato" (secondo periodo),

proseguiva stabilendo che "di conseguenza non si applicano alla

regione Valle d'Aosta e alle province autonome di Trento e Bolzano le

disposizioni di cui ai commi da 1 a 44" (terzo e ultimo periodo).

L'art. 2 del d.-l. n. 175 del 1997 sostituisce l'ultimo periodo del

citato comma 143 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 col seguente

testo: "Di conseguenza, a decorrere dal 1 gennaio 1997, non si

applicano alla regione Valle d'Aosta e alle province autonome di

Trento e Bolzano le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3, 4, 16,

primo periodo, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 30, 32, 34, 35,

36, 37 e 38 dell'articolo 1". Con tale modifica si sono dunque ora

rese applicabili anche alle Province autonome le disposizioni

contenute in quei commi, compresi fra 1 e 44, non elencati fra quelli

la cui applicabilità è esclusa.

In particolare, fra le disposizioni rese applicabili, quelle dei

commi da 5 a 15 e del comma 16, secondo periodo, si riferiscono alla

disciplina della attività libero-professionale dei dirigenti del

servizio sanitario nazionale e alla organizzazione della cosiddetta

attività intramuraria, cioè dell'attività libero-professionale

svolta dai dirigenti nell'ambito e usufruendo delle strutture del

presidio pubblico nel quale essi prestano il servizio di istituto; il

comma 26 afferma il principio per cui le Regioni provvedono

all'accertamento delle situazioni di bisogno e all'organizzazione dei

servizi, assicurando l'equilibrio finanziario delle relative

gestioni, nell'ambito dei livelli uniformi di assistenza individuati

dal piano sanitario nazionale; il comma 28 prevede l'individuazione

di "percorsi diagnostici e terapeutici" e l'adozione di indirizzi per

la loro uniforme applicazione, ad opera del Ministro della sanità;

il comma 29 l'attivazione di sistemi informativi per la rilevazione

di dati; i commi 31, 39, 40, 41, 42 e 44 dettano norme in materia di

farmaci; il comma 33 demanda al Ministro della sanità di fissare

termini e sanzioni per eventuali inadempienze degli amministratori in

tema di gestione contabile delle aziende sanitarie; il comma 43

riguarda l'uso gratuito di locali e servizi da parte degli organismi

di volontariato e di tutela dei diritti, ammessi ad operare

all'interno delle strutture sanitarie pubbliche.

La Provincia autonoma di Bolzano censura genericamente e nel suo

complesso l'art. 2 del d.-l. n. 175 del 1997, lamentando che esso,

col rendere applicabili alle Province autonome le citate

disposizioni, considererebbe queste ultime tutte come norme

fondamentali di riforma, vincolanti nei confronti della competenza,

non solo concorrente, ma anche esclusiva della Provincia, benché

esse siano prive dei caratteri sostanziali a ciò necessari. Lamenta

poi in particolare l'attribuzione di poteri normativi al Ministro

della sanità in tema di funzionamento e di gestione delle unità

sanitarie locali, ad opera dei commi 14 e 33.

La Provincia di Trento non esclude la possibilità di una

interpretazione conforme a Costituzione della disposizione impugnata,

secondo la quale l'applicazione delle norme richiamate della legge n.

662 del 1996 alle Province autonome sarebbe da intendere nel senso

che ad esse le Province debbano adeguare la propria legislazione nei

soli limiti in cui ciò sia imposto dallo statuto, in conformità

all'art. 2 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 266 del

1992, che disciplina la sopravvenienza di norme legislative statali

in materie di competenza delle Province autonome, già regolate da

leggi provinciali: ma, per il caso in cui si adotti una diversa

interpretazione, censura come illegittimo l'art. 2 del decreto legge

n. 175 nella parte in cui dispone l'applicazione nei confronti della

stessa Provincia di alcune specifiche disposizioni, e precisamente

dei commi 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 16, secondo periodo (in tema di

attività libero-professionale dei dirigenti del servizio sanitario),

28 (sui percorsi diagnostici e terapeutici), 29 (sui sistemi

informativi), 33 (sulle sanzioni per le inadempienze degli

amministratori). La stessa Provincia poi lamenta, in particolare, che

i commi 14, 28 e 33 attribuiscano al Ministro della sanità poteri

normativi in materie spettanti alla competenza provinciale.

3. - Sotto i profili più generali sollevati dalla Provincia di

Bolzano, e in via eventuale (subordinatamente cioè alla

interpretazione che si adotti della disposizione impugnata) dalla

Provincia di Trento, la questione è infondata, in quanto l'art. 2

del d.-l. n. 175 del 1997 non ha il significato e la portata

ipotizzati dalle ricorrenti.

La sopravvenuta applicabilità anche alle Province autonome di

Trento e Bolzano e alla Regione Valle d'Aosta (oltre che alle Regioni

cui già si applicavano) - in forza della disposizione impugnata - di

una serie di previsioni normative contenute nell'art. 1 della legge

n. 662 del 1996 non può avere portata diversa da quella che avrebbe

avuto l'applicabilità originaria delle medesime, ove non vi fosse

stata la clausola di esclusione recata dal testo precedente dell'art.

1, comma 143, della medesima legge n. 662.

Tale portata si sostanzia in un caso ordinario di sopravvenienza di

legislazione statale che, quando investa materie di competenza delle

Province autonome, opera nei confronti loro e della loro preesistente

legislazione nei modi e con gli effetti prescritti dalle apposite

norme di attuazione statutaria di cui all'art. 2 del d.lgs. n. 266

del 1992: vale a dire non già sostituendo la legislazione

provinciale, che rimane invece applicabile, bensì ponendo in essere

l'obbligo, per le Province autonome, di adeguare la propria

legislazione, entro il termine previsto, ai nuovi vincoli

discendenti, in base alle previsioni dello statuto, e a seconda del

tipo di competenza legislativa provinciale coinvolta, dai principi

fondamentali o dalle norme fondamentali di riforma economico-sociale

desumibili dalle disposizioni della legge statale, in relazione al

contenuto concreto di queste ultime. Solo nel caso di mancato

adeguamento entro il termine la legislazione provinciale non adeguata

è suscettibile di essere caducata per sopravvenuta illegittimità

costituzionale, su ricorso diretto del Governo ovvero a seguito di

incidente di costituzionalità: aprendosi così la strada, se del

caso, ad una applicabilità diretta della normativa statale nel vuoto

creato dalla eliminazione di quella provinciale.

È escluso, dunque, sia che la sopravvenuta applicabilità alle

Province delle disposizioni in questione operi in modo diverso e più

immediato nei confronti della preesistente legislazione provinciale

nelle materie, sia che essa comporti vincoli di contenuto, nei

confronti delle Province autonome, diversi e maggiori rispetto a

quelli desumibili dallo statuto speciale, o l'attribuzione alle

disposizioni stesse di caratteri vincolanti diversi e maggiori

rispetto a quelli ad esse propri in relazione al rispettivo

contenuto.

4. - Per quanto riguarda le specifiche censure mosse alle singole

disposizioni dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, rese

applicabili alle Province autonome, meritano di essere partitamente

esaminate solo quelle che riguardano l'attribuzione ad organi dello

Stato di poteri normativi o di indirizzo, che le ricorrenti giudicano

incompatibili con la competenza provinciale nella rispettiva materia,

e cioè le previsioni dei commi 14, 28, 29 e 33. Le altre

disposizioni, infatti, sono denunciate solo in quanto vincolerebbero

le Province anche nel dettaglio o sotto il profilo organizzativo: ma

siffatte censure non hanno ragion d'essere, una volta chiarito come

debbano intendersi in armonia con lo statuto speciale e con le norme

di attuazione il significato, la portata e i limiti della loro

sopravvenuta applicabilità.

Il comma 14 attribuisce al Ministro della sanità il potere di

stabilire "i termini per l'attuazione dei commi 8, 11 e 12" dello

stesso art. 1, nonché "le modalità per il controllo del rispetto

delle disposizioni sulla incompatibilità" e "la disciplina dei

consulti e delle consulenze". La materia coinvolta è sempre la

disciplina dell'attività libero-professionale, intramuraria ed

extramuraria, dei dirigenti sanitari, ed è la stessa materia cui si

riferisce l'art. 1 del d.-l. n. 175 del 1997, pure impugnato, il

quale ridefinisce ed amplia l'oggetto del decreto ministeriale

previsto nello stesso comma 14. Conviene dunque rimandarne l'esame a

quanto si dirà a proposito di detto art. 1 del d. l. n. 175, dovendo

le medesime conclusioni estendersi alla censura qui presa in

considerazione.

Restano i commi 28, 29 e 33.

5. - Sono infondate le questioni con riguardo ai commi 28 e 29.

Il comma 28 prevede la individuazione, ad opera del Ministro della

sanità, che si avvale a tal fine dell'Istituto superiore di sanità

e sente la Federazione nazionale dell'ordine dei medici, le società

scientifiche interessate, nonché il consiglio superiore di sanità,

di "percorsi diagnostici e terapeutici" cui i medici abilitati alle

funzioni prescrittive "conformano le proprie autonome decisioni

tecniche": e ciò allo scopo di assicurare l'uso appropriato delle

risorse e di garantire l'equilibrio delle gestioni. A sua volta il

Ministro, d'intesa con la conferenza Stato-Regioni, stabilisce "gli

indirizzi per l'uniforme applicazione dei percorsi stessi in ambito

locale e le misure da adottare in caso di mancato rispetto dei

protocolli medesimi, ivi comprese le sanzioni a carico del sanitario

che si discosti dal percorso diagnostico senza giustificati motivi".

Non si tratta dunque di un potere normativo o di indirizzo

amministrativo, ma solo di un compito di indirizzo tecnico (come

conferma in particolare la previsione secondo cui il Ministro si

avvale in varia guisa di organismi tecnici o professionali) non

soggetto, secondo la giurisprudenza di questa Corte, alle stesse

condizioni e agli stessi limiti del potere governativo di indirizzo e

coordinamento (cfr. sentenze n. 924 del 1988, n. 139 del 1990 e n.

356 del 1994). Esso trova fondamento, nell'ambito dell'unità del

Servizio sanitario nazionale, nell'esigenza di rendere confrontabili

e valutabili le prestazioni rese, e di coinvolgere gli operatori del

Servizio nel dovere di cooperare, come si esprime lo stesso comma 28,

al "rispetto degli obiettivi di spesa": esigenza, quest'ultima, che

vale sia quando la spesa faccia carico in tutto o in parte al

bilancio statale, sia quando essa, come nel caso del Trentino-Alto

Adige, sia interamente finanziata dal bilancio delle Province

autonome, alle quali quindi spetta anche, di massima, la

determinazione ultima degli obiettivi di spesa.

È ovvio poi che le modalità con le quali siffatte determinazioni

tecniche si traducono nei vari aspetti della pratica dei servizi

dipenderanno dalla disciplina dei rapporti di lavoro o convenzionali

che legano gli operatori all'amministrazione, disciplina rimessa alle

fonti, legislative o contrattuali, volta a volta competenti. Non si

dà quindi l'eventualità di una lesione della sfera di competenza

provinciale, come conferma anche la previsione di un'intesa del

Ministro con la conferenza Stato-Regioni ai fini della statuizione

degli indirizzi applicativi dei percorsi diagnostici e terapeutici.

6. - Il comma 29 si limita a prevedere un'attività di rilevazione

di dati e di attivazione di sistemi informativi, che non implica se

non indirizzi tecnici, come tali ammissibili a scopo di coordinamento

(cfr. sentenze n. 924 del 1988, n. 242 del 1989 e n. 356 del 1994), e

l'ottemperanza da parte anche degli enti e delle strutture decentrate

al generale dovere di cooperazione. Anche le eventuali "forme

campionarie di rilevazione" attivabili dal Ministero della sanità

non sono suscettibili di ledere l'autonomia provinciale e locale,

essendo previsti appositi "accordi di cooperazione con aziende

sanitarie e regioni".

7. - È invece fondata la questione con riguardo al comma 33.

Tale disposizione attribuisce al Ministro della sanità il potere

di fissare, con proprio decreto, "i termini e le sanzioni per

eventuali inadempienze degli amministratori" delle aziende sanitarie,

"per la completa attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 5,

commi 4 e 5, del decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502":

vale a dire delle norme regionali per la gestione

economico-finanziaria e patrimoniale delle aziende, e dello schema

uniforme per i bilanci e i consuntivi delle medesime.

Stabilire "termini e sanzioni" per le inadempienze degli

amministratori ai doveri inerenti alla gestione contabile delle

aziende rientra certamente nell'ambito della competenza delle Regioni

e delle Province autonome, cui le aziende fanno capo, e a cui spetta

nominare detti amministratori e indirizzarne e vigilarne l'attività

(cfr., fra l'altro, artt. 2, 3, 3-bis e 5 dello stesso d.lgs. n. 502

del 1992, come da ultimo modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999).

Pertanto eventuali poteri centrali di normazione di principio

potrebbero essere esercitati solo con atto legislativo; eventuali

poteri governativi di indirizzo dovrebbero a loro volta rispettare i

presupposti procedurali e sostanziali a tal fine richiesti, che nella

specie difettano del tutto, sia sotto il profilo della competenza,

attribuita al solo Ministro, e del procedimento, sottratto alle

condizioni generali imposte, per il Trentino-Alto Adige, dall'art. 3

del d.lgs. n. 266 del 1992; sia sotto il profilo del fondamento

legislativo sostanziale, difettando nella disposizione in esame la

statuizione di criteri per l'esercizio del potere governativo.

8. - Alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.

2 del d.-l. n. 175 del 1997, nella parte in cui rende applicabile

alle Province autonome di Trento e di Bolzano l'art. 1, comma 33,

della legge n. 662 del 1996, consegue la necessità di accogliere i

ricorsi per conflitto di attribuzioni che le due Province hanno

promosso nei confronti del d.m. 25 febbraio 1997, emanato in forza e

sulla base di detto comma 33.

Anche indipendentemente dalla circostanza che il decreto in

questione venne emanato allorché il comma 33 non era (ancora) stato

reso applicabile alle due Province autonome, secondo la previsione

originaria del comma 143 dello stesso art. 1 della legge n. 662 del

1996, viene meno infatti, con la predetta dichiarazione di

illegittimità costituzionale, ogni possibile fondamento legislativo,

anche ricavabile a posteriori del potere ministeriale in questione,

in quanto esercitabile nei confronti delle due Province.

9. - L'art. 1 del d.-l. n. 175 del 1997, come si è accennato,

ridetermina in senso ampliativo l'oggetto del decreto del Ministro

della sanità, previsto dall'art. 1, comma 14, della legge n. 662 del

1996. Con tale decreto - si stabilisce - "sono individuate, in

attuazione dei commi 8, 11 e 12 dello stesso articolo 1, le

caratteristiche dell'attività libero-professionale intramuraria del

personale medico e delle altre professionalità della dirigenza

sanitaria del Servizio sanitario nazionale, le categorie

professionali e gli enti o soggetti ai quali si applicano le

disposizioni sull'attività intramuraria; sono, altresì,

disciplinate l'opzione tra attività libero-professionale

intramuraria ed extramuraria, le modalità del controllo del rispetto

delle disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza

e consulto".

Le Province di Trento e di Bolzano censurano tale disposizione per

le stesse ragioni per le quali censurano l'art. 2, nella parte in cui

rende applicabile il comma 14 dell'art. 1 della legge n. 662,

trattandosi a loro avviso di materia di piena competenza provinciale,

e attribuendosi al Ministro un potere normativo non compatibile con

tale competenza.

La Regione Puglia, invece, non rivendica la materia oggetto del

previsto decreto ministeriale alla competenza regionale, ma si limita

a lamentare la mancata previsione di qualsiasi forma di

coinvolgimento della Regione, come sarebbe stato, ad avviso della

stessa Regione, necessario, attesa la "imbricazione" che

caratterizzerebbe l'oggetto di detto potere ministeriale rispetto

alla materia dell'organizzazione delle aziende sanitarie, essa sì

rientrante nelle attribuzioni regionali.

10. - Tutte le parti hanno dato atto dell'incidenza, nella materia

oggetto della disposizione in esame, della disciplina recata, prima,

dall'art. 72 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (in particolare dai

commi da 4 a 12, nonché 14, 15 e 16) e, poi, dal decreto legislativo

19 giugno 1999, n. 229, contenente "Norme per la razionalizzazione

del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge

30 novembre 1998, n. 419" (in particolare dall'art. 13): pur non

consentendo poi del tutto quanto all'ampiezza e alla portata delle

innovazioni introdotte dai nuovi atti legislativi.

Ai fini della presente decisione, è sufficiente osservare che le

norme recate dall'art. 13 del d.lgs. n. 229, attraverso la

sostituzione dell'art. 15 e l'inserimento degli articoli da 15-bis a

15-undecies nel decreto legislativo n. 502 del 1992, realizzano una

nuova organica disciplina dell'intera materia già oggetto dell'art.

1 del decreto impugnato e del decreto ministeriale ivi previsto. La

stessa summa divisio fra regime dei sanitari che svolgono attività

c.d. extramuraria e regime dei sanitari che svolgono attività

intramuraria è superata dalla disciplina della "esclusività del

rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario", contenuta nel

nuovo art. 15-quater del d.lgs. n. 502 del 1992. In base ad essa,

tutti i dirigenti sanitari con i quali sia stato stipulato il

contratto di lavoro o un nuovo contratto di lavoro successivamente al

31 dicembre 1998, nonché i dirigenti titolari di contratti

precedenti, che avessero optato per l'attività intramuraria in base

alle precedenti norme, sono assoggettati, irreversibilmente, al

rapporto di lavoro esclusivo, il cui regime è definito dal nuovo

art. 15-quinquies, e nel cui ambito è previsto fra l'altro il

diritto all'esercizio di attività libero-professionale in forme e

tipologie definite (art. 15-quinquies, comma 2); allo stesso regime

vengono assoggettati, ancora una volta irreversibilmente, gli altri

dirigenti in servizio alla data accennata, già optanti per

l'attività extramuraria, che chiedano di passare al rapporto di

lavoro esclusivo; mentre il diverso regime del rapporto non

esclusivo, con possibilità di attività libero-professionale al di

fuori delle tipologie previste, ma anche senza i diritti e i vantaggi

del rapporto esclusivo, rimane, ad esaurimento, per i soli sanitari

in servizio che avessero optato in precedenza per l'attività

extramuraria e non chiedano il passaggio al rapporto esclusivo.

La individuazione sia delle "caratteristiche dell'attività

libero-professionale" già intramuraria, sia delle "categorie

professionali" e degli "enti o soggetti" ai quali si applicano le

relative disposizioni - demandata dall'art. 1 del d.-l. n. 175 del

1997 ad un decreto ministeriale - è dunque ormai regolata dalla

sopravvenuta disciplina legislativa. Quest'ultima ha altresì

soppresso, per il futuro, la "opzione tra attività

libero-professionale intramuraria ed extramuraria", e, disciplinando

le caratteristiche del rapporto di lavoro esclusivo, ha

sostanzialmente assorbito anche la disciplina delle "attività di

consulenza e consulto". Quanto infine alle "modalità del controllo

del rispetto delle disposizioni sull'incompatibilità", la relativa

disciplina è ormai contenuta nell'art. 72, commi 7 e 8, della legge

n. 448 del 1998, e in parte demandata al regolamento previsto dal

medesimo art. 72, comma 9.

Poiché, come risulta dalle dichiarazioni delle parti, la

controversia resta attuale solo con riguardo ai contenuti normativi

delle disposizioni impugnate, che non siano superati dalla disciplina

sopravvenuta, ciò che si è or ora osservato conduce, come si è

detto, a constatare la cessazione della materia del contendere

relativamente all'art. 1 del decreto legge impugnato, nonché, per

le stesse ragioni, relativamente all'art. 2 del decreto medesimo,

nella parte in cui rende applicabile alle Province autonome di Trento

e di Bolzano l'art. 1, comma 14, della legge n. 662 del 1996.

11. - L'art. 4 del d.-l. n. 175 del 1997, ancorché impugnato nella

sua totalità dalla Regione Puglia e dalla Provincia autonoma di

Bolzano (mentre la Provincia di Trento limita l'impugnazione al solo

comma 1), è oggetto di specifica censura nella parte in cui demanda

al Ministro della sanità, sentita la conferenza Stato-Regioni, di

emanare "le linee guida dell'organizzazione dell'attività

libero-professionale intramuraria". Non vengono invece sviluppate

specifiche censure relativamente al comma 2, ai cui sensi le Regioni

e le Province autonome, "entro il 15 settembre 1997, comunicano al

Ministero della sanità i dati necessari per la relazione di

quest'ultimo al Parlamento sullo stato di attuazione dell'attività

libero-professionale intramuraria e sulle misure dirette ad

incentivare il ricorso alle prestazioni rese in regime di libera

professione": onde, con riguardo a tale ultimo comma, le questioni di

legittimità costituzionale devono essere dichiarate inammissibili.

La disposizione del comma 1 è denunciata in quanto attribuirebbe

al Ministro un potere sostanzialmente normativo, vincolante nei

confronti delle Regioni e delle Province autonome, in materia che,

riguardando l'organizzazione delle aziende sanitarie, rientrerebbe a

pieno titolo nella competenza regionale o provinciale: e ciò senza

rispettare i requisiti propri degli atti di indirizzo e

coordinamento, in particolare la competenza collegiale del Governo ai

fini della loro adozione.

12. - La questione è fondata.

Non può accogliersi, in proposito, la richiesta, formulata dalla

difesa erariale, di una dichiarazione di cessazione della materia del

contendere. Infatti la disciplina in esame non può dirsi assorbita o

superata da quella contenuta nella legislazione sopravvenuta

successivamente alla proposizione dei ricorsi, in particolare

nell'art. 72 della legge n. 448 del 1998 e nel d.lgs. n. 229 del

1999. Al contrario, l'art. 72, comma 11, ultimo periodo, della legge

n. 448, facendo seguito alla previsione della emanazione di un

apposito atto di indirizzo e coordinamento - non ancora emanato - in

tema di iniziative da assumere per reperire fuori dalle aziende

sanitarie, fino alla realizzazione di idonee strutture, spazi

sostitutivi per l'esercizio dell'attività libero-professionale

intramuraria, e di misure atte a garantire la riduzione delle liste

d'attesa per le attività istituzionali, dispone che "fino

all'emanazione dell'atto di indirizzo e coordinamento si applicano le

linee guida adottate dal Ministro della sanità, ai sensi

dell'articolo 1, comma 7, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e

successive modificazioni, con decreto del 31 luglio 1997, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 181 del 5 agosto 1997": cioè appunto con

il decreto previsto dall'art. 4 del provvedimento qui impugnato, che

pertanto conserva, sia pure transitoriamente, efficacia. A sua volta

l'art. 15-quinquies, comma 10, del d.lgs. n. 502 del 1992, come

sostituito dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, stabilisce

espressamente che "resta fermo quanto disposto dall'articolo 72 della

legge 23 dicembre 1998, n. 448", ivi compreso quindi l'ultimo periodo

del comma 11: e dunque conferma ancora una volta la transitoria

efficacia del decreto ministeriale contenente le linee guida.

Ciò premesso, non può dubitarsi, in primo luogo, che la materia

oggetto dell'atto ministeriale riguardi la competenza delle Regioni e

delle Province autonome in ordine alla organizzazione del servizio

sanitario, e non già la disciplina, di competenza statale, delle

professioni sanitarie. La disciplina dell'attività

libero-professionale così detta intramuraria non concerne il modo in

cui si esplica la professione medica, ma l'utilizzo, ai fini di

prestazioni rese dai sanitari in regime di libera professione, delle

strutture sanitarie pubbliche, l'impiego a tal fine di personale e

risorse appartenenti alle aziende sanitarie, ed il relativo regime

amministrativo e finanziario. Oggetti, questi, facenti capo, da un

lato, allo stato giuridico dei dirigenti sanitari del servizio

sanitario nazionale, dall'altro lato, e specificamente per quanto qui

interessa, alla disciplina della organizzazione delle strutture

sanitarie pubbliche, spettante alla competenza delle Regioni e delle

Province autonome, ai sensi, in particolare, dell'art. 2, comma 2,

del d.lgs. n. 502 del 1992.

L'intervento dello Stato in questa ultima materia non può quindi

esplicarsi se non nelle forme e nei limiti propri delle materie

attribuite alle Regioni, cioè attraverso la legislazione di

principio o di riforma, o attraverso l'esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento: come del resto è ora espressamente

previsto dall'art. 72, comma 11, della legge n. 448 del 1998, che

appunto rinvia ad un atto di indirizzo e coordinamento da emanarsi ai

sensi dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997 (vale a dire, fra

l'altro, e salvo il caso di urgenza, previa intesa con la conferenza

Stato-Regioni: cfr. art. 8 cit., commi 1, 2 e 3).

In particolare, in tanto possono configurarsi in capo ad organi

statali poteri di indirizzo, in quanto siano rispettate le condizioni

di ordine procedurale e sostanziale costantemente richieste secondo

la giurisprudenza di questa Corte: vale a dire, essenzialmente,

l'esercizio attraverso atti collegiali del Governo (cfr., da ultimo,

sentenza n. 408 del 1998), nel rispetto del principio di legalità

sostanziale.

Di tali condizioni, difetta nella specie quanto meno quella

relativa alla deliberazione del Consiglio dei ministri, oltre a

quelle relative alle particolari procedure richieste dalle norme di

attuazione statutaria per l'efficacia degli atti di indirizzo nei

confronti delle Province autonome di Trento e di Bolzano (art. 3 del

d.lgs. n. 266 del 1992).

Non vale, in contrario, sostenere che le "linee guida" in questione

non abbiano carattere vincolante per le Regioni e le Province

autonome, ma siano semplici suggerimenti a fini di coordinamento,

liberamente recepibili dagli enti autonomi: richiamandosi a tal fine

alle "linee guida" "in funzione dell'applicazione coordinata del

piano sanitario nazionale e della normativa di settore", di cui è

parola nell'art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, ove si fa

"salva l'autonoma determinazione regionale in ordine al loro

recepimento". In realtà le linee guida previste dall'art. 4 del

d.-l. n. 175 del 1997, ed emanate con il decreto ministeriale 31

luglio 1997 ("Linee guida dell'organizzazione dell'attività

libero-professionale intramuraria della dirigenza sanitaria del

Servizio sanitario nazionale"), sono cosa diversa dalle "linee guida"

previste dall'art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502, al quale, infatti,

non si fa alcun riferimento né nell'art. 4 del decreto legge

impugnato, né nelle premesse o nel testo del d.m. del 31 luglio 1997

(che, al contrario, richiama solo il medesimo art. 4 del d.-l. n.

175, come proprio fondamento normativo). Queste ultime - più

precisamente definite "linee guida comuni" nel nuovo testo dell'art.

1, comma 15, del d.lgs. n. 502 del 1992, come sostituito dall'art. 1

del d.lgs. n. 229 del 1999 - sono semplici orientamenti, volti ad

armonizzare l'attività regionale, che il Ministro si limita a

"promuovere", avvalendosi dell'Agenzia per i servizi sanitari

regionali, ma che sono destinati ad essere il frutto di una

elaborazione comune con le Regioni stesse (non a caso vengono

accomunate nella medesima previsione normativa a "forme di

collaborazione"), e non ne condizionano in alcun modo l'autonomia

amministrativa. Al contrario, le linee guida qui all'esame tendono ad

indirizzare in modo vincolante l'attività delle aziende sanitarie e

quindi delle amministrazioni regionali, tanto è vero che l'art. 72,

comma 11, della legge n. 448 del 1998, nel confermarne la transitoria

efficacia, le considera applicabili ("si applicano") in luogo e in

attesa dell'emanando atto di indirizzo e coordinamento, espressione

di un potere governativo vincolante, almeno quanto agli obiettivi o

ai risultati da raggiungere, nei confronti degli enti autonomi. Onde

il richiamo, nello stesso art. 72, comma 11, all'art. 1, comma 7, del

d.lgs. n. 502 del 1992 non rispecchia la vera natura delle linee

guida in questione e non è idoneo a modificarne la portata giuridica

o a sostituirne ex post il fondamento normativo.

L'art. 4, comma 1, del d.-l. n. 175 del 1997 va dunque dichiarato

costituzionalmente illegittimo in quanto configura un potere

ministeriale, che si pretende vincolante nei confronti delle Regioni

e delle Province autonome, pur in difetto dei requisiti di un

legittimo atto di indirizzo e coordinamento.