Sentenza n. 63/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 10 aprile 1975 e riapprovata il 20 novembre 1975 dalla Regione

Umbria, recante: "Contributi per l'anno 1975 alle spese di gestione e

di investimento, per il rinnovo, l'ammodernamento ed il potenziamento

del parco autobus delle imprese a prevalente partecipazione pubblica

che esercitano in base a concessione regionale autoservizi di linea

ordinaria per il trasporto di persone", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 9 dicembre 1975,

depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 24 del

registro ricorsi 1975.

Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;

udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 1979 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il ricorrente, e l'avvocato Aldo Piras per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso in data 6 dicembre 1975 il Presidente del Consiglio dei

ministri ha impugnato, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,

la legge della Regione Umbria, approvata il 10 aprile 1975 e

riapprovata il 20 novembre 1975 (recante "contributi per l'anno 1975

alle spese di gestione e di investimento, per il rinnovo,

l'ammodernamento ed il potenziamento del parco autobus delle imprese a

prevalente partecipazione pubblica che esercitano in base a

concessione regionale autoservizi di linea ordinaria per il trasporto

di persone") deducendone, in via principale, la illegittimità per

violazione dell'art. 81 della Costituzione.

La legge, in particolare, prevedendo all'art. 5 che agli oneri

dalla medesima derivanti si sarebbe fatto fronte mediante prelievo

sullo stanziamento del capitolo 4680 del bilancio regionale di

previsione per l'anno 1975, avrebbe fatto riferimento ad entrate

meramente ipotetiche e non effettive. In effetti, nel bilancio di

previsione per il 1975 sarebbero elencati tra le entrate: il capitolo

n. 760 (contributo speciale di cui al terzo comma art. 119 della

Costituzione - art. 12 legge n. 281/1970) per lire 4.000 milioni, senza

che peraltro fosse stata emanata alcuna legge in proposito; il

capitolo n. 780 (contributo statale per lo sviluppo della montagna) per

lire 800 milioni, nonostante che i relativi finanziamenti previsti

dalla legge 1102/1971 fossero cessati con il 1974 (art. 15); il

capitolo n. 840 (contributo dello Stato per il finanziamento

dell'attività dell'Ente di sviluppo dell'Umbria) per lire 2.200

milioni, senza, tuttavia, che alcuna legge statale prevedesse tale

erogazione.

Le entrate dei tre capitoli predetti non fondate su leggi nazionali

dovrebbero pertanto considerarsi quali mere poste contabili, come

rilevato dallo Stato in occasione dell'approvazione del bilancio di

previsione della Regione.

Ciononostante, in relazione a tali capitoli di entrata sarebbero

state previste nel capitolo 4680 dello stesso bilancio quattro voci di

spesa: contributi finanziamento attività E.S.U., corrispondente al

capitolo di entrata 840; interventi per lo sviluppo della montagna,

corrispondente al capitolo di entrata n. 780; interventi per la

forestazione e contributo alle aziende di trasporto extra-urbano,

corrispondenti al capitolo di entrata n. 760.

Con la legge impugnata è stata data concreta destinazione, per un

onere previsto di lire 2.500 milioni, a tale ultima posta, senza,

peraltro, che la copertura fosse effettiva, considerato che, nel

frattempo, non era intervenuta alcuna legge statale in proposito.

La mancanza di copertura per la spesa prevista dalla legge

impugnata, derivante dal carattere meramente ipotetico della

corrispondente voce di entrata, comporterebbe violazione dell'art. 81

della Costituzione. Si è costituita in giudizio la Regione Umbria,

deducendo la infondatezza della questione proposta.

In particolare, esisterebbe a carico dello Stato l'obbligo preciso

di trasferire alla Regione le somme necessarie a coprire la spesa

prevista dalla legge impugnata, essendo questa inerente a materia di

spettanza della Regione medesima, rispetto alla quale competerebbe a

quest'ultima piena libertà di scelta.

L'autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni dall'articolo 119

Cost. costituirebbe uno dei tratti più salienti della autonomia

politica riconosciuta alle stesse. Di conseguenza, se la legge n.

281/1970, emanata in esecuzione della citata disposizione

costituzionale, avesse inteso trasferire il precetto di cui all'art.

81 Cost. in una regola implicante subordinazione delle scelte

regionali alle decisioni del legislatore nazionale, vi sarebbe stata

lesione di quella autonomia politica e, quindi, violazione dell'art.

119 della Costituzione.

In una interpretazione coerente al sistema delle autonomie

regionali, viceversa, dovrebbe riconoscersi validità alle previsioni

di entrata, anche quando queste non si siano pienamente verificate per

inadempimento dello Stato o addirittura per mancato trasferimento dal

bilancio statale delle somme dovute per assicurare il finanziamento

delle funzioni trasferite.

Nel caso di specie, essendo stata la legge emanata in base a

previsioni di entrata legittime e ragionevoli, secondo criteri di

corretta amministrazione ed in riferimento a materia di spettanza

della Regione, non sarebbe ravvisabile alcun contrasto con l'art. 81

Cost. Né potrebbe contrastare con tale assunto l'esistenza di riserve

manifestate dallo Stato in sede di approvazione del bilancio di

previsione. Considerato in diritto :

1. - Con ricorso indicato in epigrafe il Governo ha promosso, in

riferimento all'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, questione

di legittimità della legge della Regione Umbria approvata il 10

aprile 1975 e riapprovata nel medesimo testo il 20 novembre 1975,

recante "Contributi per l'anno 1975 alle spese di gestione e di

investimento per il rinnovo, l'ammodernamento e il potenziamento del

parco autobus delle imprese a prevalente partecipazione pubblica, che

esercitano professionalmente, in base a concessione regionale,

autoservizi di linea ordinaria per il trasporto di persone". Viene

denunziata, in particolare, la disposizione dell'art. 5 di detta

legge, ove è detto che all'onere derivante alla Regione dalla sua

attuazione, (imputato al capitolo n. 4491 del bilancio 1975, per la

spesa complessiva di lire 2 miliardi e 500 milioni), "si farà fronte

mediante prelievo di pari importo dallo stanziamento del capitolo n.

4680 del bilancio medesimo".

Si osserva nel ricorso che nello stato di previsione della entrata

del bilancio della Regione Umbria per l'anno 1975 sono elencati al

capitolo 4491 i nn. 760, 780, 840, per un importo complessivo di lire

7 miliardi, costituito da tre distinti contributi statali, peraltro non

previsti da alcuna legge vigente; e che, di conseguenza, il capitolo

di spesa n. 4680 recante al n. 1 il contributo alle aziende di

trasporto extra-urbano, conprende stanziamenti eccedenti, privi di

copertura, essendo "la corrispondente previsione di entrata meramente

ipotetica, irrealizzabile in base alla normativa in vigore, e di fatto

non realizzata".

La Regione Umbria, costituitasi in giudizio, non ha contestato la

mancanza di effettiva copertura della spesa prevista dalla legge

impugnata, ma ha tuttavia sostenuto che il trasferimento di pubbliche

funzioni dallo Stato alle Regioni comporta per lo Stato l'obbligo di

fornire ad esse mezzi finanziari adeguati all'esercizio delle funzioni

medesime, e che pertanto una legge regionale emanata in base a

previsioni di entrata legittime e ragionevoli, secondo criteri di

corretta amministrazione, non potrebbe dirsi viziata da

incostituzionalità per effetto della mancata assegnazione del

necessario finanziamento. In caso di inadempienza dello Stato, non

potrebbe farsi richiamo al principio sancito dall'art. 81 per

invalidare leggi emanate dalle Regioni nelle materie di propria

competenza, senza lesione della loro autonomia finanziaria, garantita

dall'art. 119 della Costituzione, e della stessa loro autonomia

politica.

2. - La questione è fondata. Effettivamente, nello stato di

previsione dell'entrata per l'esercizio 1975, approvato dalla Regione

Umbria, il capitolo 760 fa riferimento ad un ipotetico contributo

speciale di lire 4 miliardi ai sensi degli artt. 119 Cost. e 12 legge

16 maggio 1970, n. 281, per il quale non v'è stata alcuna

assegnazione da parte dello Stato; il capitolo 780 prevede un

contributo statale per lo sviluppo della montagna di lire 800 milioni,

in base alla legge 3 dicembre 1971, n. 1102, il cui finanziamento era

peraltro limitato al periodo 1972-1974 (art. 15); il capitolo 840,

infine, indica un contributo statale per il finanziamento

dell'attività dell'Ente di sviluppo nell'Umbria, di lire 2 miliardi e

200 milioni, senza corrispondente stanziamento nel bilancio dello

Stato. Di fronte a questa previsione di entrata, risulta completamente

privo di copertura il capitolo 4680 di previsione della spesa, nella

parte relativa al "trasferimento di fondi dallo Stato", ove è

indicato al n. 1, in correlazione al ricordato capitolo 760, il

contributo alle aziende di trasporto extraurbano.

Tale obbiettiva situazione era stata dal Governo tempestivamente

segnalata agli organi regionali, rilevando che nel bilancio 1975 erano

incluse entrate eccedenti le assegnazioni già note o prevedibili in

base a fondi iscritti nel bilancio dello Stato, da ritenersi quindi

"mere poste contabili", e avvertendo che, pur consentendosi

l'ulteriore corso della legge di approvazione del bilancio regionale,

per evitare una paralisi dell'attività legislativa e amministrativa

della Regione, questa avrebbe tuttavia dovuto, nella propria successiva

normazione, "tener conto della reale consistenza delle entrate anche al

fine di evitare l'eventuale predisposizione di provvedimenti mancanti

della sostanziale copertura".

Conseguentemente, il Governo aveva rinviato a nuovo esame del

Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 127 Cost., la legge 10 aprile

1975, per difetto di copertura della spesa con essa prevista; ma

ciononostante la legge era stata egualmente riapprovata il 20 novembre

dello stesso anno, senza alcuna modificazione.

Non occorre sottolineare l'inconsistenza dell'assunto della Regione

Umbria, circa la pretesa inadempienza dello Stato per la mancata

assegnazione di fondi in misura corrispondente alle previsioni di

entrate che essa aveva inserito nel proprio bilancio, senza peraltro

aver riguardo alle effettive disponibilità di provenienza statale.

Gli obblighi dello Stato in ordine al finanziamento delle Regioni

sono stabiliti dalla legge: per le Regioni a statuto ordinario, la

legge 16 maggio 1970, n. 281 regolava nel 1975, come regola tuttora,

integrata dalle ulteriori disposizioni successivamente emanate, la

formazione ed erogazione dei diversi fondi e contributi statali, di

cui le Regioni debbono tener conto nella determinazione della misura

delle spese consentite, in correlazione con le entrate effettive del

proprio bilancio.

L'autonomia finanziaria è garantita alle Regioni dall'articolo 119

Cost. "nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica",

nell'ambito del necessario coordinamento con la finanza dello stato; e

anche le Regioni sono tenute, al pari dello stato, ad osservare il

disposto dell'art. 81 Cost., per cui ogni legge che importi nuove o

maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte, come questa

Corte ha già più volte avuto occasione di dichiarare.

Il ricorso del Governo deve pertanto essere accolto, con la

conseguente declaratoria di illegittimità della legge regionale

impugnata. Del resto, la Regione Umbria ha successivamente provveduto

sulla base di diverse entrate, al finanziamento dei servizi di

trasporto extraurbano.