Sentenza n. 63/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Friuli-Venezia Giulia notificato il 10 ottobre 1968, depositato in

cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 21 del Registro ricorsi

1968, per conflitto di attribuzione tra la stessa Regione e lo Stato,

sorto per effetto della nota del Ministero dell'agricoltura e delle

foreste 7 agosto 1968, n. IV/976 Pos. 86/C, riguardante la nomina di un

rappresentante della Regione in seno al Collegio sindacale del

Consorzio agrario provinciale di Udine.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1969 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Emilio Sivieri, per il ricorrente, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Franco Casamassima, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 9 luglio 1968 la Giunta della Regione Friuli- Venezia

Giulia nominava componente del Collegio dei sindaci del Consorzio

agrario provinciale di Udine un funzionario del locale assessorato

dell'agricoltura e foreste in sostituzione di un componente deceduto

designato dal Ministero dell'agricoltura e foreste ai sensi dell'art.

44 del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235. Il 22 successivo,

nel Comunicare la nomina al Consorzio provinciale e, per conoscenza, al

Ministero predetto, la Regione invitava il presidente del Consorzio, e

con decorrenza immediata, a inoltrarle tutti i provvedimenti che fino a

quella data erano stati invece inviati per competenza al Ministero.

Quest'ultimo replicava il 7 agosto 1968, con nota n. IV/976, diretta

alla Regione e, per conoscenza, al presidente del Consorzio

interessato, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al

Commissario del Governo nella Regione: il Ministero richiamava una

precedente sua nota 31 agosto 1967, n. 13.354, riguardante il Consorzio

di Trieste e una nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri 13

dicembre 1967, n. 200/9340; faceva presente che il provvedimento di

nomina non poteva avere efficacia giuridica, non rientrando la materia

nella competenza regionale, invitava il presidente del Consorzio di

Udine a volersi astenere dal dar seguito alle disposizioni impartite

dalla Regione e al provvedimento della Giunta regionale.

2. - A seguito di tale nota, la Regione, con atto del 9 ottobre

1968, notificato il giorno successivo al Presidente del Consiglio dei

Ministri, proponeva ricorso per conflitto di attribuzione sulla base di

due mezzi.

Con il primo mezzo rilevava che, avuta comunicazione del decreto

regionale, lo Stato, avendo ritenuto che quegli atti fossero lesivi

della sfera ad esso riservata, non avrebbe dovuto direttamente

annullarli e renderli inefficaci, ma avrebbe dovuto proporre conflitto

di attribuzione con riferimento sia al decreto, sia alla nota di

comunicazione. Sono stati fatti trascorrere inutilmente i termini

stabiliti dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87; e quindi è

rimasta acquisita la competenza regionale a provvedere, così come ha

provveduto, e ad esercitare, nei confronti del Consorzio agrario

provinciale di Udine, tutte le attribuzioni di cui all'art. 35 del

decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1965, n. 1116.

Con il secondo mezzo la Regione osservava che il provvedimento

ministeriale 7 agosto 1968 ha invaso sotto altro aspetto la sfera di

competenza regionale perché lo Statuto e le norme di attuazione

riservano alla Regione ogni competenza in materia di agricoltura e

foreste. Queste ultime norme hanno trasferito all'amministrazione

regionale tutti gli uffici e i servizi del Ministero e hanno fatte

salve soltanto le disposizioni sulla vigilanza e sulla tutela degli

enti ed organismi a carattere interregionale e nazionale, e quindi

hanno trasferito alla Regione anche le funzioni ministeriali in ordine

ai consorzi agrari provinciali. Il conferimento ai consorzi di funzioni

di interesse pubblico non può spostare la competenza regionale, che si

ferma al diverso interesse interregionale e nazionale; a tal uopo la

Regione richiama norme che, per la Sicilia, la Sardegna e il

Trentino-Alto Adige, fanno riferimento ai consorzi agrari come ad enti

regionali e a norme di attuazione statutarie che conservano allo Stato

determinati poteri sugli enti trasferiti al controllo regionale. A

proposito di queste ultime norme la regione rilevava che, essendo

mancate riserve del genere in ordine ai consorzi agrari, deve ritenersi

che i poteri sui medesimi sono stati a lei trasferiti nella loro

pienezza e con riguardo anche ai poteri dei ministeri del tesoro e del

lavoro, stante che i relativi compiti in ordine ai consorzi ricadono

tutti nella materia dell'agricoltura.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi il 30

ottobre 1968, negava che rispetto alla deliberazione 9 luglio 1968 si

fosse avuta acquiescenza statale: essa non venne mai portata alla sua

notizia e pertanto la nota del Ministero dell'agricoltura e delle

foreste deve ritenersi l'unico atto idoneo a introdurre un conflitto di

attribuzione riguardo alla materia.

Nel merito il Presidente del Consiglio dei Ministri faceva rilevare

che i consorzi agrari provinciali sono strumento della politica

economica dello Stato nel campo dell'agricoltura perché provvedono

alle operazioni di ammasso e di utilizzazione, trasformazione e vendita

collettiva dei prodotti agricoli; compiono, direttamente o come

intermediari, operazioni di credito inerenti ai prodotti ammassati;

concorrono inoltre all'impianto di campi e stazioni sperimentali

nell'interesse della produzione e in generale a tutte le iniziative

intese al miglioramento della produzione; infine eseguono, per conto e

nell'interesse dello Stato, le operazioni necessarie per il

ricevimento, la conservazione e la distribuzione di merci di qualsiasi

specie, e, in relazione a ciò, ad essi sono stati affidati gli

interventi di mercato previsti dai regolamenti della Comunità

economica europea, quelli di cui alla legge sul secondo Piano verde e

la distribuzione delle merci per conto dell'Azienda di Stato per

l'intervento nel campo agricolo. Le facoltà spettanti al Ministero

dell'agricoltura (di disporre ispezioni sul funzionamento dei consorzi,

di sospendere l'esecuzione di deliberazioni o di atti illegittimi o

contrari alle finalità degli enti o al pubblico interesse e di

annullare in ogni tempo gli atti contrari alle leggi, ai regolamenti e

agli statuti), riferendosi unitariamente ai consorzi e alla Federazione

dei consorzi, non possono dar luogo a competenza mista che si eserciti

dalla Regione per i consorzi e dallo Stato per la Federazione; ed è

perciò che l'art. 44 del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235,

dispone l'integrazione dei collegi sindacali con membri di nomina

statale. Il Presidente del Consiglio faceva poi risalire all'art. 6

della legge comunale e provinciale il citato potere di annullamento,

che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può spettare che

allo Stato. Viene anche contestato che i compiti spettanti al Ministero

del tesoro e a quello del lavoro ricadono nella materia

dell'agricoltura, riguardando aspetti diversi da quelli riferibili al

Ministero stesso.

4. - La Regione, nella memoria del 13 febbraio 1969, deducendo

sulla pregiudiziale da essa proposta, osserva ora che allo Stato non

spetta il potere di annullare di ufficio gli atti amministrativi della

Regione, e che essa non intende opporre l'acquiescenza dello Stato ai

provvedimenti, ma lamenta l'invasione della propria competenza,

concretatasi nel fatto che lo Stato aveva annullato e reso inefficaci

quei provvedimenti senza valersi del ricorso alla Corte. La conoscenza

di tali provvedimenti fu acquisita dalla Presidenza del Consiglio dei

Ministri con la comunicazione della nota ministeriale 7 agosto 1968,

che fu diretta anche all'ufficio regioni della Presidenza del

Consiglio, e, quanto meno, con la notificazione del ricorso per

conflitto di attribuzioni.

Circa il merito, la Regione obietta che i compiti che le leggi

attribuiscono ai consorzi non assumono la rilevanza che lo Stato

intende attribuirvi nei riflessi delle competenze regionali; ribadisce

all'uopo la differenza tra interesse pubblico e interesse nazionale,

argomentando, oltre che dalla già notata riserva allo Stato soltanto

della vigilanza sugli enti di interesse nazionale e interregionale,

anche dall'art. 3 del sopracitato decreto legislativo 7 maggio 1948, n.

1235, che attribuisce unicamente alla Federazione dei consorzi agrari

compiti con riguardo ad esigenze di carattere nazionale, cosicché solo

la competenza relativa all'esercizio dei poteri della Federazione è

rimasta allo Stato, in coerenza al fatto, già ricordato, che in

Sicilia, in Sardegna e nel Trentino-Alto Adige, la vigilanza e la

tutela dei consorzi provinciali è affidata alla rispettiva Regione.

Non v'e impossibilità logica di una competenza ripartita fra Stato

e Regione, di cui si ha un esempio nelle norme di attuazione approvate

con decreto del Presidente della Repubblica 26 giugno 1965, n. 960, le

quali affidano i controlli sugli atti delle provincie, dei comuni e dei

loro consorzi agli organi regionali e statali, secondo il carattere

degli interessi di cui hanno la cura; non v'è, del resto, commistione

di competenze nell'esercizio del duplice controllo separatamente

demandato alla Regione per i Consorzi e alla Federazione per lo Stato;

non è poi da confondere il potere di annullamento di cui all'art. 6

della legge comunale e provinciale con quello dato al ministero dal

decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235; è da disattendere

l'assunto per cui sono rimasti al Ministero del tesoro e a quello del

lavoro compiti nella materia della agricoltura, perché le norme di

attuazione hanno trasferito alla Regione le attribuzioni di tutti gli

organi centrali e periferici dello Stato, competenti nella predetta

materia, salve le eccezioni relative agli enti e organismi

interregionali e nazionali. Non è nemmeno attendibile la tesi per cui

il trasferimento disposto dalle norme di attuazione riguarda i poteri

di vigilanza e tutela di cui all'art. 35 del decreto legislativo 7

maggio 1948, n. 1235, restando ferma la competenza statale per la

nomina dei sindaci, ai sensi del successivo art. 44: le norme di

attuazione, con riferimento alle camere di commercio e agli enti del

turismo, riservano determinati poteri allo Stato, il che non fanno per

i consorzi agrari.

5. - Nella memoria depositata il 13 febbraio 1969, il Presidente

del Consiglio dei Ministri ha insistito nelle osservazioni svolte

nell'atto di costituzione in giudizio.

Sulla questione pregiudiziale, relativa al decorso del termine per

la proposizione del conflitto in relazione alla nota regionale 22

luglio 1968, il Presidente del Consiglio ha però soggiunto che essa

resta superata dalla circostanza che la Regione ha promosso il

conflitto in relazione alla nota ministeriale 7 agosto 1968; se fosse

vero che lo Stato, con questa nota, ha voluto rendere inoperanti atti

regionali perfetti ed efficaci, non si comprenderebbe perché la

Regione abbia poi sentito la necessità di sollevare l'odierno

conflitto.

Sul merito si è inoltre fatto presente che i consorzi agrari

provinciali secondo l'ordinamento attuale, pure avendo una natura di

diritto privato, sono soggetti alla vigilanza governativa per il fine

statale che attuano e non può escludersi che lo Stato li sovvenzioni,

se è vero che ad essi sono riconosciute esenzioni fiscali e

agevolazioni per gli oneri derivanti dai compiti d'interesse generale

ad essi affidati (art. 38 decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235),

e che per essi lo Stato provvede ad interventi finanziari in ordine

alle gestioni degli ammassi volontari; in modo che i consorzi agrari

provinciali si trovano nella condizioni delle cooperative edilizie che,

pur avendo le forme di società private, la Corte, con la sua sentenza

17 dicembre 1958, n. 80, caratterizza come enti mediante i quali si

esplica la politica economica dello Stato. Anzi le cooperative sono

organi indiretti di tale politica, mentre i consorzi agrari provinciali

svolgono una politica direttamente imputabile allo Stato. La

Federazione dei consorzi ha un carattere nazionale in quanto i consorzi

che la costituiscono perseguono, nella loro singolarità, uno scopo che

ha quel carattere; secondo l'art. 3 del suo statuto la Federazione

svolge servizi di carattere generale nell'interesse dei consorzi,

agevolandone e coordinandone le attività, e, secondo l'art. 11 dello

stesso statuto, i consorzi mettono la Federazione in condizione di

esercitare la vigilanza che le spetta, sia consentendole ispezioni e

fornendole dati, sia avvalendosi dei servizi da essa offerti, sia

seguendone le direttive organizzative, amministrative, commerciali e

contabili. Per questo l'art. 44 del decreto legislativo del 1948, ha

disposto che, fino alla cessazione delle attività di pubblico

interesse esercitate dai consorzi, i collegi sindacali debbono essere

integrati dai sindaci di nomina governativa; volle consentire uno

speciale controllo di specifiche attività svolte nell'ambito

nazionale. Alle Regioni non sono state trasferite le materie che

ineriscono a tali attività, che sono di interesse statale.

6. - All'udienza del 26 febbraio 1969 i difensori delle parti hanno

illustrato e ribadito le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - Come risulta dall'esposizione che precede, la deliberazione

della Giunta regionale che ha dato causa all'odierno conflitto di

attribuzione formò oggetto della nota del Ministero dell'agricoltura e

delle foreste data 7 agosto 1968 diretta alla Regione e per conoscenza

all'ufficio regioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il

fatto che il Presidente del Consiglio non ebbe a proporre ricorso per

conflitto di attribuzione in ordine a tale nota, non impedisce allo

stesso di contestare in questa causa l'affermazione della competenza

regionale nella materia di cui si tratta.

A parte il dubbio sulla possibilità di equiparare una semplice

comunicazione, come quella predetta, alla notificazione, dalla quale

può decorrere il termine per la proposizione di un ricorso per

conflitto di attribuzione, è da rilevare che la Regione non ha

dimostrato che l'ufficio al quale la nota ministeriale fu indirizzata

per conoscenza è competente riguardo ai ricorsi del genere. È

sintomatico a tal riguardo che la Regione notificò il ricorso oggi in

esame al Presidente del Consiglio pro tempore senza l'indicazione di

quell'ufficio; in modo che non è certo che il presidente stesso abbia

avuto conoscenza dell'atto regionale prima della proposizione del

ricorso predetto.

Si può inoltre rilevare che è rimasto financo ignorato in quale

giorno l'ufficio regioni della Presidenza del Consiglio ricevette la

nota del Ministero dell'agricoltura, che è datata al 7 agosto 1968, ma

non si sa se e quando sia pervenuta; cosicché, anche sotto tale

profilo non si può ritenere provato che nel giorno della notificazione

del ricorso regionale fossero già trascorsi in pregiudizio del

Presidente del Consiglio dei Ministri i termini entro i quali egli

avrebbe potuto reagire contro il provvedimento della Regione.

2. - Nel merito questa Corte osserva che i consorzi provinciali

agrari, pur essendo società private cooperative, svolgono anche

compiti di spettanza statale. Basterebbe ricordare che, per l'art. 2,

n. 8, decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235, possono eseguire per

conto e nell'interesse dello Stato le operazioni necessarie per il

ricevimento, la conservazione e la distribuzione di merci e prodotti di

qualsiasi specie e che, in relazione a ciò, ad essi sono stati

affidati gli interventi di mercato previsti dai regolamenti della

Comunità economica europea, quelli di cui alla legge sul secondo Piano

verde e la distribuzione delle merci per conto dell'Azienda di Stato

per l'intervento nel campo agricolo; in quanto operano per conto dello

Stato, i consorzi godono poi di agevolazioni fiscali, e, a beneficio

dei medesimi, lo Stato provvede ad interventi finanziari in ordine alle

gestioni degli ammassi volontari.

Ora, in forza dell'art. 44 del predetto decreto legislativo 7

maggio 1948, n. 1235, fino alla cessazione delle attività di pubblico

interesse esercitate dai consorzi, i collegi sindacali dei medesimi

debbono essere integrati da tre sindaci effettivi, rispettivamente

nominati dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste, da quello del

tesoro e da quello del lavoro e della previdenza sociale; ed essendo

ancora attuale nei consorzi l'affidamento di compiti inerenti alle

predette attività, spettava al Ministero dell'agricoltura la nomina

del sindaco, alla quale invece ebbe a provvedere la Regione.

3. - Non è rilevante che, per l'art. 2 del D.P.R. 26 agosto 1965,

n. 1116, furono trasferite alla Regione le attribuzioni esercitate nel

territorio della stessa dagli organi centrali e periferici dello Stato

in materia di agricoltura e foreste. Il trasferimento ha avuto riguardo

soltanto alle funzioni di interesse essenzialmente regionale, in

coerenza allo scopo dell'istituzione dell'ente che è quello di dare

soluzioni appropriate ai problemi particolari di ciascuna Regione a

tutela adeguata ai relativi interessi (sentenza di questa Corte 24

gennaio 1964, n. 4) nonché di conformare l'ordinamento giuridico alle

esigenze locali, secondo la diversità dei bisogni (sentenza 18

novembre 1958, n. 58); e tale scopo è anche causa fondamentale della

particolare autonomia delle Regioni a statuto speciale (sentenza 9

giugno 1961, n. 34).

Che dal trasferimento disposto con il predetto decreto del

Presidente della Repubblica 26 agosto 1965, n. 1116, dovevano rimanere

escluse le attribuzioni esercitate localmente dallo Stato nel proprio

esclusivo interesse è specificatamente chiarito e provato anche

dall'art. 2 del decreto stesso, il quale lasciò fuori dalla competenza

regionale la vigilanza e la tutela sugli enti e organismi a carattere

interregionale e nazionale; ed esso non contiene tanto un riferimento

al limite territoriale delle funzioni degli enti e degli organismi

nominati, quanto un richiamo all'interesse oggettivo implicato dalle

funzioni dai medesimi in concreto esercitabili, le quali possono dirsi

di carattere interregionale e nazionale nella misura in cui coinvolgono

un'attività che rispecchia l'interesse di più regioni e quello dello

Stato, qualunque sia il suo ambito di svolgimento. Non è il luogo in

cui lo Stato opera o la qualità dell'ente di cui esso si avvale che

delimita la natura della sua azione. Lo ha deciso questa Corte quando,

nella sentenza 17 dicembre 1958, n. 80, ha ritenuto che l'art. 4, n.

15, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, nell'attribuire

alla Regione la vigilanza sulle cooperative, non ha inteso conferirle

poteri in materia di cooperative edilizie a contributo erariale, le

quali, pur avendo compiti territorialmente ristretti ed essendo enti di

natura privata, si caratterizzano come strumenti mediante i quali si

esplica la politica economica dello Stato intesa a favorire

l'incremento delle costruzioni nel campo della edilizia economica e

popolare; lo ha deciso inoltre quando, nella sentenza 22 gennaio 1960,

n. 2, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità

costituzionale relativa al terzo comma dell'art. 6 del decreto del

Presidente della Repubblica 26 gennaio 1959, n. 28, concernente norme

di attuazione del predetto statuto in materia di case popolari, che

aveva attribuito al Ministero dei lavori pubblici la vigilanza sugli

istituti autonomi per le case popolari, enti a competenza provinciale

per l'attività da essi svolta riguardo alle case costruite dallo Stato

a suo totale carico.

Sotto tale prospettiva deve intendersi pure l'art. 4, n. 9, dello

stesso statuto che attribuisce alla Regione potestà legislativa in

materia di consorzi agrari. E non conta perciò nemmeno che l'art. 2,

secondo comma, del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789, per la

Regione siciliana, e l'art. 8 del decreto del Presidente della

Repubblica 19 maggio 1950, n. 327, per la Regione sarda, considerano

ente od organismo a carattere nazionale la Federazione italiana dei

consorzi agrari e non il Consorzio agrario provinciale: tali norme

hanno avuto riguardo alla qualificazione che deriva alla Federazione

dal fatto che essa opera istituzionalmente con esclusivo riferimento

alle esigenze nazionali, ma non escludono che di interesse statale

possano ritenersi i consorzi agrari provinciali nell'esercizio di

quelle attività che allo Stato, secondo l'ordinamento, è permesso di

affidare direttamente ad essi. Si può ricordare la sentenza di questa

Corte 10 aprile 1962, n. 35, la quale, pur ammettendo che l'ente per la

riforma agraria in Sicilia si collega direttamente alla Regione, in

quanto nel territorio della stessa svolge la propria attività,

considerata nel quadro della riforma agraria, che trascendeva l'ambito

regionale e interessava la collettività per gli innegabili riflessi

sulla economia generale e per l'incidenza dell'attività stessa sulla

funzione sociale della proprietà, rimaneva giustificato che potesse

essere assoggettato alla vigilanza dello Stato; questo giudizio fu

ribadito nella sentenza 2 luglio 1968, n. 105, a proposito della

competenza ad approvare le deliberazioni dell'ente predetto concernenti

il trattamento di quiescenza del suo personale, che fu ritenuto di

spettanza dello Stato in virtù dell'art. 11 del decreto legislativo 5

agosto 1947, n. 778, in considerazione del fatto che esso, fino alla

trasformazione in Ente sviluppo agricolo, aveva ottenuto continuamente

contributi dello Stato, e non ostante che col decreto legislativo 7

maggio 1948, n. 789, le attribuzioni spettanti al Ministero

dell'agricoltura e delle foreste nel territorio della Regione siciliana

fossero state trasferite all'amministrazione regionale.

4. - Non è nemmeno decisivo distinguere, come fa la Regione, fra

interesse pubblico e interesse nazionale, per inferirne che l'art. 44

del decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 1235, nell'integrare con

componenti di nomina statale il collegio dei sindaci dei consorzi

agrari ha richiamato un interesse pubblico, che, se poteva essere

statale prima del passaggio alle regioni delle competenze inerenti ai

consorzi agrari, non potrebbe oggi assumere la rilevanza che ad esso si

intende attribuire nei riflessi delle competenze regionali.

L'art. 2, n. 8, del decreto predetto fa cenno in modo preciso a

compiti da svolgere per conto e nell'interesse dello Stato; ed essi,

per la loro essenza, non possono divenire funzioni da esercitare per

conto e nell'interesse della Regione. Infatti l'articolo per

qualificare quei compiti ha riguardo non solo all'elemento soggettivo

dell'incarico o della delega data dallo Stato, ma anche all'elemento

oggettivo dell'inclusione delle finalità perseguite fra quelle che

spettano alla competenza esclusiva dello Stato perché necessariamente

esercitabili con criteri unitari nell'interesse di tutta la comunità

nazionale e per l'attuazione di quelle esigenze fondamentali che

informano la vita della comunità stessa; il cui accertamento e la cui

Valutazione non possono rientrare, per la loro natura, tra le

attribuzioni regionali. Non vi è contraddizione alcuna, lo si è già

detto, fra l'indole statale di tale attività e la decisione statale di

svolgerla, per il tramite di enti locali, che, a questo solo fine,

possono perciò e debbono essere assoggetati a vigilanza governativa.