Sentenza n. 62/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Ministro per l'interno,

delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 18

agosto 1972, depositato in cancelleria il 23 successivo ed iscritto al

n. 22 del registro conflitti 1972, per conflitto di attribuzione sorto

a seguito di sei delibere del Comitato regionale di controllo sugli

atti degli enti locali - sezione di Arezzo - che avevano autorizzato il

Comune di Cavriglia ad acquistare alcuni appezzamenti di terreno.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Toscana;

udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1973 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Enzo Cheli, per

la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 18 agosto 1972 e depositato il 23

agosto successivo, il Ministro per l'interno, delegato dal Presidente

del Consiglio dei ministri e rappresentato e difeso dall'Avvocato

generale dello Stato, ha sollevato conflitto di attribuzioni nei

confronti della Regione Toscana, impugnando sei delibere del Comitato

regionale di controllo sugli atti degli enti locali - sezione di Arezzo

- che avevano autorizzato il Comune di Cavriglia ad acquistare alcuni

appezzamenti di terreno, ai sensi dell'art. 2 della legge 21 giugno

1896, n. 218.

Assume il ricorrente che l'attribuzione alle Regioni dei poteri di

controllo sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri enti

locali non può comprendere anche quello di autorizzare la accettazione

di lasciti e l'acquisto di immobili, trattandosi di un istituto di

portata comune a tutte le persone giuridiche e perciò estraneo alla

sfera di competenza regionale, la quale è da intendere limitata ai

controlli previsti dall'ordinamento speciale degli enti territoriali

minori, i soli dei quali gli artt. 59 e 60 della legge n. 62 del 10

febbraio 1953 abbiano operato il trasferimento, a norma della VIII

disposizione transitoria della Costituzione. Ciò che risulta

ulteriormente ribadito dall'art. 3, n. 5, del d.P.R. 15 gennaio 1972,

n. 9, concernente il trasferimento delle funzioni in materia di

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, la cui conformità

ai principi costituzionali è emersa dalla sentenza n. 139 del 1972 di

questa Corte.

Anche la ratio ispirata all'interesse generale di assicurare la

più ampia circolazione dei beni - interesse di cui non può essere

portatore altri che lo Stato, quale ente esponenziale dell'intera

comunità nazionale - confermerebbe la distinzione rispetto ai

controlli affidati alle Regioni e preordinati, invece, a garantire il

rispetto della legalità e l'adeguamento dell'azione amministrativa

agli scopi istituzionali degli enti controllati, a tutela precipua

degli interessi di questi ultimi.

Le conclusioni della parte ricorrente sono, pertanto, intese ad

ottenere sia la dichiarazione che spetta allo Stato il potere di

autorizzare i Comuni e le Provincie ad accettare lasciti e donazioni e

ad acquistare immobili, sia l'annullamento degli atti regionali

impugnati.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana con atto

depositato il 14 novembre 1972, sostenendo che per effetto dell'art.

130 Cost. e delle norme contenute nel capo III della legge n. 62 del

1953, sarebbero passati alla Regione tutti i poteri di controllo - di

legittimità e di merito, ivi compresi quelli cosiddetti atipici - in

precedenza spettanti al Prefetto ed alla Giunta provinciale

amministrativa, sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri

enti locali, mentre la VIII disposizione transitoria non potrebbe

riguardare tale oggetto, riferendosi esclusivamente ai singoli rami

della pubblica Amministrazione corrispondenti alle materie elencate

nell'art. 117 della Costituzione. Tali poteri costituirebbero, in

effetti, un insieme unitario in deroga anche all'ambito di operatività

dell'art. 17 del codice civile, proprio per lo speciale rilievo

costituzionale che caratterizza gli enti destinatari del controllo

(artt. 114 e 128 segg. Cost.) e per la particolare garanzia inerente al

rapporto che li collega all'ente regionale (artt. 118, 130 ed altri

Cost.): in questo mutato contesto economico e sociale andrebbero,

perciò, diversamente inquadrate e ricostruite anche le finalità

originariamente poste a base della legge n. 218 del 1896.

Infine, la norma del decreto presidenziale n. 9 del 1972 ex adverso

ricordata, come pure la sentenza n. 139 dello stesso anno, considerano

unicamente le autorizzazioni per gli enti assistenziali pubblici e

privati: ed anzi la esplicata formulazione della prima sembra

corrispondere ad una esigenza che confermerebbe la tesi secondo cui,

nel silenzio del legislatore delegato, l'art. 17 del codice civile non

sarebbe stato di ostacolo per il trasferimento alle Regioni persino dei

controlli sugli acquisti operati da questo tipo di istituzioni.

La parte resistente conclude, chiedendo la reiezione del ricorso

con la declaratoria di spettanza all'organo regionale di controllo del

potere di autorizzare i Comuni e le Provincie all'accettazione di

lasciti e donazioni ed all'acquisto di beni immobili.

3. - Alla pubblica udienza le parti hanno sviluppato le rispettive

argomentazioni ed insistito nelle conclusioni già formulate. Considerato in diritto :

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato con il ricorso di cui

sopra ha per oggetto la spettanza del potere di autorizzare Comuni e

Provincie ad accettare lasciti e donazioni e ad acquistare beni

immobili, a norma dell'art. 2 della legge 21 giugno 1896, n. 218, e del

relativo regolamento: potere esplicato - nella specie - dal Comitato

regionale di controllo, sezione di Arezzo, attraverso sei delibere,

datate dal 31 agosto al 4 dicembre 1971, con cui il Comune di Cavriglia

veniva autorizzato ad acquistare determinati terreni, con la

conseguente invasione, come si assume nel ricorso, della sfera di

competenza statale.

Le deliberazioni impugnate si fondano espressamente, oltre che

sulla legge del 1896 testo citata, sugli artt. 59 e 60 della legge 10

febbraio 1953, n. 62, che in effetti disciplinano, in attuazione

dell'art. 130 della Costituzione, l'esercizio da parte delle Regioni a

statuto ordinario dei controlli di legittimità e di merito sugli atti

degli enti locali minori (limitatamente però a Comuni, Provincie e

loro consorzi). È da rilevare, più particolarmente, che, nella

imminenza del concreto inizio di funzionamento delle Regioni a statuto

ordinario, ed anteriormente alla adozione delle delibere in oggetto,

due circolari, rispettivamente del Ministro per le Regioni, in data 14

ottobre 1970, e del Ministro per l'interno, in data 15 marzo 1971,

avevano provveduto ad impartire le opportune disposizioni per

realizzare, in via breve, il concreto passaggio alle Regioni medesime

dei poteri di controllo ad esse attribuiti, precisandosi (nella

seconda) che restava ferma, tra l'altro, la competenza statale alle

autorizzazioni agli acquisti, trattandosi di "un potere di carattere

generale conferito allo Stato nei confronti di tutti gli enti morali,

volto a tutelare l'interesse dello Stato e di determinati soggetti in

contrapposizione a quello dell'ente, in relazione a finalità di ordine

pubblico". Mette anzi conto di osservare al riguardo - pur senza

volerne trarre, sul piano giuridico, conseguenze contrastanti con il

principio, sempre ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte, della

inapplicabilità dell'istituto della acquiescenza al campo della

giustizia costituzionale - che avverso detta circolare né la Regione

della Toscana né alcun'altra Regione ha ritenuto, a suo tempo, di

ricorrere.

La questione è issorta, invece, in occasione dell'impugnativa

promossa da alcune Regioni contro il decreto legislativo n. 9 del 15

gennaio 1972, emesso sulla base della legge di delega n. 281 del 1970 e

concernente il trasferimento alle Regioni di diritto comune delle

funzioni amministrative in materia di beneficenza pubblica, essendosene

tra l'altro censurato l'art. 5, n. 3, che riserva allo Stato le

competenze relative all'autorizzazione agli acquisti degli enti che

svolgono la loro attività in tale settore. E la questione fu dalla

Corte dichiarata non fondata, con la sentenza n. 139 del 1972,

argomentando dalla peculiare figura di siffatta forma di controllo,

"inerente al regime comune a tutte le persone giuridiche, quali che ne

siano la natura e gli scopi istituzionali".

2. - Nella specie oggi sottoposta al giudizio della Corte,

trattandosi di autorizzazioni a Comuni, non si versa nella materia cui

aveva specifico riferimento detta sentenza, né in alcun'altra ira

quelle elencate nell'art. 117 Cost. e ricomprese pertanto nell'ambito

della delega di cui alla legge n. 281. Vengono, invece, in

considerazione l'art. 130 Cost. e le sopra rammentate disposizioni

della legge n. 62 del 1953, che ad esso strettamente si ricollegano per

tutto quel che concerne Comuni, Provincie e loro consorzi.

Ma è chiaro che il principio affermato nella sentenza numero 139,

per la sua generalità e per le considerazioni che lo sorreggono, non

può non estendersi del pari all'interpretazione dell'art. 130, che,

attribuendo ad organi regionali "il controllo di legittimità" e - in

casi determinati dalla legge e nella forma della richiesta di riesame"

- il controllo di merito" sugli atti dei predetti enti territoriali,

mostra, anche letteralmente, di aver riferimento ai soli controlli

generali e tipici, in precedenza esercitati dai prefetti e dalle giunte

provinciali amministrative. I quali sono poi, anche per la coscienza

comune e per la pratica ammistrativa, i controlli quasi per

antonomasia, che con la loro presenza, le loro modalità di

applicazione e la varia intensità di cui sono di volta in volta

dotati, condizionano nel loro complesso le autonomie degli enti

territoriali e concorrono a definirne la posizione nell'ordinamento

giuridico.

Di ciò consapevole, la difesa della Regione, nell'intento di

dimostrare la legittimità dell'operato del Comitato di controllo,

svolge un duplice ordine di argomenti: da un lato, cercando di

individuare un attendibile motivo che valga a differenziare la

posizione dei Comuni e delle Provincie da quella degli enti

assistenziali e di beneficenza; dall'altro, insistendo sul rilievo

dell'essere venuta meno, al giorno d'oggi, quella che fu la ratio

originaria della speciale autorizzazione agli acquisti degli enti

morali. Ma nessuno dei due ordini argomentativi può essere accolto.

3. - Non il primo, al quale è agevole obiettare che, semmai,

proprio nei confronti di Comuni e Provincie la permanenza in capo allo

Stato del potere di cui si controverte troverebbe ancor più solido

fondamento razionale e di diritto positivo che non in ordine ad altri

enti locali, i quali, operando nell'ambito di materie su cui spettano

alle Regioni competenze legislative ed amministrative, risultano in

definitiva sottoposti per molteplici aspetti ai poteri di supremazia a

quelle attribuiti.

Ed infatti, che l'autonomia comunale e provinciale sia garantita a

livello costituzionale, è piuttosto un argomento contrario alla tesi

difensiva della Regione, poiché lo stesso art. 128 rinvia in proposito

a "leggi generali della Repubblica". In base alla normativa dettata dal

testo costituzionale, d'altronde, in ordine a Comuni e Provincie

spettano alle Regioni esclusivamente i poteri e le facoltà di cui agli

artt. 118, ultimo comma (delega di funzioni amministrative od

utilizzazione dei loro uffici) e 132, secondo comma, in relazione

all'art. 117, secondo alinea (istituzione di nuovi Comuni e modifica

delle loro circoscrizioni e denominazioni), oltre - beninteso - a quei

controlli sugli atti che sono previsti dall'art. 130 e dei quali è

appunto questione nel presente giudizio.

Ma, al di fuori di queste particolari ipotesi, ogni altro aspetto

del regime dei Comuni e delle Provincie ricade per intero nella

competenza dello Stato: al quale sicuramente non è fatto obbligo -

anche se non è vietato, quando non contrasti con principi o con

specifiche norme della Costituzione - di decentrare, con apposita

legge, alle Regioni taluni tra i compiti attualmente da esso esplicati

in materia.

4. - Quanto fin qui osservato potrebbe anche rendere superfluo

indugiare sul secondo ordine argomentativo svolto dalla difesa della

Regione, perché, ad ammettere in ipotesi che l'istituto della

autorizzazione agli acquisti degli enti morali sia ormai privo di una

sufficiente giustificazione, non ne deriverebbe per questo che la

relativa competenza debba considerarsi compresa nel trasferimento alle

Regioni disposto dall'articolo 130 della Costituzione.

Ad abbondanza, può tuttavia rilevarsi che, se effettivamente parte

della dottrina (quella su cui insiste la difesa regionale) ebbe ad

esprimersi a suo tempo nel senso che alle finalità all'inizio proprie

dell'autorizzazione in oggetto (impedire il formarsi della cosiddetta

"manomorta" nonché quanto ai lasciti e donazioni, proteggere i diritti

dei successibili) altre e diverse sarebbero venute poi accompagnandosi

(di tutela dell'interesse degli enti, come negli ordinari controlli di

merito), è anche vero, d'altro lato, che nella dottrina più recente

si è visto al contrario riaffermarsi la configurazione tradizionale

dell'istituto come tuttora dotato di una sua reale consistenza e ragion

d'essere. E, quel che più conta, la legislazione positiva ha mostrato

in più di un'occasione di mantener fermo il criterio, secondo cui

l'esigenza fondamentale e sempre attuale alla quale risponde

l'autorizzazione governativa è di contenere nei limiti del necessario

gli acquisti patrimoniali destinati a mero scopo di investimento e di

reddito.

Così, ad esempio, la generalità e inderogabilità

dell'autorizzazione nei confronti degli enti ecclesiastici "di

qualsiasi natura" non soltanto risulta espressamente prevista dalla

legge 27 maggio 1929, n. 848, nell'art. 10, ma è stata ribadita negli

artt. 11 del Trattato e 29 del Concordato con la Santa Sede: dove,

all'atto di dichiarare esenti da ogni ingerenza statale gli enti

centrali della chiesa cattolica, si è avuto cura di precisare tuttavia

che anche ad essi sono applicabili "le disposizioni delle leggi

italiane concernenti gli acquisti dei corpi morali". Così ancora, le

disposizioni della legge del 1896 sono state, in epoca recentissima,

estese alle associazioni agrarie con la legge 4 marzo 1958, n. 180;

mentre, per converso, con riferimento agli istituti autonomi per le

case popolari, in relazione agli acquisti di immobili destinati alla

realizzazione dei programmi costruttivi dagli stessi effettuati o da

effettuarsi, è stato necessario - per eliminare l'esigenza

dell'autorizzazione - che intervenisse una apposita deroga, disposta

dalla legge del 26 luglio 1965, n. 970.

In breve: l'autorizzazione governativa vale a rimuovere, caso per

caso, un limite generale di ordine pubblico che grava, in linea di

principio, su tutte le persone giuridiche, pubbliche e private, ed è

perciò qualitativamente diversa dagli ordinari controlli di merito,

cui, nel loro stesso interesse, sono dalla legge sottoposti determinati

atti degli enti pubblici dell'una o dell'altra specie, ed in

particolare determinate deliberazioni dei minori enti territoriali.

Pertanto, poiché le leggi che attribuiscono il relativo potere

allo Stato non sono in contrasto con l'art. 130 della Costituzione, il

ricorso deve essere accolto.