Sentenza n. 618/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il

14 giugno 1980, depositato in Cancelleria il 19 giugno successivo ed

iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1980, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza della Commissione di

Controllo sull'Amministrazione regionale del Veneto 14 aprile 1980,

conosciuto dalla Regione il 16 aprile 1980, con cui è stata

annullata la deliberazione della Giunta regionale del Veneto 18 marzo

1980, n. 1430, concernente l'autorizzazione agli affittacamere del

Comune di Sappada a fornire alloggi per periodi inferiori ai sette

giorni.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Dario Ammassari per la Regione Veneto e l'Avvocato

dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 14 giugno 1980 la Regione Veneto ha

promosso conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri perché fosse dichiarata la competenza della

Regione di disporre delle deroghe, previste dall'art. 3, comma

secondo, della legge 16 giugno 1939, n. 1111, al divieto, posto dal

primo comma del medesimo articolo, per gli affittacamere di fornire

alloggio per un periodo inferiore a sette giorni.

La Regione Veneto lamenta che la Commissione di controllo sulla

amministrazione regionale, con provvedimento del 14 aprile 1980,

annullava la deliberazione del 18 marzo 1980, n. 1430 della Giunta

regionale con cui, accogliendo l'istanza avanzata dalla Azienda

Autonoma di Soggiorno e Turismo di Sappada a nome degli affittacamere

della città, veniva loro rilasciata, a norma dell'art. 3 della legge

16 giugno 1939, n. 1111, l'autorizzazione a fornire alloggio per meno

di sette giorni ad agosto del 1980 e dal 1° dicembre al 31 marzo del

1981. L'organo di controllo annullava la delibera in quanto la

competenza sui provvedimenti previsti dall'art. 3 della legge n. 1111

del 1939 spettava al Prefetto "come ribadito dalla circolare n.

200/9642/14.2.S.O. in data 7 dicembre 1975 della Presidenza del

Consiglio dei ministri".

La Regione Veneto, premesso che sin dal 1972 aveva provveduto a

rilasciare le deroghe previste dall'art. 3 della legge n. 1111 del

1939 nell'ambito della disciplina dell'attività turistica nel

proprio territorio, consentendo la utilizzazione degli alloggi degli

affittacamere per sopperire alle deficienze locali degli esercizi

alberghieri - il che costituisce il presupposto per la concessione

delle "deroghe" -, rileva che la legge che disciplina l'attività

degli affittacamere è diretta a coordinare tale servizio con

l'attività alberghiera e, più in generale, ad inserire gli

affittacamere nella organizzazione pubblica del turismo locale. Il

divieto di fornire alloggio per un periodo inferiore ai sette giorni

e la possibilità di rilasciare deroghe" "giustificate da deficienze

locali di servizi alberghieri" stabiliti, rispettivamente, dal primo

e dal secondo comma dell'art. 3, si ispirano all'esigenza di

assicurare un corretto rapporto tra le due attività, al fine di

evitare fenomeni di concorrenza e di assicurare al tempo stesso la

reciproca complementarità.

Il turismo e l'industria alberghiera, sottolinea la Regione, sono

materie di spettanza regionale sin dal trasferimento delle funzioni

del 1972 (d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6), di recente completato per

effetto delle disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977, ed in

particolare dell'art. 56 che comprende, tra le funzioni

amministrative trasferite in materia di turismo ed industria

alberghiera, "tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche

e private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo

regionale, anche nei connessi aspetti... dell'industria alberghiera,

nonché gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul

piano locale".

Secondo l'Amministrazione statale di controllo, prosegue la

Regione Veneto, l'art. 3 della legge n. 1111 del 1939 conterrebbe

norme ispirate essenzialmente a fini di ordine pubblico e di

sicurezza pubblica, come tali estranee alla sfera delle attribuzioni

regionali; isolando l'art. 3 della legge citata e collegandola agli

artt. 108 e 131 del t.u.l.p.s. 18 giugno 1931, n. 773 ed all'art. 192

del relativo regolamento di esecuzione, dato con R.D. 6 maggio 1940,

n. 635, si finisce, secondo la ricorrente, per dare una erronea

impostazione al problema.

La legge n. 1111 del 1939 non interferirebbe, infatti, con i fini

di ordine pubblico e con i relativi strumenti preventivi e repressivi

disciplinati nella legislazione di pubblica sicurezza.

Del pari irrazionale appare, ad avviso della Regione, il richiamo

alla originaria formulazione delle norme contenuta nell'art. 3 legge

1111 del 1939 per individuare in essa il fondamento della competenza

attuale del Prefetto al rilascio delle "deroghe", in quanto, nella

preesistente organizzazione delle funzioni amministrative, tale

organo unificava titolarità ed esercizio dei poteri ministeriali

nell'ambito delle circoscrizioni provinciali.

Con l'istituzione delle Regioni, infatti, i poteri prefettizi

hanno subito una riduzione corrispondente al passaggio ai nuovi enti

delle funzioni relative alle materie elencate nell'art. 117 Cost. e,

nella fattispecie, non appare configurabile alcuna competenza del

Prefetto in relazione agli obbiettivi, ai contenuti ed agli strumenti

della legge n. 1111 del 1939.

Rileva infine la ricorrente che, con l'attribuzione, operata

dall'art. 9 del d.P.R. n. 616 del 1977, delle funzioni di polizia

amministrativa nelle materie ad esse trasferite, i contenuti delle

materie stesse risultano ampliati e così, riguardo al caso in esame,

le competenze esercitabili in forza dell'art. 3, legge 1111 del 1939,

preordinate al perseguimento di finalità di natura

economico-turistica, comprendono anche le funzioni di polizia

amministrativa ad esse strumentali o complementari.

Conclude, pertanto, chiedendo sia dichiarata la competenza della

Regione all'esercizio delle funzioni previste dall'art. 3 legge n.

1111 del 1939 con conseguente annullamento dell'atto impugnato.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio del

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

chiedendo sia dichiarata la spettanza allo Stato dell'attribuzione.

Osserva l'Avvocatura che l'esercizio dell'attività di

affittacamere "presenta un aspetto di inerenza alla funzione di

pubblica sicurezza", rimasta tra le attribuzioni dello Stato a norma

degli artt. 4, comma primo, e 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

che non hanno ricompreso, tra le funzioni trasferite ai Comuni,

quelle previste dall'art. 108 T.U.P.S., approvato con R.D. 18 gennaio

1931, n. 773 e dall'art. 192 del relativo regolamento di esecuzione

(R.D. 6 maggio 1940, n. 625).

Tali disposizioni subordinavano infatti l'esercizio dell'attività

di affittacamere alla preventiva dichiarazione all'autorità di p.s.

dell'ubicazione delle case, del numero delle camere e dei letti

offerti, dichiarazione da rinnovarsi in caso di mutamento delle

condizioni originariamente denunciate.

Anche la deroga alla durata minima settimanale dell'affitto

dell'alloggio, che postula una valutazione delle esigenze del turismo

in rapporto alla ricettività alberghiera, presenta aspetti di

"inerenza alla funzione di p.s.", incidendo sul modo di esercizio

dell'attività e quindi sull'esigenza - e sulla concreta possibilità

- di controllo in funzione di p.s.

La necessità di valutare i due ordini di esigenze si rifletteva,

peraltro, sottolinea l'Avvocatura, nell'articolazione del

procedimento previsto dal R.D.L. 24 ottobre 1935, n. 2049, modificato

dal d.P.R. n. 630 del 28 giugno 1955, che demandavano all'ente

provinciale per il turismo l'apprezzamento delle esigenze del turismo

in sede di proposta o di parere, ed al Prefetto quelle attinenti alla

sicurezza pubblica in sede di adozione del provvedimento di

autorizzazione in deroga.

La connessione con esigenze di pubblica sicurezza della materia in

esame appare, secondo l'Avvocatura, confermata dal d.l. 21 marzo

1978, n. 59, convertito nella legge 18 maggio 1978, n. 191, che ha

assoggettato all'obbligo di comunicazione la immissione a qualunque

titolo di terzi nell'uso esclusivo di un fabbricato o di parte di

esso.

3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza la Regione

Veneto, richiamando quanto precisato dalla sentenza n. 9 del 1979,

osserva che l'ambito della polizia di sicurezza in ordine al

controllo dell'attività di affittacamere è circoscritto, dall'art.

108 del t.u.l.p.s., all'obbligo di preventiva dichiarazione al

questore dell'esercizio dell'attività ed al potere di tale organo di

limitarla o vietarla in presenza di particolari ragioni ostative.

Fatto salvo questo aspetto, la disciplina degli affittacamere è

stata interamente attratta nell'ambito turistico alberghiero; le

competenze attribuite dall'art. 3, legge n. 1111 del 1939, al

Prefetto, già organo principale di imputazione delle funzioni

statali nell'ambito provinciale e punto di coordinamento delle

funzioni relative alle diverse competenze ministeriali, si

giustificavano in ragione della connessione tra funzioni turistiche e

funzioni di pubblica sicurezza: queste ultime, come detto, sono state

attribuite al altro organo, il questore.

La sempre più netta dissociazione tra competenze turistiche e

competenze di pubblica sicurezza emerge peraltro, ad avviso della

ricorrente, dall'assetto dato alla materia dall'art. 24 del d.P.R. 28

giugno 1955, n. 630 e dall'art. 1 del decreto del Commissario per il

turismo del 29 ottobre 1955, che attribuisce la vigilanza sugli

affittacamere all'amministrazione del turismo, "d'intesa con

l'autorità di p.s. e con quelle sanitarie", richiamandosi

espressamente, alla lettera b), la vigilanza sul limite circa la

durata minima dell'alloggio previsto dall'art. 3 legge n. 1111 del

1939.

Gli organi dell'amministrazione turistica, conclude la Regione,

hanno così acquisito una competenza generale in materia, con "il

passaggio in seconda linea della quota riferibile alla vigilanza di

pubblica sicurezza"; le competenze attinenti alla sicurezza pubblica

potranno, comunque, essere rispettate "con un'intesa tra la Regione

ed il competente organo di p.s. prima dell'emanazione del

provvedimento di competenza regionale". Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzioni nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in ordine alla

deliberazione della Commissione di controllo 14 aprile 1980, con la

quale è stato annullato il provvedimento n. 1430 del 18 marzo 1980

della Giunta regionale, diretto a disporre deroga al divieto, posto

agli affittacamere con l'art. 3, comma secondo, legge 16 giugno 1939,

n. 1111, di fornire alloggio per un periodo inferiore a sette giorni.

Sostiene la regione che, contrariamente a quanto ritenuto dalla

Commissione di controllo, la competenza a disporre deroghe al detto

divieto spetta ad essa regione in quanto rientrante nelle funzioni in

materia di turismo e industria alberghiera, ad essa trasferite, in

attuazione dell'art. 117 Cost., dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 e,

ora, dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

La Commissione di controllo ha posto a base del proprio contrario

avviso il tenore testuale dell'art. 3, comma secondo, della legge n.

1111 del 1939, secondo il quale deroghe giustificate al divieto posto

dal comma primo del medesimo art. 3 possono essere disposte dal

Prefetto, che "ne darà comunicazione all'Ente regionale per il

turismo".

Ora, finalità della limitazione della durata dell'alloggio è

soltanto quella di evitare fenomeni di concorrenza tra affittacamere

ed alberghi, pensioni o esercizi similari, nella prospettiva del

coordinamento fra attività propriamente alberghiere ed attività

complementari, quali quella dell'affittacamere per brevi periodi. Le

funzioni amministrative di vigilanza sull'osservanza delle

disposizioni contenute nella suddetta legge, di cui fa menzione

l'art. 11 della medesima, attengono pertanto alla materia del turismo

e dell'industria alberghiera.

Ma le funzioni suddette, già di competenza del Ministro del

Turismo e spettacolo, sono state trasferite alle regioni, in

attuazione dell'art. 117 Cost., con il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6.

Con norma di chiusura, dettata all'art. 1, comma terzo, lett. l),

viene attribuita alle Regioni "ogni altra funzione amministrativa

esercitata dagli organi centrali e periferici dello Stato in

materia", fatte salve le esclusioni contenute nei successivi

articoli. Il trasferimento è stato completato con l'art. 50 del

d.P.R. n. 616 del 1977, che, all'art. 56, precisa il contenuto delle

funzioni trasferite con formula assai ampia.

Non rileva, dunque, che l'osservanza delle disposizioni contenute

nella citata legge n. 1111 del 1939 fosse affidata al Prefetto - che

la esercitava avvalendosi indifferentemente dell'Autorità di

pubblica sicurezza - dall'art. 11 della stessa legge e,

successivamente, dall'art. 24 del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630. Nel

quadro della legge n. 1111 del 1939 tale attribuzione si spiega con

la qualità del Prefetto di organo cui competeva nell'ambito della

provincia l'esercizio dei poteri ministeriali, e cioè, nel caso, del

Ministro del turismo e spettacolo. E, ferma restando la materia, si

spiega con la disciplina del decentramento, nel quadro del d.P.R. 28

giugno 1955, n. 630, anche esso anteriore peraltro al trasferimento

delle funzioni statali in tema di turismo e industria alberghiera

alle regioni come sopra operato. Ed è appena da aggiungere che,

potendosi il prefetto servire indifferentemente dell'autorità di

polizia, come era d'altronde normale in qualsiasi materia, e dei

funzionari degli Enti provinciali per il turismo, solo l'impiego di

questi ultimi era significante.

Né rileva che relativamente all'attività degli affittacamere

siano pure previste funzioni di pubblica sicurezza. La previsione,

infatti, non concerne l'osservanza delle disposizioni della legge n.

1111 del 1939, bensì l'acquisizione, ai sensi degli artt. 108

t.u.l.p.s., dettato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e 192 del

relativo regolamento di esecuzione, dettato con R.D. 6 maggio 1940,

n. 635, degli elementi obbiettivi (numero delle camere e dei letti

offerti e, nel caso degli affittacamere, il mutamento di tali

condizioni e della sede dell'azienda) necessari ad esercitare i

controlli sulla identità delle persone alloggiate e sui loro

movimenti: controlli, questi sì, rientranti in quella vigilanza che

è il proprium della polizia di sicurezza.

E analogamente deve ritenersi per l'acquisizione delle

comunicazioni che l'affittacamere ha l'obbligo di effettuare

all'autorità di pubblica sicurezza in occasione dei singoli

soggiorni (art. 109 t.u.l.p.s.), obbligo esteso a chiunque ceda a

terzi la proprietà o il godimento di un alloggio per un tempo

superiore a un mese con l'art. 12 d.l. 21 marzo 1978, n. 59,

convertito nella legge 18 maggio 1978, n. 191. Disposizione, questa,

che non innova affatto, contrariamente a quanto sostiene la

Presidenza del Consiglio dei ministri, nel senso di attrarre la

disciplina dell'attività degli affittacamere racchiusa nella legge

n. 1111 del 1939 nell'orbita della materia della pubblica sicurezza

(art. 4 d.P.R. n. 616 del 1977).

Che, poi, all'autorità di pubblica sicurezza sia utile venire a

conoscenza delle deroghe al divieto eventualmente disposte per

tenerne conto nell'organizzare la propri attività di vigilanza,

altro non vuol dire che è sua cura sollecitare dalla regione notizie

in proposito. E può semmai ritenersi non sia estraneo all'osservanza

del principio di leale cooperazione, cui devono essere informati i

rapporti fra Stato e regione, che questa fornisca all'autorità di

p.s., per agevolare alla medesima lo svolgimento dei suoi compiti,

utili informazioni sulle deroghe adottate.

Ma tutto ciò non toglie che restino ferme le rispettive

competenze, come sopra individuate.