Sentenza n. 616/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, nono e decimo

comma, del decreto-legge 26 novembre 1981, n. 678, convertito in

legge 26 gennaio 1982, n. 12 (Blocco degli organici delle Unità

sanitarie locali), promossi con ordinanze emesse il 7 marzo e il 28

febbraio 1985 dal T.a.r. della Liguria sui ricorsi proposti dalla

U.S.L. n. 3 Imperia e da Carico Elio contro la Regione Liguria -

Comitato Regionale di Controllo sulle Province e sugli Enti

Ospedalieri, iscritte ai nn. 859 e 860 del registro ordinanze 1985 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, 1ª serie

speciale dell'anno 1986;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di identico contenuto emesse in data 7

marzo 1985 (R.O. n. 859/85) e 28 febbraio 1985 (R.O. n. 860/85), il

Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria ha sollevato, in

riferimento agli artt. 97 e 36 Cost., questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, commi 9 e 10, del d.-l. 26 novembre 1981,

n. 678, convertito nella legge 26 gennaio 1982, n. 12 ("Blocco degli

organici delle unità sanitarie locali").

Gli atti di rimessione traggono origine da giudizi rispettivamente

promossi dalla u.s.l. n. 3 di Imperia e dal dottor Elio Carico contro

la Regione Liguria, per l'annullamento degli atti di controllo

negativo adottati dal locale CO.RE.CO. nei confronti di delibere dei

comitati di gestione della predetta u.s.l. e della u.s.l. n. 15 di

Genova che recepivano il contenuto di accordi integrativi regionali,

in violazione appunto della disposizione denunciata dal giudice a

quo. L'eventuale illegittimità costituzionale di quest'ultima

inficerebbe, pertanto, di illegittimità derivata, i provvedimenti

impugnati.

La norma censurata, vietando alle Regioni e alle unità sanitarie

locali di stipulare accordi integrativi di lavoro che prevedono

erogazioni economiche aggiuntive rispetto al contenuto dei contratti

o convenzioni nazionali di categoria, nonché la stipula di accordi

che trattino materia o istituti non espressamente demandati a tali

sedi periferiche dai contratti collettivi nazionali di lavoro della

categoria, e comminandone la relativa nullità, si porrebbe in

contrasto con gli artt. 36 e 97 Cost., per le stesse ragioni già

affermate da questa Corte nella sentenza n. 161 del 1982. In quel

caso venne infatti dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 7, comma terzo della legge 17 agosto 1974, n. 386, laddove

riconosceva senza limiti di tempo alla contrattazione collettiva e

all'accordo nazionale, non recepito secondo il modulo del regolamento

delegato, autorità che la Costituzione, ed in particolare l'art. 97

comma primo di essa, riserva solo alla legge. Il rispetto di tale

riserva imporrebbe dunque che l'attribuzione al contratto collettivo

di una forza cogente tale da porre nel nulla accordi a livello locale

venga almeno subordinata al preventivo conseguimento di una certa

efficacia normativa secondo gli strumenti all'uopo predisposti

dell'ordinamento.

Peraltro, la rilevanza della questione sollevata non verrebbe

meno, ad avviso del giudice a quo, per effetto dell'art. 47 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, in quanto le garanzie procedimentali

previste da tale norma per la disciplina dello stato giuridico ed

economico del personale delle u.s.l. avrebbero trovato definitiva

attuazione, non tanto nel d.P.R. n. 761 del 1979, particolarmente

carente sul piano della regolamentazione del trattamento economico,

quanto piuttosto nella legge-quadro sul pubblico impiego 29 marzo

1983, n. 93 e nel conseguente d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348, che

recepisce l'accordo nazionale del personale delle u.s.l. per il

triennio 1983-85, entrambi posteriori alla norma impugnata.

2. - L'Avvocatura Generale dello Stato, intervenendo, ha

preliminarmente eccepito l'irrilevanza della questione limitatamente

alla definizione del giudizio promosso dal dott. Carico. A

quest'ultimo, infatti, si sarebbe dovuto applicare, in base al

secondo comma dell'art. 82 d.P.R. n. 761 del 1979, l'accordo vigente

nel suo comparto parastatale di provenienza (INAM) e non già

l'accordo integrativo regionale per il personale ospedaliero, così

come ha invece disposto la u.s.l. presso la quale prestava servizio.

Nel merito, osserva poi l'Avvocatura, che la fattispecie normativa

sottoposta al vaglio della Corte sarebbe diversa da quella censurata

con la citata sentenza n. 161 del 1982. Mentre allora di dichiarò

illegittima l'attribuzione di autorità esclusiva ad accordi

nazionali dei quali non risultavano ancora al momento dell'emanazione

della legge, né i tempi né le modalità di formazione, in questo

caso, la norma impugnata è stata invece approvata dal Parlamento

successivamente alla conclusione dell'accordo nazionale per il

settore ospedaliero del 24 giugno 1980 e dunque tenendone ben

presenti i tempi e le modalità di formazione.

Il legislatore, pertanto, seppur libero di fissare autonomamente i

limiti massimi di retribuzione, ha preferito attribuire efficacia

vincolante ad un complesso di norme già in vigore.

Va infine considerato che, avendo la legge quadro n. 93/83

introdotto quelle garanzie ritenute necessarie da questa Corte per

rendere inderogabili gli accordi stipulati a livello nazionale, la

disposizione denunciata non potrebbe più trovare alcuna applicazione

in relazione ai contratti ad essa successivi. Considerato in diritto 1. Le due ordinanze di rimessione, pronunciate dal medesimo

giudice (il Tribunale amministrativo regionale della Liguria), hanno

per oggetto la medesima questione, vale a dire quella concernente la

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 36 Cost.,

dell'art. 1, commi nono e decimo, del decreto-legge 26 novembre 1981,

n. 678, convertito nella legge 26 gennaio 1982, n. 12 (Blocco degli

organici delle unità sanitarie locali). Pertanto i relativi giudizi

possono essere riuniti e definiti con unico provvedimento.

2. Con le dette ordinanze, nel corso di giudizi di impugnazione di

altrettanti atti di controllo negativo adottati dal CORECO -

rispettivamente nei confronti di una deliberazione del Comitato di

gestione della Unità sanitaria locale n. 3 di Imperia, concernente

l'inquadramento di un dipendente nel livello dirigenziale e di una

deliberazione del Comitato di gestione dell'Unità sanitaria locale

n. 15 di Genova, concernente l'inquadramento retributivo del

personale medico e non medico - per avere le dette deliberazioni

tenuto conto degli accordi integrativi regionali in violazione della

norma come sopra impugnata, si prospetta il contrasto di questa con

gli indicati precetti costituzionali.

La censura è formulata con riferimento alla sentenza di questa

Corte n. 161 del 1982, con la quale è stata dichiarata

l'illegittimità costituzionale, per contrasto con gli stessi

precetti, dell'art. 7, comma secondo, del decreto-legge 8 luglio

1974, n. 264 (divenuto terzo per effetto della legge di conversione

17 agosto 1974, n. 386) in tema di rapporto di impiego dei dipendenti

dagli enti ospedalieri, norma concernente il divieto di corrispondere

emolumenti aggiuntivi - previsti da accordi a livello provinciale e

regionale, dichiarati nulli da un successivo comma dello stesso

articolo - rispetto a quelli previsti dalla legge o dai contratti

collettivi nazionali. E ciò in base alla considerazione che la norma

ora impugnata avrebbe contenuto analogo a quello della norma allora

dichiarata illegittima in quanto detterebbe analogo precetto per i

dipendenti delle Unità sanitarie locali. Di qui, sempre secondo le

ordinanze di rimessione, la configurabilità della violazione dei

parametri suindicati come allora ravvisata da questa Corte per

l'operata attribuzione ai contratti collettivi nazionali, anche per

il futuro, e senza prefissione di tempi e di procedure, di una

efficacia riservata alla legge.

4. Le ordinanze di rimessione danno atto che, nel tempo intercorso

fra le due normative, sono intervenute nuove discipline concernenti

il ruolo e le caratteristiche della contrattazione collettiva nel

pubblico impiego, anche per quanto concerne il settore sanitario. Ma

al riguardo si limitano a negare peso alla norma racchiusa nell'art.

47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (che prevede, per la

disciplina del trattamento economico e degli istituti normativi di

carattere economico del rapporto di impiego del personale delle

Unità sanitarie locali, la formazione di un contratto collettivo

nazionale di durata triennale con la partecipazione del Governo e

secondo una data procedura). E ciò in base all'osservazione che "la

delega" in tal modo conferita non avrebbe trovato definitiva

attuazione anteriormente all'entrata in vigore della legge contenente

la norma impugnata, vale a dire con il d.P.R. 20 dicembre 1979, n.

761, sullo stato giuridico del personale delle Unità sanitarie

locali - di tale d.P.R. le ordinanze di rimessione citano l'art. 30

(con il quale è richiamato l'art. 47 della legge n. 833 del 1978) -

bensì successivamente, vale a dire con la legge quadro sul pubblico

impiego 29 marzo 1983, n. 93 e con il d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348.

Ora, in tal modo, a parte l'inesattezza di ravvisare nell'art. 47

della legge n. 833 del 1978 una delega (legislativa) in tema di

contrattazione collettiva (delega che nell'ambito di questa norma è

prevista solo per la disciplina dello stato giuridico del personale

di cui si tratta) e nella legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del

1983 l'attuazione di una delega siffatta, la motivazione delle

ordinanze impugnate è incorsa in gravi carenze sia in punto di

rilevanza che di non manifesta infondatezza delle questioni

sollevate.

Sotto il primo aspetto, infatti, le ordinanze di rimessione hanno

omesso di considerare la normativa transitoria e particolarmente il

comma aggiunto allo stesso art. 1 del decreto-legge n. 678 del 1981,

dalla legge di conversione, concernente il trattamento economico

determinato per legge per il personale proveniente da altri enti. E,

quindi, hanno omesso di verificare, in riferimento alla posizione dei

dipendenti al cui inquadramento si riferivano gli atti annullati dal

CORECO, e quindi le deliberazioni di questo, se o in quali limiti

fosse applicabile la norma ora impugnata, che riguarda il divieto di

integrazioni collettive locali di pattuizioni collettive nazionali.

Sotto il secondo aspetto, le ordinanze stesse hanno omesso di

considerare adeguatamente l'indirizzo normativo in atto, nel quale

viene a collocarsi la norma impugnata, di uniformazione dello stato

giuridico e del trattamento economico del personale delle Unità

sanitarie locali nell'intero territorio della Repubblica (non importa

se anche in relazione al movimento in tema di pubblico impiego

culminato nella legge quadro n. 93 del 1983), indirizzo espresso, per

quanto concerne lo stato giuridico, con i principi e criteri posti

alla delega legislativa dal comma terzo della legge n. 833 del 1978,

e, per quanto concerne il trattamento economico (e normativo

economico), dalla previsione diretta, operata dai commi ottavo e nono

dell'art. 47 della stessa legge, di una contrattazione collettiva

unica con partecipazione governativa e secondo una data procedura

(previsione non importa se rimasta inattuata e se in parte modificata

con l'art. 9 in relazione all'art. 6 della legge n. 93 del 1983). E

quindi hanno omesso di verificare se, in relazione al detto

indirizzo, la norma impugnata assumesse il ruolo di misura normativa

di salvaguardia diretta a prevenire il formarsi di situazioni

pattizie difformi dalle finalità perseguite (cfr. il comma decimo

dell'art. 47 della legge n. 833 del 1978).

Le questioni vanno pertanto dichiarate inammissibili.