Sentenza n. 613/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri notificato il 26 aprile 1983, depositato in cancelleria il 3

maggio successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1983, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del

Consiglio regionale della Toscana n. 70 del 1° febbraio 1983 con la

quale è stato nominato un collegio commissariale per la gestione dei

servizi dell'U.S.L. n. 7 Val di Nievole;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e l'Avvocato Paolo Barile per la Regione

Toscana;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 aprile 1983 e depositato il 3

maggio 1983, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Toscana in

relazione alla delibera del Consiglio regionale n. 70 del 1° febbraio

1983, con la quale è stato nominato un Consiglio Commissariale per

la gestione dei servizi dell'U.S.L. n. 7 - "Val di Nievole".

Dopo che il T.A.R. della Toscana aveva annullato la delibera del

26 marzo 1981, con la quale l'assemblea dell'Associazione

intercomunale della predetta U.S.L. aveva eletto il Comitato di

gestione, e in pendenza della relativa impugnativa presso il

Consiglio di Stato, il Consiglio regionale della Toscana ha

provveduto, con l'atto qui impugnato, a nominare un "Collegio

commissariale di gestione" al fine di assicurare l'attività di

ordinaria amministrazione dell'U.S.L. e a fissare la scadenza dello

stesso alla data della decisione del Consiglio di Stato sull'istanza

di sospensiva ovvero alla data dell'elezione del nuovo Comitato di

gestione e, comunque, non oltre tre mesi.

A sostegno dell'impugnazione, il ricorrente osserva che la Regione

Toscana ha fatto uso, nella specie, di un potere relativo al

controllo su organi degli enti locali, che non gli compete. Infatti

l'art. 49 della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale,

nel demandare alle regioni il controllo sugli atti dell'U.S.L.,

conferma che quello sugli organi segue il regime previsto in

relazione agli enti locali (art. 128 Cost.): è, cioè, riservato

allo Stato, come ha già riconosciuto questa Corte nella sent. n. 164

del 1972. Questa conclusione, secondo l'Avvocatura dello Stato,

traspare anche dall'art. 130 Cost., il quale, mentre riserva allo

Stato la disciplina relativa all'organo regionale di controllo, nello

stesso tempo limita la competenza di quest'ultimo al controllo sugli

atti.

Né si può sostenere, sempre a detta del ricorrente, che la

situazione venutasi a creare con la sentenza del T.A.R. per la

Toscana sia equiparabile a quella regolata dall'art. 27 l.r. n. 63

del 1979, che prevede la gestione commissariale in caso di ritardo

nel primo impianto dell'U.S.L. Quest'ultima, infatti, è una norma

transitoria che ha esaurito il suo scopo con l'istituzione della

predetta U.S.L. Tanto che, aggiunge l'Avvocatura, essa deve ritenersi

superata a seguito del d.-l. n. 285 del 1980, e successive modifiche.

In ogni caso, precisa il ricorrente, ove fosse interpretato nel senso

voluto dalla Regione, l'art. 27 sarebbe illegittimo per contrasto con

il combinato disposto formato dagli artt. 128 e 130 Cost., dal quale

si deduce la riserva allo Stato del controllo sugli organi degli enti

locali.

2. - Si è costituita la Regione Toscana con atto di deduzione

depositato il 13 maggio 1983, con il quale, la resistente nel

richiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato,

si riserva di produrre memorie o documenti.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha presentato

una memoria, con la quale, pur riconoscendo l'esistenza di una

giurisprudenza costituzionale contraria, contesta il parallelismo,

prospettato dal ricorrente, fra controlli sulle U.S.L. e controlli

sugli enti locali, in quanto il legislatore statale ha riservato alle

regioni la regolamentazione delle U.S.L. conferendo loro anche un

potere sostitutivo in caso di inerzia delle stesse U.S.L. Secondo la

resistente, anzi, il potere qui contestato ha una base nell'art. 11

del d.-l. n. 463 del 1983, che conferisce alle regioni la facoltà di

nominare commissari in caso di inadempimento da parte delle U.S.L. La

Regione, pertanto, auspica un mutamento di giurisprudenza in

relazione all'art. 49 della legge n. 833 del 1978.

In ogni caso, conclude la resistente, la delibera impugnata ha lo

scopo, almeno in parte, di consentire il compimento di atti dovuti:

per questo aspetto, poiché rientra nel controllo su atti, sarebbe di

sicura spettanza regionale.

4. - Nel corso della pubblica udienza, l'Avvocatura dello Stato,

nel ribadire le proprie posizioni, ha contestato, in particolare, la

tesi della Regione Toscana, per la quale si sarebbe in presenza di

un'ipotesi di commissariamento ad acta. A suo avviso, anzi, non vi

sarebbe dubbio che si tratti di una sostituzione in ufficio, come la

supplenza o la reggenza, per il semplice fatto che il collegio

commissariale è stato nominato per il compimento di tutti gli atti

di ordinaria amministrazione necessari per il funzionamento

dell'U.S.L.

Nella stessa occasione al Regione Toscana ha semplicemente

ribadito le proprie argomentazioni. Considerato in diritto

1. - La questione oggetto del presente giudizio per conflitto di

attribuzione consiste nel decidere:

a) se spetta alla regione il potere di nominare un collegio

commissariale per la gestione ordinaria dei servizi dell'U.S.L. a

seguito dell'invalidazione da parte di un T.A.R. dell'elezione del

Comitato di gestione (T.A.R. per la Toscana, sent. 24 dicembre 1982,

n. 413);

b) se, di conseguenza, debba considerarsi legittima la delibera

n. 70 del 1° febbraio 1983 adottata dal Consiglio regionale della

Toscana, che ha provveduto, per l'appunto, a nominare un collegio

commissariale di gestione dell'U.S.L. n. 7 - "Val di Nievole",

fissandogli la scadenza alla data della decisione del Consiglio di

Stato sull'istanza di sospensiva ovvero all'elezione di un nuovo

Comitato di gestione o, comunque, non oltre tre mesi dalla nomina.

Anche se nelle more del presente giudizio la ricordata pronunzia

del T.A.R. per la Toscana (sent. n. 413 del 1982), con la quale era

stata annullata l'elezione del Comitato di gestione dell'U.S.L. n. 7

- "Val di Nievole", è stata riformata dalla sentenza 30 giugno 1984,

n. 534, del Consiglio di Stato, sez. quinta, che ha, per contro,

ritenuta valida l'elezione del predetto Comitato di gestione, non si

può dubitare che tali vicende siano del tutto ininfluenti sulla

decisione del conflitto di attribuzione sollevato dal ricorso di cui

in epigrafe. A questa conclusione conduce l'evidente rilievo che la

pronunzia giudiziale da ultimo menzionata non ha ovviamente toccato

l'atto posto a base del presente conflitto, che, anzi, ha prodotto

tutti i suoi effetti, permettendo così al Collegio commissariale in

questione di operare per il raggiungimento dello scopo prefissato

addirittura per un periodo eccedente la durata massima del proprio

mandato (precisamente, per circa tre mesi e mezzo).

2. - Nel merito, il ricorso dello Stato va accolto, poiché non si

può certo considerare come rientrante fra le attribuzioni regionali

la nomina di un collegio commissariale per la gestione di un'unità

sanitaria locale che si trovi nell'impossibilità temporanea di

funzionare.

A base di tale decisione va posto il principio, costantemente

affermato da questa Corte (v., specialmente, le sentt. nn. 164 del

1972 e 245 del 1984), per il quale, mentre i controlli sugli atti

degli enti locali sono di pertinenza delle regioni, che li esercitano

per il tramite degli appositi comitati regionali (art. 130 Cost.,

nonché artt. 55 e segg. della legge 10 febbraio 1953, n. 62), al

contrario i controlli sugli organi degli stessi enti locali rientrano

nelle competenze dello Stato, in quanto espressione

dell'indefettibile momento di unitarietà proprio dell'ordinamento

complessivo. E, poiché le unità sanitarie locali, quali "strutture

operative" dei comuni e delle comunità montane ( ex artt. 13, primo

e secondo comma, e 15, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n.

833), sono assimilate e sottoposte, in base all'espressa previsione

dell'art. 49, primo e secondo comma, della legge istitutiva del

servizio sanitario nazionale, allo stesso regime dei corrispondenti

controlli disposto per i comuni e le province, ne consegue che il

principio regolativo appena menzionato trova applicazione anche al

caso di specie (sent. n. 245 del 1984).

che la nomina del "Collegio commissariale per la gestione dei

servizi dell'U.S.L. n. 7 - Val di Nievole", effettuata dal Consiglio

regionale della Toscana con l'atto impugnato, debba esser considerata

attività rientrante nell'ambito del controllo sugli organi, e non

già in quello del controllo sugli atti, deriva da un duplice e

concorrente rilievo.

Innanzitutto, la stessa premessa della delibera da cui ha origine

il presente conflitto pone in evidenza l'incontestabile collegamento

della nomina del predetto Collegio commissariale con una decisione

giurisprudenziale, come quella del T.A.R. per la Toscana

precedentemente ricordata, che, avendo annullato l'elezione del

Comitato di gestione della U.S.L. n. 7, ha direttamente colpito

quest'ultimo organo, dichiarandone illegittima la sua stessa

formazione, e non già il compimento di singoli atti. Di modo che il

presupposto della nomina del Collegio commissariale qui in

contestazione è dato, non certo dall'inerzia o dal ritardo del

Comitato di gestione nel compiere determinati atti, ma dal fatto che

esso era disciolto e pertanto, come si legge testualmente nella

stessa delibera di nomina, non era "in grado di espletare alcuna

funzione di amministrazione ordinaria o straordinaria".

In secondo luogo, va osservato che la delibera impugnata, in piena

coerenza con il presupposto da cui muove, non ha previsto un'ipotesi

di commissariamento ad acta, come sostiene invece la difesa della

Regione, ma ha dato vita, piuttosto, a una forma di sostituzione in

ufficio, la quale risulta chiaramente dalle attribuzioni che la

delibera medesima ha inteso conferire al predetto Collegio

commissariale, consistenti nei "poteri di ordinaria amministrazione

propri degli organi dell'unità sanitaria locale" (se pure con la

puntuale ed espressa esclusione di alcuni di essi).

Da tutto ciò deriva che l'attribuzione qui in contestazione

rientra nell'ambito dei controlli sugli organi e, in particolare,

nell'ambito dei poteri di sostituzione in ufficio spettanti allo

Stato in base all'art. 19, quinto comma (ultima parte), del

T.U.L.C.P. 3 marzo 1934, n. 383, che attribuisce al prefetto il

potere di nominare commissari per reggere le amministrazioni degli

enti locali - e quindi anche gli organi di gestione delle "strutture

operative" di questi ultimi - per il periodo di tempo strettamente

necessario in cui non siano in grado, per qualsiasi ragione, di

funzionare.

3. - Contro tale conclusione non possono valere gli argomenti

addotti dalla Regione resistente.

In primo luogo, non può certo dirsi che il potere qui in

contestazione abbia una specifica base nell'art. 11 del d.-l. 12

settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n.

638, il quale, a detta della Regione, romperebbe il parallelismo fra

il regime dei controlli sugli enti locali e quello sui controlli

delle unità sanitarie locali, conferendo alle regioni un generale

potere sostitutivo in caso di inerzia o di ingiustificato ritardo

delle stesse U.S.L. nell'adempimento delle proprie funzioni. In

realtà, la legge invocata dalla Regione - peraltro antecedente alla

ricordata sentenza di questa Corte n. 245 del 1984 e da questa già

presa in considerazione - non contiene alcuna modifica o deroga al

principio posto a base della presente decisione, in quanto, all'art.

11, prevede un generale potere di controllo sostitutivo delle regioni

nei confronti delle U.S.L. in relazione ad atti che debbono esser

compiuti perché discendenti da obblighi normativamente imposti o da

direttive adottate nell'ambito della funzione di indirizzo e

coordinamento. In altre parole, nel circoscrivere il potere ivi

previsto al controllo sugli atti, la norma invocata dalla resistente,

anziché derogare al principio posto a base della presente decisione,

ne costituisce un'ulteriore puntuale conferma.

Allo stesso modo, non può essere correttamente invocata, come

copertura legislativa della delibera impugnata, la norma contenuta

nell'art. 27, quinto comma, della legge regionale 19 dicembre 1979,

n. 63, come invece ha fatto il Consiglio regionale della Toscana. Pur

assumendo, per mera ipotesi, la conformità a Costituzione di una

norma che prevede l'istituzione da parte del Consiglio regionale di

un collegio commissariale per la gestione dei servizi dell'U.S.L. nel

caso che non risultino nominati, alla data del 31 dicembre 1979, i

comitati di gestione, sta di fatto che si è qui in presenza di una

norma transitoria, dettata per la prima attuazione delle U.S.L., che

comunque si riferisce a un'ipotesi diversa da quella in contestazione

e che, per la sua propria natura, non è suscettibile di applicazione

analogica.