Sentenza n. 61/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 21 marzo 1958 recante

"istituzione della borgata Roccella in località omonima del Comune di

S. Cataldo in provincia di Caltanissetta", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 27

marzo 1958, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il

4 aprile 1958 ed iscritto al n. 5 del Registro ricorsi 1958.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 5 novembre 1958 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il ricorrente, e l'avv. Pietro Virga per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 27 marzo 1958 al Presidente della Regione

siciliana e depositato presso questa Corte il 4 aprile 1958 il

Commissario dello Stato per detta Regione ha impugnato un testo

legislativo deliberato dall'Assemblea regionale il 21 marzo 1958 - e

comunicato al Commissario dello Stato il giorno successivo - in base al

quale "è istituita la borgata Roccella nella località omonima del

Comune di S. Cataldo, in provincia di Caltanissetta".

Assume il Commissario che: a) il provvedimento contrasterebbe con i

principi generali dell'ordinamento giuridico, in quanto la legislazione

nazionale non prevede la creazione di borgate o frazioni, trattandosi

di mere entità di fatto che non possono essere costituite

autoritativamente; b) se la Regione siciliana dispone di competenza di

legislazione esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali, e

relative circoscrizioni, nondimeno, fin quando non abbia dato una

disciplina organica alla materia delle borgate e frazioni, non potrebbe

esercitare altro potere se non quello di dare una denominazione a

siffatte entità territoriali: e in effetti non sarebbe da escludere

che nel caso in questione, pur parlandosi impropriamente di

"istituzione" di una nuova borgata, altro non si sia inteso realizzare

se non dare riconoscimento e denominazione a una borgata già di fatto

esistente; c) qualora poi, con la dizione usata, il legislatore avesse

inteso attribuire alla borgata una particolare fisionomia

giuridico-amministrativa, ancor più evidente sarebbe il contrasto del

testo legislativo con l'ordinamento generale delle circoscrizioni

locali.

Al ricorso resiste la Regione, costituitasi in giudizio, in persona

del suo Presidente, depositando le proprie deduzioni il 23 aprile 1958.

Essa osserva sostanzialmente che: a) la legge in esame, emanata in

materia riservata alla legislazione esclusiva della Regione ai sensi

dell'art. 14, lett. o, del suo Statuto, non incontrerebbe alcun limite

nei principi dell'ordinamento statale; né, del resto, le norme statali

sul riconoscimento delle frazioni comunali costituirebbero principi

generali dell'ordinamento giuridico; che anzi la legislazione statale,

pur occupandosi delle modalità relative alla denominazione delle

frazioni, non conterrebbe alcuna regola attinente al riconoscimento

delle frazioni: non a torto quindi la Regione, tenendo presente l'art.

133 Cost. - il quale per gli atti incidenti sulle circoscrizioni

comunali prevede una legge regionale - avrebbe provveduto nel caso in

questione in forma legislativa, e previa audizione degli organi

rappresentativi delle popolazioni interessate; b) non sarebbe affatto

vero, né in linea generale, né con riferimento al caso particolare,

che fin quando non abbia emanato una legge organica relativa alla

materia specifica la Regione non potrebbe disciplinare legislativamente

singoli casi rientranti nella materia stessa; né potrebbe essere

revocata in dubbio l'ammissibilità di leggi-provvedimento regionali;

c) il testo legislativo impugnato, nonostante che parli della

"istituzione" di una borgata, non conterrebbe altro che un accertamento

costitutivo circa l'esistenza di una borgata, né risulterebbe in alcun

modo che esso abbia "inteso attribuire alla frazione una particolare

fisionomia giuridico-amministrativa", così come si assume nel ricorso;

e, siccome nel ricorso non si contesta che in effetti i presupposti pel

riconoscimento della esistenza di una borgata non mancavano, anche

l'ultimo profilo di doglianza sarebbe destituito di fondamento.

Il testo legislativo impugnato è stato successivamente promulgato

dal Presidente della Regione, diventando la legge regionale 7 maggio

1958, n. 15, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana del 7 maggio 1958, n. 27, e nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 9 ottobre 1958, n. 244 (supplemento).

In una memoria a stampa depositata il 18 ottobre 1958 la difesa

dello Stato, nell'insistere sui motivi del ricorso, sottolinea che, se

la Regione siciliana dispone di potestà in materia di ordinamento e

controllo degli enti locali, tale potestà può esercitare, in base

all'art. 15 del suo Statuto, solo nel quadro di alcuni principi

fondamentali, tra i quali quello per cui la minima entità giuridica

locale e la minima circoscrizione territoriale non può essere che il

comune: donde l'illegittimità della istituzione o del riconoscimento

costitutivo, da parte della Regione, di entità di dimensioni

inferiori, come la frazione. Aggiunge che dall'art. 16 dello Statuto

risulterebbe che la Regione non potrebbe disporre nella materia degli

ordinamenti locali se non a seguito e in conformità di una disciplina

generale da essa stessa instaurata: tale disciplina la Regione si è

data coi decreti legislativi 9 giugno 1954, n. 9, e 29 ottobre 1955, n.

6, dal secondo dei quali (art. 70) sarebbe dato desumere il

riconoscimento alle frazioni della natura di mere entità di fatto: per

cui la Regione non potrebbe ora, con una legge particolare, derogare a

tale disciplina generale. Allo stato, in materia di frazioni, la

Regione non potrebbe dunque adottare altri provvedimenti, se non quegli

stessi previsti dalle leggi nazionali: attribuzione di un nome,

erezione in comune, aggregazione a un comune diverso, separazione dei

beni patrimoniali e delle spese.

In conclusione, se la legge impugnata avesse inteso attribuire alla

borgata Roccella una personalità giuridica e una funzione

amministrativa, sarebbe illegittima per le ragioni anzidette; se non

avesse tale funzione, sarebbe inutiliter data, e sarebbe illegittima

non rispondendo ad alcun interesse regionale. Peraltro, qualora

dovesse essere intesa come limitata al puro e semplice effetto di dare

una denominazione ufficiale a una preesistente borgata, la difesa

erariale aggiunge che lo Stato si disinteresserebbe dell'annullamento.

Nell'udienza di trattazione della causa i difensori dello Stato e

della Regione hanno insistito sulle rispettive argomentazioni. Considerato in diritto :

La Regione siciliana dispone, in ordine al regime e all'ordinamento

degli enti locali e relative circoscrizioni, di potestà legislativa

esclusiva (art. 14, lett. o, e 15, ultimo comma, dello Statuto). Di

tale potestà essa si è ripetutamente e ampiamente avvalsa

(segnatamente col T.U. della legislazione com. e prov., approvato col

decr. Pres. Reg. 9 giugno, 1954, n. 9, nonché col decr. legisl. 29

ottobre 1955, n. 6, sull'ordinamento amministrativo degli enti locali).

Inoltre essa dispone, in materia, di potestà, del pari esclusiva, di

"esecuzione diretta" (art. 15 citato).

Della propria potestà legislativa la Regione non può però usare,

in materia, se non in forma di disciplina organica e uniforme, vale a

dire di carattere generale, comune a tutti i casi. Che l'ordinamento

degli enti locali debba avere nel vigente ordine costituzionale

carattere di generalità e di uniformità risulta, in via di principio,

dall'art. 128 Cost., il quale dispone che le provincie e i comuni sono

enti autonomi "nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della

Repubblica", e, specificamente per la Sicilia, risulta dall'art. 16

dello Statuto regionale, secondo cui l'ordinamento stesso - pel quale

l'art. 15 al secondo comma fissa i canoni fondamentali e al terzo comma

attribuisce la potestà normativa alla Regione - deve trovare la sua

disciplina in leggi organiche (che la Regione ha infatti adottate con i

due decreti sopra ricordati).

Ne discende che, qualora un istituto inerente all'ordinamento degli

enti locali non trovi una specifica disciplina nelle leggi organiche

della Regione siciliana (come appunto avviene per le borgate e

frazioni), ma risulti che le leggi stesse non abbiano con ciò inteso

sopprimerlo (come appunto per le borgate o frazioni risulta

espressamente dall'art. 70 del cit. decreto legislativo reg. 29 ottobre

1955, n. 6, che prevede la nomina di delegati del Sindaco in siffatte

località, nonché dall'art. 364 del cit. T.U. 9 giugno 1954, n. 9,

che regola, tra l'altro, il modo di determinare la denominazione delle

borgate), la disciplina della materia va cercata nelle preesistenti - e

sopravviventi - leggi statali, di carattere generale, senza che la

Regione possa per casi singoli derogarvi.

In tali limiti, e con tale giustificazione, possono dirsi non

infondate le osservazioni del Commissario dello Stato e della sua

difesa circa l'attuale inderogabilità in casi singoli, da parte della

Regione, dei principi della legislazione statale relativi al carattere

e al riconoscimento delle borgate o frazioni.

Nell'ordinamento statale preesistente all'entrata in vigore della

legislazione siciliana relativa agli enti locali e tuttora vigente, le

borgate sono configurate come semplici entità naturali o di fatto.

Non solo non si tratta di enti giuridici, ma la loro esistenza non è

condizionata da atti costitutivi e neanche ricognitivi, risultando

invece condizionata dalla sola presenza di certi elementi di fatto, ed

essenzialmente dall'insediamento di un adeguato nucleo della

popolazione comunale in una località staccata dagli altri centri

abitati del comune, sì da costituire un autonomo centro, dotato di

interessi particolari, e quindi di una propria individualità. In

quanto mere entità di fatto, le borgate o frazioni, come non possono

esser costituite, così non possono venir meno per atto d'autorità; ed

essendo condizionate dalla sussistenza di fatti naturali, come

naturalmente sorgono, così naturalmente si estinguono, senza bisogno

né possibilità di interventi dei pubblici poteri. A tali concetti si

ispira anche l'art. 9 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228,

sull'ordinamento dell'anagrafe della popolazione residente, in base al

quale - ai fini anagrafici e di censimento - "il Comune provvede alla

individuazione e delimitazione delle località abitate, alla

suddivisione del territorio del comune in frazioni geografiche con

limiti definiti in base alle condizioni antropogeografiche rilevate, ed

alla esecuzione degli adempimenti connessi, prescritti dal regolamento"

(v. anche l'art. 33 del regolamento appr. con D.P.R. 31 gennaio 1958,

n. 136).

Alla stregua dei principi del vigente ordinamento - ai quali la

Regione siciliana, nei singoli casi concreti, avrebbe dovuto, nella

materia, uniformarsi per le ragioni già dette -, se non v'ha dubbio

che, sussistendo le condizioni naturali richieste, l'esistenza di una

borgata o frazione nella località Roccella non potesse e non possa

esser disconosciuta, come pure non potesse e non possa esser negato

alla Regione il potere di determinare nelle forme indicate dall'art.

364 T.U. 9 giugno 1954, n. 9, la denominazione della borgata stessa,

per contro non può ritenersi consentito alla Regione di "istituire"

(sia pure semplicemente nel senso di "riconoscere") la borgata mediante

legge. La legge è per definizione un atto di natura costitutiva: ciò

che essa fa non può esser modificato se non in virtù di una legge, e

cioè di un nuovo atto costitutivo. Istituire una borgata mediante

legge significa dunque, tra l'altro, condizionare a una nuova legge

l'eventuale venir meno della borgata stessa, che l'ordinamento vigente

condiziona invece a fattori esclusivamente naturali. Né, per le

ragioni anzidette, può avere importanza il fatto che nel caso

specifico sia stato lo stesso Comune interessato a sollecitare il

provvedimento adottato dalla Regione.

A ciò si aggiunga che la diversità delle garanzie offerte

dall'ordinamento nei confronti degli atti amministrativi e di quelli

legislativi rendono tutt'altro che irrilevante il fatto che un

determinato provvedimento venga adottato nell'una piuttosto che

nell'altra forma.