Sentenza n. 6/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorsi delle Province di Bolzano e Trento

notificati il 29 ed il 30 aprile 1992, depositati in Cancelleria il 7

ed il 18 maggio successivi, per conflitto di attribuzione sorto a

seguito del d.P.R. 20 gennaio 1992, recante "Approvazione del piano

nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per l'emittenza

televisiva", ed iscritti ai nn. 18 e 20 del registro conflitti 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

di Bolzano, l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento e

l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il

29 aprile 1992, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato in relazione al d.P.R. 20 gennaio 1992 (Approvazione del

piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per l'emittenza

televisiva) con riferimento agli artt. 8, primo comma, nn. 4, 5, 6,

17, 18 e 22; 14; e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), alle relative

norme di attuazione nonché al principio di leale cooperazione.

La ricorrente espone che con il decreto impugnato è stato

approvato il piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per

le emittenti televisive disciplinato dalla legge 6 agosto 1990, n.

223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato),

dove, nella formulazione originaria dell'art. 3, comma 14°, veniva

previsto il "parere" delle Regioni e delle Province autonome sullo

schema di piano nazionale predisposto dal Ministero delle poste e

delle telecomunicazioni. Al riguardo la ricorrente richiama la

sentenza di questa Corte n. 21 del 1991, con la quale è stata

dichiarata l'incostituzionalità del citato art. 3, comma 14°, della

legge n. 223, nella parte in cui prevedeva il parere anziché

"l'intesa, nei sensi espressi in motivazione, fra lo Stato e le Province autonome di Bolzano e di Trento" relativamente alla

localizzazione degli impianti.

Ora, a giudizio della Provincia, nella definizione del piano delle

radiofrequenze approvato con il decreto impugnato non si sarebbe

tenuto conto delle disposizioni della legge n. 223, come risultanti

dalla sentenza n. 21 del 1991, sotto il profilo della mancata

realizzazione della prescritta procedura di intesa, con conseguente

violazione delle competenze provinciali interessate dalla

assegnazione delle radiofrequenze.

Infatti, il Ministero delle poste, dopo aver inviato alle Regioni

ed alle Province autonome lo schema di piano, si sarebbe limitato a

ricevere le osservazioni e le proposte della Provincia di Bolzano -

illustrate nel corso di una riunione presso il Ministero in data 18

ottobre 1991 - per poi dare immediatamente corso alla successiva fase

procedurale che ha portato alla emanazione del decreto, senza alcuna

trattativa volta alla ricerca dell'intesa e senza che delle

osservazioni e proposte della Provincia si tenesse alcun conto o

fosse altrimenti motivato il rigetto.

In tal modo - insiste la ricorrente - il piano nazionale sarebbe

stato approvato avendo soltanto "sentito" il parere provinciale, ma

senza realizzare il meccanismo proprio dell'intesa, che consiste in

una trattativa volta a comporre le divergenze o quantomeno a

verificare, entro un termine ragionevole, la sussistenza di un

disaccordo non superabile. L'intervento della Provincia, previsto

dalla legge e dalla sentenza n. 21 del 1991, sarebbe stata così

illegittimamente declassato a mera funzione consultiva, in violazione

delle prerogative provinciali costituzionalmente tutelate.

2. - Anche la Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato

il 30 aprile 1992, ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione allo stesso d.P.R. 20 gennaio

1992, con riferimento agli artt. 8, nn. 5 e 6; e 16 dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige, svolgendo argomenti in gran

parte identici a quelli formulati dalla Provincia di Bolzano.

In particolare, la ricorrente richiama il provvedimento della

Giunta provinciale n. 17283 del 13 dicembre 1991 che, nell'approvare

il parere sullo schema di piano inviato dal Ministero delle poste,

formulava l'espressa avvertenza che tale atto era destinato al

raggiungimento dell'intesa con lo Stato, necessaria ai sensi della

già ricordata sentenza n. 21 del 1991. La Provincia lamenta di non

aver ricevuto alcun riscontro al proprio parere da parte del

Ministero che, con nota del 28 febbraio 1992, si limitava a

comunicare la prossima pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del

d.P.R. 20 gennaio 1992.

A giudizio della ricorrente, la mancata attuazione della

necessaria procedura di intesa non potrebbe giustificarsi neppure

tenendo conto del fatto che il piano approvato - in quanto primo piano di assegnazione - è stato formulato ai sensi delle disposizioni

transitorie di cui all'art. 34 della legge n. 223 del 1990. Infatti,

l'art. 34, pur introducendo un termine specifico ed alcune

particolarità procedurali per il primo piano nazionale, non

consentirebbe alcuna deroga ai requisiti procedimentali richiesti

dall'art. 3 ed in particolare alla necessità di ricercare l'intesa

con le Province autonome.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, per chiedere il rigetto dei ricorsi.

In una successiva memoria, depositata in prossimità dell'udienza,

l'Avvocatura rileva che erroneamente le Province ricorrenti fanno

riferimento al procedimento di cui all'art. 3, commi dal 14° al 17°,

della legge n. 223 per quanto concerne la predisposizione del primo

piano di assegnazione delle radiofrequenze per l'emittenza

televisiva, dal momento che, per tale piano, la procedura sarebbe

interamente regolata dalle disposizioni transitorie e derogatorie di

cui all'art. 34 della stessa legge. In virtù di queste disposizioni

il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni, nella redazione

del primo piano, sarebbe vincolato ad effettuare la localizzazione

degli impianti con riferimento a quelli già esistenti e disciplinati

in via transitoria dall'art. 32 della medesima legge n. 223 e ad

acquisire soltanto il parere dell'apposita commissione nominata dal

Ministro.

Risulterebbero, pertanto, privi di fondamento i riferimenti sia

all'art. 3 della legge n. 223 che alla sentenza n. 21 del 1991, in

quanto nel caso di specie la procedura verrebbe ad essere interamente

regolata dalla diversa normativa disposta nell'art. 34.

4. - Anche le Province ricorrenti hanno presentato memorie,

insistendo per l'accoglimento dei ricorsi.

A loro giudizio, il richiamo agli impianti già esistenti,

disposto dalle norme transitorie per il primo piano di assegnazione,

costituendo solo un elemento di riferimento, non comporterebbe alcun

obbligo di recepimento automatico della situazione preesistente,

obbligo che, se posto, priverebbe il piano di ogni logica utilità.

Non verrebbe meno, pertanto, neppure in relazione al primo piano di

assegnazione, la necessità di una procedura di intesa con le Province autonome in ordine alle possibili modifiche della localizzazione

degli impianti già esistenti.

Nel caso in cui, poi, si dovesse ritenere che l'art. 34 della

legge n. 223 del 1990 disciplini un procedimento a sé stante, non

integrabile con le disposizioni dell'art. 3, come risultanti a

seguito della sentenza n. 21 del 1991, ne conseguirebbe - secondo le

ricorrenti - l'illegittimità costituzionale di detto art. 34 nella

parte in cui non prevede l'intesa con le Province autonome, per le

stesse ragioni che hanno indotto la Corte a ritenere illegittimo, in

parte qua, l'art. 3. Considerato in diritto

1. - I ricorsi in esame - proposti, rispettivamente, dalla

Provincia di Bolzano (n. 18/92) e dalla Provincia di Trento (n.

20/92) - muovono da premesse analoghe e sono diretti all'accoglimento

di domande identiche nella sostanza. I giudizi relativi vanno,

pertanto, riuniti per poter essere decisi mediante un'unica

pronuncia.

2. - Le Province di Bolzano e di Trento sollevano conflitto di

attribuzione nei confronti del d.P.R. 20 gennaio 1992 (Approvazione

del piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per

l'emittenza televisiva) al fine di sentir dichiarare che non spetta

allo Stato approvare il piano nazionale di assegnazione delle

radiofrequenze per l'emittenza televisiva senza aver promosso la previa intesa con ciascuna delle due Province in ordine alla

localizzazione degli impianti nell'ambito del territorio provinciale:

e questo in relazione all'art. 3, comma 14°, della legge 6 agosto

1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e

privato), così come modificato a seguito della sentenza di questa

Corte n. 21 del 1991. Conseguentemente le ricorrenti chiedono

l'annullamento del piano approvato con il d.P.R. 20 gennaio 1992 per

la parte relativa alla localizzazione degli impianti nei territori di

loro spettanza.

3. - I ricorsi sono fondati.

Va innanzitutto ricordato che questa Corte, con la sent. n. 21 del

1991, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,

comma 14°, della legge n. 223 del 1990, nella parte in cui prevedeva

il parere anziché "l'intesa, nei sensi espressi in motivazione, fra

lo Stato e le Province autonome di Bolzano e di Trento" relativamente

alla localizzazione degli impianti di cui al settimo comma dello

stesso art. 3.

Tale pronuncia ha richiamato l'esigenza di riconoscere alle Province autonome - in quanto titolari, ai sensi dell'art. 8 dello

Statuto speciale, di competenze esclusive nel governo del territorio

e nella tutela del paesaggio - "una partecipazione di maggior peso"

rispetto al semplice parere relativo alla localizzazione degli

impianti (di cui all'originaria formulazione dell'art. 3, comma 14°)

e, di conseguenza, ha indicato come necessaria l'intesa tra Stato e

Province in ordine a tale localizzazione. Intesa che - ha precisato

la stessa sentenza - "di fronte ai preminenti interessi alla

sollecita approvazione e realizzazione del piano ed allo sfruttamento

ottimale delle radiofrequenze ... non può essere concepita in senso

"forte", e cioè nel senso che il mancato raggiungimento di essa sia

di ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento, e quindi

al soddisfacimento degli interessi anzidetti", ma che, in ogni caso,

richiede che "la fase attinente al contatto con le autonomie si

articoli, per quel che concerne lo specifico punto della

localizzazione degli impianti, attraverso una trattativa che superi,

per la sua flessibilità e bilateralità, il rigido schema della

sequenza non coordinata di atti unilaterali (invio dello schema di

piano da parte del Ministro, parere o equipollente silenzioso, ovvero

proposta da parte delle Province), e così si presti ad una più

agevole espressione delle esigenze dell'autonomia e ad una più

informata e sensibile valutazione di esse da parte del Ministro".

Nelle due fattispecie che formano il presupposto dei ricorsi in

esame, tale procedimento - diretto a perseguire l'intesa o, quanto

meno, a constatare, attraverso una trattativa, l'impossibilità di

raggiungerla - per quanto avviato, non si è, di fatto, compiuto, in

conseguenza del comportamento che gli organi del Ministero delle

poste e delle telecomunicazioni hanno tenuto nel corso dei contatti

intrapresi con le ricorrenti ai fini della redazione del piano.

Per quanto concerne la Provincia di Bolzano risulta, infatti,

dagli atti di causa che, dopo la riunione tenutasi il 18 ottobre 1991

tra i rappresentanti dell'amministrazione statale ed i rappresentanti

della Provincia - riunione nel corso della quale i rappresentanti

provinciali avevano avuto modo di formulare varie proposte, motivate

e documentate, di modifica della bozza di piano predisposta

dall'amministrazione statale - il Ministero non ha promosso contatti

ulteriori con la Provincia né ha controdedotto motivatamente alle

proposte alternative dalla stessa avanzate, limitandosi a sottoporre

ad approvazione, senza alcuna variazione, il piano secondo la bozza

originaria.

Analoga situazione si è verificata nei confronti della Provincia

di Trento che, dopo la trasmissione dello schema di piano da parte

del Ministero delle poste, ha inviato allo stesso Ministero (con

lettera in data 18 dicembre 1991) il parere espresso dalla Giunta

provinciale con delibera n. 17283 del 13 dicembre 1991, dove si

proponevano numerose varianti allo schema ministeriale e dove si

precisava che lo stesso parere doveva intendersi destinato, per

quanto concerne la localizzazione degli impianti, "al raggiungimento

dell'intesa con lo Stato, intesa necessaria ai sensi della sentenza

della Corte costituzionale n. 21 del 1991". Ma, anche in questo caso,

non sopravveniva alcun riscontro da parte dello Stato ed il piano

veniva successivamente approvato senza variazioni rispetto allo

schema inizialmente trasmesso e senza alcuna motivazione in ordine

alla mancata considerazione delle proposte formulate dalla Provincia.

In ambedue i casi, pertanto, il procedimento richiesto al fine di

conseguire l'intesa - secondo quanto previsto dall'art. 3, comma 14°,

della legge n. 223 del 1990, così come modificato dalla sentenza

costituzionale n. 21 del 1991 - non è stato completato: con una

conseguente lesione della sfera di autonomia spettante alle Province

autonome ai sensi dell'art. 8, nn. 5 e 6, dello Statuto speciale del

Trentino-Alto Adige.

4. - L'Avvocatura dello Stato - pur senza disconoscere che nei due

casi in esame non è stata realizzata l'intesa tra Stato e Province

autonome di cui all'art. 3, comma 14°, della legge n. 223 del 1990 -

considera erroneo il richiamo al procedimento regolato da tale

disposizione, dal momento che il procedimento di approvazione del

primo piano di assegnazione della radiofrequenza - quale è quello in

contestazione - risulterebbe regolato in via esclusiva dalla

disciplina transitoria posta dall'art. 34, primo comma, della legge

n. 223 del 1990, dove non si prevede alcuna presenza delle Regioni e

delle Province autonome. Sempre ad avviso dell'Avvocatura, la mancata

previsione, nel procedimento di cui all'art. 34, primo comma, di

un'intesa con le Province autonome in ordine alla localizzazione

degli impianti troverebbe giustificazione sia nel fatto che il primo

piano di assegnazione delle radiofrequenze sarebbe tenuto a

ricalcare, senza margini di diversa scelta, la localizzazione degli

impianti censiti ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 6 dicembre

1984, n. 807 (convertito, con modificazioni, dalla legge 4 febbraio

1985, n. 10); sia nel fatto che, per il primo piano, risulta previsto

nella disciplina transitoria di cui all'art. 34 soltanto il parere di

un'apposita commissione nominata dal Ministro delle poste e delle

telecomunicazioni.

Tale prospettazione difensiva non può essere accolta.

Innanzitutto perché, anche per quanto concerne il primo piano di

assegnazione, le scelte relative alla localizzazione degli impianti -

pur dovendo considerare quelli già esistenti e censiti come

"elementi" per la definizione dello stesso piano - non possono

considerarsi vincolate, ma rispondenti a criteri di discrezionalità,

essendo in ogni caso consentito all'amministrazione statale di

apportare variazioni rispetto allo stato preesistente risultante dal

censimento; in secondo luogo perché il parere dell'apposita

commissione di cui all'art. 34, investendo valutazioni connesse a

interessi attinenti al settore delle telecomunicazioni, non può

ritenersi idoneo a surrogare l'intesa con le Province autonome, la

cui necessità va, invece, giustificata con riferimento alla

protezione di interessi diversi, di natura urbanistica e

paesaggistica.

L'intesa con le Province autonome in ordine alla localizzazione

degli impianti va, dunque, perseguita - nei termini indicati nella

sentenza n. 21 del 1991 - anche in sede di approvazione del primo piano di assegnazione delle radiofrequenze, dal momento che non

sussistono motivi idonei a giustificare, in questa ipotesi, una

compressione della sfera delle competenze esclusive provinciali ed

una deroga al procedimento ordinario di cui all'art. 3, nella parte

in cui impone come necessario l'intervento nel procedimento dei

soggetti di autonomia.