Sentenza n. 59/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dei decreti del

Presidente della Repubblica 31 agosto 1951, nn. 807 e 839, promosso con

l'ordinanza 15 marzo 1956 della Corte di cassazione - Sezioni unite

civili - pronunciata nel procedimento civile vertente fra Del Monte

Chiara vedova Amato e la Sezione speciale per la riforma fondiaria

dell'Ente Puglia e Lucania, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 130 del 26 maggio 1956 ed iscritta al n. 177 del Registro

ordinanze 1956.

Udita nell'udienza pubblica del 27 marzo 1957 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi l'avv. Antonio Barile ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Francesco Agrò.

Ritenuto in fatto :

Con atto di citazione notificato il 13 novembre 1951 la signora Del

Monte Chiara vedova Amato convenne davanti al Tribunale di Bari la

Sezione speciale per la riforma fondiaria dell'Ente per lo sviluppo

della irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania,

esponendo che mediante due decreti del Presidente della Repubblica in

data 31 agosto 1951, recanti i numeri 807 e 839 (pubblicati nel

supplemento della Gazzetta Ufficiale n. 210 del 13 settembre 1951), era

stata disposta in favore dell'Ente suddetto la espropriazione di alcuni

terreni di proprietà di essa Del Monte e siti per una estensione di

ha. 146.35.93 in agro di Irsina e per ha. 163.52.43 in agro di Genzano.

In data 1 ottobre 1951 l'Ente si era immesso nella proprietà dei beni

espropriati.

L'attrice contestava la legittimità dell'esproprio e dei decreti

che lo avevano disposto sotto diversi profili e concludeva chiedendo la

condanna dell'Ente espropriante al risarcimento dei danni nella somma

di lire 30.000.000 o in quella maggiore misura che fosse risultata in

corso di causa, oltre agli interessi legali e alle spese di giudizio.

Dopo la pronuncia di due sentenze, 4 febbraio e 25 giugno 1953, del

Tribunale di Bari e di una sentenza 30 giugno 1954 della Corte di

appello di Bari, entrambe le parti ricorrevano per cassazione contro

quest'ultima: ricorrente principale l'Ente riforma, con atto 1

novembre 1954; ricorrente incidentale la signora Del Monte, con atto 16

dicembre 1954. E nel giudizio davanti alla Corte di cassazione

discutevano ampiamente intorno all'applicazione data o che si sarebbe

dovuta dare alla legge 21 ottobre 1950, n. 841 (così detta "legge

stralcio"), e ad altre disposizioni connesse. In particolare, l'Ente

Puglia e Lucania sollevava questione di difetto assoluto di

giurisdizione, per avere la sentenza denunciata instaurato un sindacato

di costituzionalità in via principale e diretta contro un atto

legislativo, giungendo sino alla sua abrogazione e riducendolo al

livello di un atto illecito.

Le Sezioni unite civili della Corte di cassazione, considerato che

alcune delle questioni discusse nella trattazione della causa

presentavano apprezzabili profili di legittimità costituzionale, i

quali avrebbero dovuto essere rilevati anche d'ufficio, ravvisavano

"materia costituzionale" nelle contestazioni insorte sulla rispondenza

dei decreti del Capo dello Stato alle disposizioni della legge 21

ottobre 1950, n. 841, sulla base della concezione, già accolta dalla

giurisprudenza della Corte di cassazione, di detta legge come legge di

delegazione e dei decreti presidenziali come leggi delegate.

Conseguentemente, con ordinanza 15 marzo 1956, la Corte a Sezioni

unite civili, proponendo d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale dei due decreti del Presidente della Repubblica nn. 807

e 839 del 31 agosto 1951, per inosservanza dei limiti stabiliti dalla

legge 21 ottobre 1950, n. 841, disponeva la sospensione del

procedimento e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Essa dichiarava peraltro manifestamente infondata la questione

sollevata dalla Del Monte sotto il profilo che nei decreti

presidenziali erano state incluse fra i beni da computare per la

determinazione del reddito medio anche le aree dove sorgevano

fabbricati rurali.

Rimetteva invece al giudizio della Corte costituzionale la

questione sorta per il fatto che i decreti ridetti avevano tenuto

conto, al fine della determinazione del carico fondiario suscettibile

di scorporo, anche del fondo "Spaccone", che la Del Monte aveva venduto

in data 9 luglio 1950 a tale Schino Saverio col regime legale in vigore

per la costituzione della piccola proprietà contadina (D.P.R. 24

febbraio 1948, n. 114); doglianza, che era stata già accolta dai

giudici di merito.

L'altra questione rimessa al giudizio della Corte costituzionale

concerne la asserita violazione posta in essere nei due decreti di

esproprio degli artt. 3, 8 e 9 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, in

quanto l'Ente avrebbe omesso di adempiere ad alcuni obblighi essenziali

nella preparazione dei piani di esproprio, con diretta ripercussione

nei decreti che lo disposero: essendo mancate le operazioni

preliminari di identificazione dei terreni da espropriare, la

proprietaria era stata posta nell'impossibilità di avvalersi del

diritto di conservare la proprietà del cosiddetto "terzo residuo" e di

presentare entro i termini di legge la domanda di autorizzazione ad

eseguire su quel terzo i lavori di trasformazione fondiaria, alla cui

esecuzione era subordinato il diritto di conservare quella porzione di

beni.

L'ordinanza veniva notificata alle parti ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere; per

disposizione del Presidente della Corte costituzionale essa era

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 26 maggio

1956, n. 130.

Si costituivano in giudizio la Sezione speciale dell'Ente Puglia e

Lucania, rappresentata dall'Avvocatura generale dello Stato e la

signora Chiara Del Monte. Non si aveva invece intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri.

L'Ente di riforma concludeva in via principale per la dichiarazione

della improponibilità o quanto meno della inammissibilità della

questione di legittimità costituzionale, in subordine per la

dichiarazione della legittimità dei decreti presidenziali sopra

indicati.

A sostegno della conclusione principale la difesa dell'Ente

adduceva argomentazioni, esposte anche in tutti i giudizi consimili,

basate sul carattere di legge-provvedimento, in privos lata, dei

decreti presidenziali denunciati e sul fatto che in una causa del

genere il sindacato di legittimità costituzionale sarebbe stato

richiesto in realtà in via principale, coincidendo la causa petendi

con il petitum. Nel merito essa sosteneva che il Governo ha agito

applicando discrezionalmente i principi ed i criteri stabiliti nella

legge e che, come legislatore delegato, poteva interpretare con una

certa autonomia il rapporto, tutt'altro che chiaro, fra le varie leggi

in materia. Contestava poi che si possa rilevare una questione di

legittimità costituzionale nella omissione di taluni atti

amministrativi, che avrebbero consentito alla parte interessata di

avvalersi di certe provvidenze di legge.

La difesa della Del Monte concludeva perché fosse dichiarata la

illegittimità costituzionale dei due decreti del Capo dello Stato,

insistendo sul fatto che le omissioni intervenute nella specie, in

violazione dei criteri stabiliti dalla legge, hanno danneggiato

gravemente la espropriata, impedendole di conservare quella parte dei

terreni nota sotto il nome di terzo residuo; e che inoltre l'Ente ha

violato le norme vigenti, non tenendo conto della vendita compiuta il 9

luglio 1950 a norma del D.P.R. 24 febbraio 1948, n. 114, sulla piccola

proprietà contadina.

Tali argomentazioni erano più ampiamente illustrate poi nelle

memorie delle parti e nel corso della discussione orale. Considerato in diritto :

La eccezione di improponibilità (o di inammissibilità, come

altrimenti è detto), proposta dalla difesa della Sezione speciale

dell'Ente, non può essere accolta. Alla base delle sottili

argomentazioni addotte a sostegno vi sono delle premesse non dimostrate

e non dimostrabili, come quella che, nelle cause in cui sia posta in

discussione la legittimità costituzionale di una legge-provvedimento,

la risoluzione di tale questione esaurisca l'oggetto del processo, non

lasciando alcun margine all'attività dell'autorità giurisdizionale,

perché a quella sola questione si ridurrebbe il contenuto della

controversia.

È facile dimostrare che nella fattispecie l'affermazione è del

tutto arbitraria, perché il petitum, oggetto del giudizio principale

instaurato dalla Del Monte, consiste nella condanna dell'Ente di

riforma ad un risarcimento di danni, nella misura di almeno 30.000.000

di lire, oltre gli interessi legali e le spese. Ma anche se non fosse

così evidente il carattere meramente strumentale, che ha la soluzione

della questione di legittimità costituzionale rispetto ad un

controversia necessariamente più ampia, sarebbe ugualmente da

escludere che la soluzione della prima possa definire insieme tanto il

processo costituzionale quanto quello ordinario, già pendente davanti

all'autorità giurisdizionale che dispose il rinvio degli atti alla

Corte, perché anche nei casi in cui quest'ultima dichiari la

illegittimità costituzionale del decreto denunciato il processo

principale deve essere riassunto davanti al giudice di merito per la

decisione della controversia che ne forma oggetto, ai fini della quale

la pronuncia della Corte costituzionale farà stato, costituendo la

premessa maggiore del sillogismo giudiziale; né potrebbe mai

verificarsi un fenomeno processuale simile a quello conseguente ad una

decisione di cassazione senza rinvio.

Non può dirsi neppure esatto, del resto, che la questione della

legittimità costituzionale dei decreti di esproprio riguardi, nelle

cause discusse davanti alla Corte, il titolo della domanda giudiziale

principale, perché tale questione insorse invece in relazione alla

validità delle eccezioni opposte dagli enti convenuti; di guisa che è

ancor più evidente che la risoluzione di tale questione non esclude

che altre eccezioni possano essere, anche successivamente, proposte ed

eventualmente accolte nei giudizi di merito, o, secondo i casi, rimesse

all'esame della Corte costituzionale.

Infine, si può rilevare che la insostenibilità della tesi della

Avvocatura generale dello Stato è dimostrata anche dalle conseguenze a

cui porterebbe il suo accoglimento, determinando la esclusione di ogni

garanzia e di ogni controllo sui provvedimenti di esproprio, che i

giudici di merito non potrebbero sindacare a causa della loro natura

legislativa e che la Corte costituzionale non potrebbe neppure essa

esaminare senza convertirsi, secondo la tesi che si confuta, in giudice

di merito. Al contrario, si deve dire che gli eventuali vizi di

legittimità costituzionale di quei provvedimenti sono demandati alla

competenza della Corte, mentre ogni altra questione, e le attività di

applicazione delle premesse poste dalla decisione della Corte,

resteranno riservate alla autorità giurisdizionale.

Nel merito la Corte ritiene che la censura mossa dall'attrice ai

decreti presidenziali impugnati, in quanto essi hanno tenuto conto, al

fine della determinazione del carico fondiario suscettibile di

scorporo, anche di un fondo già venduto in data 9 luglio 1950, col

regime legale dettato per la costituzione della piccola proprietà

contadina, sia fondata.

Invero l'ultimo comma dell'art. 20 della legge 21 ottobre 1950, n.

841, dispone che sono salve le alienazioni poste in essere ai sensi del

decreto legislativo 24 febbraio 1948, n. 114, ratificato con

modificazioni dalla legge 22 marzo 1950, n. 144, e che resta ferma

l'applicazione dell'art. 11 del detto decreto. Inoltre il secondo

comma dell'art. 4 della legge 18 maggio 1951, n. 333, aggiunge che tali

alienazioni si intendono fatte salve fino al 28 ottobre 1950; e ciò

importa come conseguenza che un atto di alienazione stipulato il 9

aprile 1950 rientra senz'altro fra quelli, a cui la legge attribuisce

gli effetti domandati dalla Del Monte.

Pertanto, i decreti di scorporo debbono essere dichiarati

illegittimi sotto questo profilo che, naturalmente, si presenta con

aspetti diversi da quelli dei normali atti legislativi viziati da

illegittimità costituzionale (leggi-norme) e che invece sono

caratteristici di questa fattispecie eccezionale (leggi- provvedimenti

delegati).

A diversa conclusione si deve pervenire per quanto concerne l'altra

censura, fondata sul fatto che l'Ente ha omesso di provvedere a talune

operazioni, che, secondo l'attrice, avrebbero dovuto precedere la

pubblicazione del piano di esproprio e la cui omissione le avrebbe reso

impossibile di avvalersi del beneficio di conservare definitivamente

una parte dei beni costituenti il terzo residuo.

Si osserva che la legge non contiene la imposizione di siffatti

obblighi a carico degli Enti di riforma e che la proprietaria avrebbe

avuto ugualmente la possibilità di ottenere il beneficio desiderato,

osservando le forme e i termini stabiliti dall'art. 9 della legge 21

ottobre 1950, n. 841, come risulta anche dalla sentenza n. 63 di pari

data di questa Corte, alla quale si fa riferimento.