Sentenza n. 57/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26 del d.P.R.

26 ottobre 1972, n. 636 (revisione della disciplina del contenzioso

tributario), in relaz. all'art. 10 comma secondo, n. 14, della legge 9

ottobre 1971, n. 825 (legge delega), promossi dalla Corte di cassazione

con due ordinanze 15 maggio 1980 e con ordinanze 12 giugno 1980 e 27

marzo 1981, sui ricorsi proposti da Micangeli Lamberto, da Ceppo

Mariuccia e dalla s.n.c. Cenni, contro l'amministrazione delle finanze

dello Stato e dal Ministero delle finanze contro Marchetti Lucio,

rispettivamente iscritte ai nn. 692, 693 e 828 del registro ordinanze

1980 e al n. 504 del registro ordinanze 1981 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 311 del 1980 e nn. 56 e 304 del

1981.

Visti gli atti di costituzione di Micangeli Lamberto e di Ceppo

Mariuccia e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1982 il Giudice relatore

Francesco Saja;

uditi gli avvocati Pietro Adonnino e Giuseppe Scipione Sarlo, per

Micangeli Lamberto e Ceppo Mariuccia e l'avvocato dello Stato Giuseppe

Angelini Rota, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Su ricorso di Lamberto Micangeli la Commissione tributaria di

primo grado di Roma dichiarava illegittima la pretesa dell'Ufficio

distrettuale delle imposte dirette della stessa città, che aveva

tassato con imposta di ricchezza mobile, categoria B, ai sensi

dell'art. 81, ultimo comma, t.u. 29 gennaio 1958 n. 645, il plusvalore

ricavato dalla rivendita di un suolo edificabile; la Commissione di

secondo grado respingeva l'appello dell'Ufficio, negando anch'essa

l'esistenza di un'operazione speculativa.

Su ricorso principale dell'Ufficio e incidentale del contribuente,

la Commissione tributaria centrale dichiarava valido l'accertamento, e,

quanto al merito, riteneva la sussistenza di una plusvalenza tassabile,

ravvisando un'operazione speculativa nella rivendita del terreno

suddetto.

Contro questa decisione ricorreva per cassazione il Micangeli,

deducendo, fra l'altro, l'illegittimità costituzionale dell'art. 26

del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, il quale prevede la competenza della

Commissione tributaria centrale.

2. - Con ordinanza del 15 maggio 1980, la Corte di cassazione

riteneva la questione non manifestamente infondata.

Al riguardo rilevava che, in base all'art. 10, secondo comma, n. 14

della legge delega n. 825 del 1971 sulla riforma tributaria, il

legislatore delegato doveva procedere alla revisione della

composizione, del funzionamento e delle competenze funzionari e

territoriali delle commissioni tributarie, in modo che l'azione

giudiziaria potesse essere esperita avanti la Corte d'appello, con

esclusione in ogni caso delle questioni di semplice estimazione, dopo

che fosse decorso il termine per il ricorso alla Commissione centrale,

proponibile, quest'ultimo, in via alternativa e per soli motivi di

legittimità.

Notava ancora la Cassazione come nell'art. 26 della legge delegata

(d.P.R. n. 636 del 1972 cit.) era stata prevista la proponibilità del

ricorso alla Commissione centrale, oltre che per violazione di legge,

anche per questioni di fatto, escluse soltanto quelle relative a

valutazione estimativa ed alla misura delle pene pecuniarie. Inoltre

nel successivo art. 40 il legislatore delegato aveva stabilito che,

decorso inutilmente rispetto a tutte le parti il termine per ricorrere

alla Commissione centrale, la decisione di secondo grado poteva essere

impugnata entro novanta giorni avanti la Corte d'appello, alla quale

era stata attribuita la medesima competenza (sopra ricordata) della

Commissione centrale.

Ciò premesso, il giudice a quo osservava che l'attribuzione alla

Commissione centrale della competenza per questioni di fatto sembrava

violare i limiti della legge delega, che aveva previsto una competenza

per "soli" motivi di legittimità. Aggiungeva ancora che l'attribuzione

di identica competenza, secondo le disposizioni dei cit. artt. 26 e 40,

alla Commissione centrale ed alla Corte d'appello, sembrava egualmente

porsi in contrasto con la legge delega, che aveva previsto

l'alternatività dei ricorsi a ciascuno dei due organi sul presupposto

delle diversità delle competenze. La questione era anche rilevante

nella causa da decidere, in quanto la controversia sull'esistenza di

una operazione speculativa dava luogo ad una questione di fatto.

L'ordinanza, notificata e comunicata, è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 311 del 12 novembre 1980.

3. - Inoltre, la Corte di cassazione ha emesso tre ordinanze di

identico contenuto, una nella stessa data 15 maggio 1980 e le altre il

12 giugno 1980 e il 27 marzo 1981, in analoghi giudizi rispettivamente

proposti da Mariuccia Ceppo, dalla soc. n.c. Cenni di Peduzzi e C. e da

Lucio Marchetti.

Le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono state

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 311 del 12 novembre 1980, n. 56

del 25 febbraio 1981 e n. 304 del 4 novembre 1981.

4. - Si sono costitutiti soltanto il Micangeli e la Ceppo, i quali

sostanzialmente hanno fatto riferimento agli argomenti enunciati dalla

Corte di cassazione.

È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale

rileva che l'espressione "motivi di legittimità", contenuta nella

legge delega, non equivale a "violazione di legge"; che la competenza

della Commissione centrale è stata sempre estesa alle questioni di

fatto, escluse soltanto quelle di semplice estimazione; che, infine,

era logicamente necessario attribuire l'identica competenza alla

Commissione centrale e alla Corte d'appello.

Pertanto l'interveniente chiede che sia dichiarata infondata la

proposta questione di legittimità costituzionale.

5. - La difesa del Micangeli e della Ceppo ha depositato una

memoria con cui sviluppa la tesi dell'illegittimità costituzionale

della norma impugnata.

Essa, in particolare, richiama l'espressione letterale usata dal

legislatore delegante, la quale in nessun caso avrebbe consentito la

previsione contenuta nella legge delegata; insiste poi nel sostenere

che la possibilità alternativa, di ricorrere alla Commissione centrale

o di adire la Corte d'appello contro le decisioni delle commissioni di

secondo grado, esigerebbe diversità di competenza; riconosce, infine,

che la alternativa tra ricorso alla Commissione centrale e azione

davanti al giudice ordinario è imperfetta, potendo essere adito

quest'ultimo solo dopo la decorrenza del termine per ricorrere alla

prima (art. 10 n. 14 cit.) e riconosce anche che l'imperfezione pone in

situazione di favore la parte non totalmente vittoriosa, che preferisca

ricorrere alla Commissione; ciò tuttavia non sembra alla stessa difesa

sufficiente per superare l'ostacolo dell'elemento letterale.

Anche la Presidenza del Consiglio dei ministri ha depositato

memoria con la quale illustra ulteriormente il contenuto dell'atto di

intervento. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze di rimessione sottopongono a questa Corte la

medesima questione di costituzionalità e pertanto i relativi giudizi

vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Con esse la Corte di cassazione dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 26 della legge delegata, relativa alla

revisione della disciplina del contenzioso tributario (d.P.R. 26

ottobre 1972 n. 636), in riferimento all'art. 76 della Cost., per

eccesso dai limiti posti dalla legge delega 9 ottobre 1971 n. 825 sulla

riforma tributaria. Precisamente, si deduce che, mentre l'art. 10,

secondo comma, n. 14, di detta legge prevede la possibilità di ricorso

alla Commissione tributaria centrale "per soli motivi di legittimità",

il denunciato art. 26 dispone che il ricorso è proponibile, oltre che

per violazione di legge, anche per "questioni di fatto", escluse

soltanto quelle relative a valutazione estimativa ed alla misura delle

pene pecuniarie. Questa ultima norma potrebbe così dar luogo ad un

contrasto con la norma posta dal menzionato art. 10, secondo comma, n.

14, in quanto essa amplierebbe illegittimamente la previsione accolta

dal legislatore delegante.

3. - La questione non è fondata, dovendosi escludere il

prospettato eccesso di delega.

Preliminarmente è necessario stabilire il significato della

espressione "per soli motivi di legittimità", con cui nel ricordato

art. 10, secondo comma, n. 14 della legge delega è indicata la

competenza da attribuire da parte del legislatore delegato alla

Commissione tributaria centrale.

Nelle ordinanze con le quali è stata sollevata la questione di

legittimità costituzionale, si deduce che l'espressione "per soli

motivi di legittimità" potrebbe equivalere a motivi attinenti

esclusivamente a questioni di diritto. Essa corrisponderebbe, in

sostanza, al disposto dell'art. 360 n. 3 cod. proc. civ. relativo

all'ambito del giudizio di cassazione, nel quale, com'è noto, non è

ammesso l'esame del "fatto", sicché l'attribuzione alla Commissione

tributaria centrale della cognizione anche delle "questioni di fatto",

operata dalla legge delegata, trascenderebbe i limiti della delega.

Tale corrispondenza non può però ritenersi sussistente.

La formula usata dalla legge delega è tradizionalmente propria del

processo amministrativo nel quale, secondo un orientamento generalmente

accolto, il giudice, anche quando è investito del solo sindacato di

legittimità dell'atto amministrativo, ha il potere di conoscere le

questioni di fatto la cui risoluzione è necessaria per verificare

l'esistenza dei vizi dell'atto impugnato. Il giudice amministrativo,

invero, dispone di un ampio potere di ricostruire la realtà materiale

presupposta dall'atto amministrativo o sulla quale quest'ultimo deve

esplicare i suoi effetti, in quanto l'erronea supposizione o conoscenza

di detta realtà da parte dell'amministrazione può stare alla base dei

vizi di legittimità dell'atto: il che macroscopicamente si verifica

nel caso di eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Il controllo sulla ricostruzione della realtà materiale risulta di

più difficile distinzione dalla valutazione di tale realtà alla

stregua di precetti non giuridici (ossia dalla valutazione "di

merito"), quando il giudizio verta sull'applicazione di disposizioni di

legge formulate per clausole generali (quali "urgenza",

"pericolosità", "grave inadempimento", "operazione speculativa") in

cui il giudizio sul fatto si intreccia con giudizi di valore. Peraltro,

anche gli apprezzamenti dell'amministrazione, sottratti per il loro

oggetto al sindacato giurisdizionale, ben possono essere controllati

dal giudice al fine di accertare la correttezza del procedimento di

formazione di essi, per cui può essere necessaria la ricostruzione dei

fatti posti a base della valutazione effettuata dalla pubblica

amministrazione.

L'espressione "per soli motivi di legittimità" non si riferisce

dunque, nel suo significato letterale, ad un giudizio che verta

esclusivamente su questioni di diritto, ma comprende - nel senso e nei

limiti predetti - anche quello relativo alla realtà materiale.

Conseguentemente la formula, usata dall'art. 10 n. 14 della legge

delega n. 825 del 1971 per delimitare la competenza della Commissione

centrale, non autorizza affatto l'interprete a ritenere che essa

escluda la cognizione delle questioni di fatto.

4. - Ulteriori argomenti, di carattere storico e sistematico,

confortano quanto ora osservato sull'elemento letterale e inducono a

dare con sicurezza soluzione negativa al dubbio prospettato.

Nel sistema del contenzioso tributario vigente all'epoca

dell'approvazione della ricordata legge delega n. 825 del 1971, la

Commissione centrale delle imposte aveva una competenza che, per

communis opinio, si estendeva anche alle questioni di fatto, restandone

escluse solo le controversie di "estimazione semplice"; si

controverteva in dottrina e in giurisprudenza sull'estensione di questa

ultima nozione, ma non si dubitava che le altre questioni di fatto (per

esempio quelle concernenti i presupposti materiali necessari per

l'imposizione tributaria ovvero richiesti per una agevolazione)

rientrassero nell'ambito della competenza della Commissione centrale.

E ciò, malgrado che le diverse disposizioni di legge succedutesi

nel tempo non si riferissero mai ad accertamenti o questioni di fatto,

ma usassero solo espressioni varie, quali "applicazione della legge"

(art. 48 l. 24 agosto 1877 n. 4201 per l'imposta sui redditi di

ricchezza mobile e art. 29 l. 7 agosto 1936 n. 1639 sulla riforma degli

ordinamenti tributari) o "motivi di legittimità" (art. 284 bis r.d. 14

settembre 1931 n. 1175, testo unico sulla finanza locale), espressione

questa ultima su cui all'evidenza è modellata la formula usata dalla

legge delega.

Dato ciò, si deve ritenere che se il legislatore del 1971 avesse

voluto innovare, escludendo dall'ambito della competenza della

Commissione centrale qualsiasi questione relativa alla realtà

materiale, non avrebbe adoperato, nell'indicare la possibilità di

ricorso, la espressione "per soli motivi di legittimità", la quale,

come ora si è accennato, nella comune accezione in materia tributaria,

non escludeva l'esame delle questioni di fatto.

Peraltro, se il legislatore, pur adoperando una locuzione analoga o

addirittura eguale a quella usata in leggi precedenti, avesse voluto

mutarne il significato, avrebbe dato sicuramente esplicite indicazioni

nel corso dei lavori preparatori, opportunamente enunciando le ragioni

che lo avevano indotto a distaccarsi dai criteri del precedente

sistema. Tali lavori, per contro, nulla dicono al riguardo e il

silenzio non può non risultare significativo e chiaramente rivelatore

della volontà diretta a non introdurre sul punto alcuna innovazione.

5. - Sotto diverso profilo, va osservato che l'art. 10, secondo

comma, n. 14 cit. dispone l'alternatività tra il ricorso alla

Commissione centrale e l'impugnazione avanti la Corte d'appello, ma

questa può essere proposta soltanto dopo che sia decorso inutilmente

il termine per il ricorso alla Commissione centrale.

Si tratta, com'è evidente, di un'alternatività imperfetta, in

quanto il legislatore delegato dà la preferenza al ricorso avanti la

Commissione tributaria centrale (perché più agevole ed economico),

condizionando alla mancata proposizione di esso l'impugnazione alla

Corte d'appello. Ora, poiché questa ha istituzionalmente competenza

anche sulle questioni di fatto, il che è ribadito dall'art. 40 del

cit. decreto delegato, sarebbe veramente assurdo, oltre che

palesemente in contrasto con i precetti costituzionali (artt. 3 e 24

Cost.), che una parte fosse arbitra, ricorrendo alla Commissione

tributaria centrale, di limitare la difesa del proprio contraddittore

impedendo il riesame sulle questioni di fatto.

L'inaccettabile conseguenza ora rilevata esclude la possibilità

che il legislatore delegante abbia potuto volere una competenza

differenziata tra i due organi (Commissione tributaria centrale e Corte

d'appello) e impone di ritenere, invece, che l'ambito del giudizio sia

lo stesso nei due casi, così che egualmente la decisione della

Commissione di secondo grado possa essere impugnata per violazione di

legge e per questioni di fatto (escluse, ben s'intende, quelle relative

a valutazioni estimative ed alla misura delle pene pecuniarie).

L'identità di competenza costituisce perciò un'imprescindibile

esigenza logica e giuridica e quindi, contrariamente a quanto si

adombra nelle ordinanze di remissione e si afferma dalla difesa delle

parti private, non può essere adottata per sostenere l'illegittimità

costituzionale della norma denunciata.

6. - Non è da trascurare infine che al testo dell'art. 26 cit.

d.P.R. il legislatore delegato pervenne consapevolmente, osservando in

proposito, nella relazione allo schema di detto decreto, da sottoporre

al parere della Commissione parlamentare istituita ai sensi dell'art.

17 della legge delega, che dal sistema voluto dalla legge ora

menzionata doveva dedursi come il legislatore delegante avesse inteso

parificare la competenza della Commissione tributaria centrale a quella

della Corte d'appello. E la Commissione parlamentare diede la sua

adesione, condividendo l'opportunità di chiarire espressamente, nella

norma delegata, che alla Commissione centrale erano devolute, oltre

alle questioni di diritto, anche quelle di fatto non estimative. Il

significato dell'art. 10 n. 14 della legge delega nel senso accolto dal

legislatore delegato risulta dunque anche confortato da un organo, come

la ricordata Commissione parlamentare, particolarmente idoneo per sua

natura a ricostruire la volontà del legislatore delegante.

Per le suesposte considerazioni, si deve concludere che tutto

concorre a fare ritenere infondata la proposta questione di

costituzionalità.