Sentenza n. 56/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della

deliberazione 15 dicembre 1938 del Comitato dei Ministri per le

finanze, per l'agricoltura e le foreste e per le corporazioni, promossi

con le seguenti cinque ordinanze emesse dalla Commissione provinciale

delle imposte di Reggio Calabria (Sez. diritto), iscritte ai numeri 44,

45, 46, 47 e 48 del Registro ordinanze 1958 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 307 del 20 dicembre 1958:

1) ordinanza 22 novembre 1957 emessa su ricorso della Banca

popolare di Polistena e del Credito italiano contro l'Ufficio del

registro di Reggio Calabria;

2) ordinanza 13 dicembre 1957 emessa su ricorso del Credito

cooperativo calabrese e del Credito italiano contro l'Ufficio del

registro di Reggio Calabria;

3) ordinanza 15 novembre 1957 emessa su ricorso della Banca

industriale agricola di Taurianova e del Credito italiano contro

l'Ufficio del registro di Reggio Calabria;

4) ordinanza 15 novembre 1957 emessa su ricorso della Banca

popolare cooperativa di Palmi e del Credito italiano contro l'Ufficio

del registro di Reggio Calabria;

5) ordinanza 13 dicembre 1957 emessa su ricorso della Banca

popolare di Brancaleone e del Credito italiano contro l'Ufficio del

registro di Reggio Calabria.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1959 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello

Bronzini, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per la

Amministrazione finanziaria dello Stato.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Credito italiano, succursale di Reggio Calabria, a norma

dell'art. 85 R. D. 21 dicembre 1933, n. 1736, sull'assegno bancario e

circolare, con scrittura registrata il 19 novembre 1953, n. 2898,

affidava l'emissione di propri assegni circolari alla Banca industriale

agricola di Taurianova, sua corrispondente. Quest'ultima, in ossequio

alla deliberazione del Comitato dei Ministri delle finanze,

dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni del 15 dicembre 1938, a

garanzia della copertura degli assegni costituiva presso il Credito

italiano una cauzione, in titoli di Stato, di lire 3.050.000. Per la

registrazione della relativa scrittura la Banca agricola pagava su

questa somma la imposta fissa di cui all'art. 55, tariffa all. A, della

legge del registro; ma, in sede ispettiva, le fu addebitato un

supplemento di imposta di lire 31.825 perché l'atto, quale "deposito

in pegno", era soggetto ad imposta graduale in virtù dell'art. 58,

tariffa all. A, della legge del registro.

Il Credito italiano, succursale di Reggio Calabria, si oppose

ricorrendo il 30 agosto 1956 alla Commissione provinciale delle imposte

(Sez. diritto) di Reggio Calabria. Il ricorrente invocava un principio

fissato, in altra vertenza, dalla Commissione centrale, S. U.,

(decisione n. 21751 del 14 marzo 1951) e ribadito nella lettera 5

novembre 1952, n. 163006, del Ministero delle finanze: la garanzia

prestata dai corrispondenti bancari a norma della citata deliberazione

15 dicembre 1938 del Comitato dei Ministri deve ritenersi esecuzione di

un comando legislativo, contenuto nella predetta deliberazione, e

perciò il relativo atto è sottoposto alla imposta fissa ex art. 55

tariffa cit. e non già all'imposta graduale, di cui all'art. 59.

L'Ufficio del registro di Reggio Calabria replicava, con

raccomandata 19 novembre 1956 diretta alla Commissione provinciale,

richiamando la sentenza emessa frattanto dalla Cassazione in altra

causa (27 luglio 1955, n. 2415): tale sentenza affermava che la citata

deliberazione del Comitato dei Ministri 15 dicembre 1938, essendo stata

presa con esorbitanza dai limiti della delega legislativa, contenuti

nell'art. 36 della legge 7 marzo 1938, n. 141, non aveva forza di

legge; onde la garanzia, prestata dalla banca corrispondente in

ossequio a quella deliberazione, non poteva considerarsi adempimento

d'un obbligo legale: di conseguenza doveva essere soggetta ad imposta

graduale come ogni altro atto di cauzione, relativo a operazioni

bancarie, riconducibili alla libera volontà delle parti.

Posto ciò, la Commissione provinciale, chiamata a decidere, ha

ritenuto che la decisione del caso sia subordinata al superamento d'una

questione di legittimità costituzionale: infatti, a parere della

stessa Commissione, la deliberazione impugnata è stata presa dal

Comitato dei Ministri nell'esercizio delle facoltà legislative

delegategli dal predetto art. 36 legge 1938, n. 141: dunque, se il

Comitato dei Ministri, imponendo la cauzione alle banche

corrispondenti, ha rispettato i limiti di questa delega, l'imposizione

deriva da una norma di legge (legge delegata) ed è dovuta soltanto la

tassa fissa; se invece si accerta che la deliberazione è andata oltre

i limiti contenuti nel citato art. 36, essa non ha forza legislativa:

ne consegue che la cauzione prestata in ossequio alla deliberazione in

oggetto non risulta più imposta dalla legge e pertanto è soggetta a

imposta graduale.

D'altra parte, che nel caso ci possa essere stato eccesso rispetto

alla delega risulta, a parere della stessa Commissione provinciale, da

un rilievo già fatto nella citata sentenza della Cassazione: l'art. 36

legge 1938 attribuisce al Comitato dei Ministri poteri relativi alle

garanzie che devono essere prestate dagli istituti direttamente

autorizzati all'emissione di assegni; invece la deliberazione impugnata

riguarda le garanzie che si prestano, dalle banche corrispondenti, a

quegli istituti autorizzati.

Poiché il conoscere se c'è stato o meno rispetto dei limiti

contenuti nella legge di delega le è sembrato problema pregiudiziale

ai fini della decisione, la Commissione prov. imp. di Reggio Calabria

con ordinanza 15 novembre 1957 ha proposto questione di legittimità

costituzionale e rimesso gli atti a questa Corte: ciò perché - ha

precisato la Commissione - è di competenza della Corte costituzionale

anche il giudizio relativo al c. d. eccesso di delega, pur se riguarda

leggi anteriori all'entrata in vigore della Costituzione.

Si sono costituiti in giudizio avanti questa Corte il Ministero

delle finanze e l'Ufficio del registro di Reggio Calabria,

rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello Stato; il quale

depositava le proprie deduzioni il 5 dicembre 1958, sostenendo che la

questione promossa dall'ordinanza della Commissione provinciale di

Reggio Calabria è inammissibile dinanzi alla Corte costituzionale:

infatti la deliberazione impugnata non fu presa nell'esercizio dei

poteri conferiti al Comitato dei Ministri coll'art. 36 legge 1938, n.

141; ma si pone esplicitamente come norma integrativa dell'art. 86 R.

D. 1933, n. 1736, sull'assegno bancario e circolare: perciò è un

atto regolamentare, espressione d'una potestà che deriva dalla

particolare supremazia riconosciuta dalla legge all'autorità

amministrativa.

Del resto - prosegue l'Avvocatura generale dello Stato - neanche le

deliberazioni prese nell'esercizio dei poteri conferiti dall'art. 36

legge 1938, n. 141, sono leggi delegate. Infatti: 1) quanto alla forma,

i relativi atti non sono stati emanati con regio decreto e non hanno un

numero d'ordine; 2) rispetto alla sostanza, le funzioni attribuite al

Comitato ministeriale dal predetto art. 36 presentano carattere

eminentemente amministrativo: il secondo comma di quell'articolo

conferisce, sì, una potestà normativa in materia di assegni

circolari; ma niente esclude che si sia riferito alla emanazione di

norme secondarie, cioè di norme di esecuzione "aventi lo scopo di

dettare una regolamentazione dettagliata della materia, già

disciplinata dalla legge ". Altrettanto varrebbe per la deliberazione

impugnata, benché questa non abbia la sua fonte nel citato art. 36

legge 1938, n. 141.

2. - In ciascuna delle altre quattro cause i fatti si sono svolti

press'a poco allo stesso modo e le tesi degli uffici e della

Commissione imposte sono state e sono identiche a quelle relative alla

causa predetta.

Alla Banca popolare di Polistena la emissione degli assegni veniva

affidata dal Credito italiano con scrittura reg. il 25 marzo 1954, n.

5474; versata la imposta fissa di registrazione su un ammontare di

L.950.000, in sede ispettiva fu iscritto supplemento di L. 9.795

all'art. 26455 A. C. La Banca popolare si oppose con ricorso pervenuto

il 18 ottobre 1956 alla Commissione prov. imp. di Reggio Calabria.

Questa ha emesso ordinanza di rimessione degli atti alla Corte

costituzionale il 22 novembre 1957.

Si sono costituiti in giudizio avanti questa Corte il Ministero

delle finanze e l'Ufficio del registro di Reggio Calabria rappresentati

e difesi dall'Avvocato generale dello Stato, il quale ha depositato le

proprie deduzioni il 5 dicembre 1958.

3. - Alla Banca popolare cooperativa di Palmi la emissione degli

assegni era affidata dal Credito italiano con scrittura registrata il 2

giugno 1954, n. 3702; versata la imposta di registrazione su un

ammontare di L. 600.000, in sede ispettiva fu iscritto supplemento di

L.62.000 all'art. 26469 A. C. La Banca popolare coop. di Palmi si

oppose con ricorso pervenuto il 20 ottobre 1956 alla stessa Commissione

prov. imposte. Questa ha emesso ordinanza di rimessione alla Corte

costituzionale il 15 novembre 1957. Si sono costituiti in giudizio

avanti questa Corte il Ministero delle finanze e l'Ufficio del registro

di Reggio Calabria, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello

Stato che ha depositato le proprie deduzioni il 5 dicembre 1958.

4. - Al Credito coop. calabrese di Reggio Calabria l'emissione

degli assegni fu affidata dal Credito italiano con scrittura registrata

il 2 novembre 1953, n. 2533; in sede ispettiva sullo importo fisso fu

iscritto supplemento di L. 12.400 all'art. 26402, A. C. Il Credito

italiano e il Credito coop. calabrese ricorsero, con atti pervenuti

rispettivamente il 30 agosto 1956 e il 27 settembre 1956, alla stessa

Commissione prov. imp. che ha emesso ordinanza di rimessione alla Corte

costituzionale il 13 dicembre 1957. Si sono costituiti in giudizio

avanti questa Corte il Ministero delle finanze e l'Ufficio del registro

di Reggio Calabria, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale dello

Stato, che ha depositato le proprie deduzioni il 5 dicembre 1958. Ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri con atto 5

dicembre 1958.

5. - Altrettanto è accaduto alla Banca popolare di Brancaleone: la

scrittura relativa agli assegni e alla cauzione fu registrata il 9

dicembre 1953, n. 3299; il supplemento iscritto in sede ispettiva,

all'art. 26417, è di L.59.650; il ricorso del Credito italiano

pervenne il 21 settembre 1956 e ricorse anche, con atto pervenuto il 5

ottobre 1956, la stessa Banca popolare di Brancaleone; la Commissione

provinciale imposte di Reggio Calabria ha emesso ordinanza di

rimessione alla Corte costituzionale il 13 dicembre 1957. Si sono

costituiti in giudizio avanti questa Corte il Ministero delle finanze e

l'Ufficio del registro di Reggio Calabria, rappresentati e difesi

dall'Avvocato generale dello Stato, che ha depositato le proprie

deduzioni il 5 dicembre 1958. Ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei Ministri con atto 5 dicembre 1958. Considerato in diritto :

1. - Le cinque cause, che sono state congiuntamente discusse,

poiché hanno per oggetto la stessa questione, devono essere decise con

un'unica pronuncia.

2. - Bisogna stabilire innanzi tutto se la deliberazione impugnata

sia un atto legislativo o comunque avente forza di legge.

La deliberazione, presa dal Comitato dei Ministri per le finanze,

per l'agricoltura e le foreste e per le corporazioni il 15 dicembre

1938, non fu un atto concreto, ma racchiude sicuramente una norma: essa

contiene un precetto di carattere generale da valere in tutti i casi in

cui si verificano determinate circostanze (le banche corrispondenti

devono prestare cauzione in tutti i casi nei quali sia loro affidata

l'emissione d'assegni circolari d'altra banca).

3. - Dato ciò, per accertare se la deliberazione sia un atto

legislativo o un atto regolamentare, l'esame del suo contenuto, è come

ovvio, si rivelerebbe di per sé insufficiente: infatti, ammesso che

l'obbligo di prestare la garanzia costituisse innovazione rispetto alle

leggi preesistenti, nulla esclude che la deliberazione, con la quale

era posto, fosse tuttavia un atto strettamente amministrativo;

viceversa, ammesso che quell'obbligo non abbia di fatto apportato

innovazioni sostanziali e quindi rientrasse nei limiti della

legislazione vigente, ciò non toglie che, almeno potenzialmente,

potesse avere forza di legge. Occorre dunque considerare, più che la

norma, l'atto che la contiene e l'autorità, che nel 1938 lo ha emesso.

L'organo, che prese la deliberazione impugnata, è il Comitato dei

Ministri delle finanze, dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni

presieduto dal Capo del governo; ma il Comitato dei Ministri non era il

"governo", al quale soltanto era attribuita, dall'art. 3 della legge 31

gennaio 1926, n. 100, la potestà di emanare decreti legislativi. È

veto che la norma contenuta nel citato art. 3 era derogabile e perciò

niente escludeva che una legge attribuisse la potestà legislativa ad

organi diversi dal governo; ma a tale scopo, specialmente dopo l'art.

12 legge 9 dicembre 1928, n. 2693, che dava carattere costituzionale a

quella norma, sarebbe occorsa una deroga esplicita: cosa che non

risulta sia avvenuta con la legge 7 marzo 1938, n. 141, con cui si

costituiva il detto Comitato dei Ministri e gli si attribuivano poteri

nel campo del risparmio e del credito.

Inoltre, ad escludere che la deliberazione impugnata fosse un atto

avente forza di legge depone anche il fatto che non fu emanata con

decreto reale, com'era la regola (v. citato art. 3, legge 31 gennaio

1926, n. 100). Non solo, ma non fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

e non ebbe un numero d'ordine: l'unico documento ufficiale che la

contiene è un registro custodito presso la Banca d'Italia. Non è

facilmente ammissibile che si omettesse la pubblicazione d'un atto al

quale si volesse imprimere forza di legge.

4. - Alcuni dei precedenti rilievi perderebbero parte del loro

valore se risultasse che la deliberazione del 1938 è stata presa

nell'esplicazione di poteri delegati con l'art. 36 legge 7 marzo 1938,

n. 141, e che questo articolo conteneva una delega di potestà

legislativa: in tal caso si potrebbe dire che il Comitato dei Ministri

esercitava funzioni legislative in virtù di una legge di delega, anche

se poi non si è curato di dare al suo atto la forma dovuta. Senonché

manca la certezza che il citato art. 36 delegasse l'esercizio di

potestà legislativa al Comitato dei Ministri: nel secondo comma gli

attribuiva la facoltà di disciplinare la emissione di assegni

circolari anche in deroga a quanto disposto dall'art. 11 R. D. L. 7

ottobre 1923, n. 2283; ma un atto amministrativo che può derogare a

una norma legislativa non è, per ciò solo, un atto avente forza di

legge; perché sia tale occorre inoltre che non vi si possa derogare se

non con un altro atto avente forza di legge: e non risulta che le

deliberazioni del Comitato dei Ministri avessero un simile valore.

Ma soprattutto è da rilevare che la deliberazione impugnata non fu

presa nell'esercizio dei poteri conferiti al Comitato dei Ministri dal

citato art. 36: infatti essa non contiene alcun richiamo a questa

norma; ma afferma esplicitamente di dettare una norma integrativa

dell'art. 85 d'altra legge, e cioè del R. D. 21 dicembre 1933, n.

1736, che consente di affidare a banche corrispondenti la emissione di

assegni circolari (la pretesa norma di delegazione, cioè il citato

articolo 36, si riferisce invece alla emissione di assegni da parte di

banche non corrispondenti). Dunque la funzione dell'atto era, almeno

nella lettera, quella di dare esecuzione al R. D. 21 dicembre 1933, n.

1736, disciplinandone l'attuazione pratica: che poi l'atto sia rimasto

nei limiti della legge da eseguire o li abbia illegittimamente

valicati, è un'indagine che non rientra nella competenza di questa

Corte.

Infine, la legge istitutiva del Comitato dei Ministri ha conferito

a quest'ultimo anche poteri normativi diversi da quelli che essa stessa

gli ha dato nell'art. 36. Basta leggere l'art. 14 che gli attribuisce

tutte le funzioni già spettanti ai Ministri delle finanze,

dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni e concernenti la

materia del risparmio e del credito: questo articolo quindi gli dava un

potere discrezionale e, così, implicitamente una potestà

regolamentare nell'ambito di quelle materie. La deliberazione

impugnata, poiché tace dell'art. 36, è perciò esercizio dei poteri

derivanti dall'art. 14: non è senza significato che la legge, in cui

esso è contenuto, richiami nel preambolo, insieme con altri, proprio

quel R. D. 21 dicembre 1933, n. 1736, di cui la deliberazione impugnata

vuol essere esplicitamente una integrazione.

Anche sotto questo profilo la deliberazione del Comitato dei

Ministri del 15 dicembre 1938 apparisce come un atto che non aveva né

intendeva avere forza di legge, e pertanto il giudizio di legittimità

su di essa è sottratto alla competenza di questa Corte.