Sentenza n. 550/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Toscana,

Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna, notificati il 22 e 25 giugno 1990,

depositati in cancelleria, rispettivamente, il 27 e 28 giugno e 3 e 5

luglio 1990, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del

decreto del Ministro della sanità 3 aprile 1990 ("Coordinamento

delle attività di prelievo e trapianto del fegato in Italia") ed

iscritti ai nn. 21, 22, 23 e 25 del registro conflitti 1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte e la

Regione Valle d'Aosta, Alberto Predieri per la Regione Toscana,

Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romangna, e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato nei termini di legge al Presidente del

Consiglio dei ministri e al Ministro della sanità e regolarmente

depositato, la Regione Piemonte ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro della sanità 3 aprile 1990, dal titolo "Coordinamento delle

attività di prelievo e trapianto di fegato in Italia".

Sulla base della considerazione che "in materia di trapianto di

fegato è necessario che i centri interregionali di riferimento siano

non più di due, e cioè gli stessi attualmente operanti per il

trapianto di cuore", il decreto impugnato dispone che "i compiti di

coordinamento delle attività di prelievo e di trapianto di fegato

nei centri del nord e del centro Italia autorizzati all'espletamento

di tali attività sono demandati al centro interregionale di

riferimento del nord Italia Transplant".

A giudizio della ricorrente, tale disposizione violerebbe le

competenze in materia sanitaria e ospedaliera attribuite alle regioni

dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 13

della legge 2 dicembre 1975, n. 644 e dal d.P.R. 16 giugno 1977, n.

409, competenze peraltro già esercitate dalla Regione Piemonte con

la delibera del Consiglio regionale n. 207.7608 del 22 settembre 1981

e con la delibera di Giunta n. 174/26792, che hanno conferito i

compiti suddetti al Servizio di immunologia dei trapianti, operante

presso l'Istituto di genetica medica dell'Università di Torino. Da

ciò consegue che lo Stato, oltre ad aver posto in essere un atto

amministrativo illegittimo sotto molteplici profili (insufficienza e

arbitrarietà dell'istruttoria, apodittica equiparazione dei

trapianti di fegato a quelli di cuore, ingiustificata fissazione del

numero dei centri interregionali di riferimento in non più di due,

etc.), si è illegittimamente sostituito alle regioni nell'esercizio

di competenze spettanti a queste ultime adottando un atto

amministrativo di cui si chiede consequenzialmente l'annullamento.

2. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Regione

Toscana ha sollevato analogo conflitto di attribuzione in relazione

allo stesso decreto ministeriale menzionato nel punto precedente.

La ricorrente, premesso di aver già esercitato le competenze

contestate e di aver già costituito un centro regionale di

riferimento, rileva che l'affidamento, peraltro arbitrario e

assolutamente privo di motivazione, delle attività di coordinamento

delle operazioni di prelievo e di trapianto ai due centri

interregionali di riferimento già operanti per il trapianto del

cuore, contrasterebbe con gli artt. 117 e 118 della Costituzione,

come attuati dalla legge n. 644 del 1975, per i quali quelle

attività di coordinamento spettano alle regioni o, nel peggiore dei

casi, non sono previste dalla legge. Sta di fatto, continua la

ricorrente, che il Ministro della sanità non ha il potere di

istituire centri di coordinamento, né quello di svolgere il

coordinamento secondo modalità procedurali difformi da quanto

previsto nelle leggi e con contenuti contrastanti con il principio di

legalità. Pertanto, conclude la ricorrente, il decreto impugnato

dovrebbe essere annullato in quanto attribuisce a centri da esso

individuati attività di coordinamento del prelievo e del trapianto

del fegato che la legge affida a centri regionali o interregionali.

In ogni caso, aggiunge la ricorrente, ove l'atto impugnato fosse

inquadrato fra gli atti di indirizzo e coordinamento o fra quelli

sostitutivi, esso sarebbe parimenti illegittimo in quanto non

rispetterebbe le forme richieste per l'esercizio delle rispettive

competenze statali e, in particolare, il principio di legalità.

3. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei

ministri e al Ministro della sanità, la Regione Valle d'Aosta ha

sollevato analogo conflitto di attribuzione in relazione allo stesso

decreto ministeriale oggetto dei precedenti giudizi.

La ricorrente, dopo aver premesso che l'Unità Sanitaria Locale di

Aosta si è convenzionata con il centro regionale di riferimento

costituito nella Regione Piemonte, osserva che l'atto impugnato si

pone in contrasto con l'art. 3, lettera b (recte: lettera l), dello

Statuto speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 4), come attuato dalla legge n. 644 del 1975 e dal

d.P.R. n. 409 del 1977, per il quale spettano alla predetta Regione

le competenze in materia di sanità, assistenza ospedaliera e

profilattica. Gli argomenti addotti dalla ricorrente a sostegno della

propria richiesta di annullamento dell'atto impugnato sono analoghi a

quelli svolti dal ricorso della Regione Piemonte, precedentemente

riassunto, salva una particolare insistenza sul rilievo che il

decreto ministeriale impugnato avrebbe stravolto il riparto delle

competenze tra Stato e regioni operando una sorta di contaminatio tra

i poteri di coordinamento spettanti al centro nazionale e quelli

relativi alle attività operative di prelievo e di trapianto

spettanti alle regioni.

4. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, analogo

conflitto di attribuzione, avente ad oggetto lo stesso atto impugnato

nei giudizi precedentemente indicati, è stato sollevato dalla

Regione Emilia-Romagna.

La ricorrente, dopo aver premesso di aver già esercitato le

competenze contestate (v. delibera consiliare n. 3039 del 14 febbraio

1990), rileva che gli artt. 117 e 118 della Costituzione, come

attuati dalla legge n. 644 del 1975, escludono chiaramente dalle

competenze spettanti al Ministro della sanità sia il potere di

individuare e di costituire centri di riferimento regionali o

interregionali, sia quello di determinare il numero massimo di tali

centri, sia il potere di demandare autoritativamente a questi ultimi

compiti di coordinamento delle attività di prelievo e di trapianto

di fegato. Pertanto, poiché l'atto impugnato è stato adottato in

assenza di qualsiasi fondamento normativo e si è sovrapposto in modo

arbitrario e scoordinato all'esercizio di competenze spettanti alle

regioni (prescindendo anche dalla base convenzionale richiesta

dall'art. 13 della legge n. 644 del 1975), esso dev'essere ritenuto

illegittimo per lesione della ripartizione delle competenze fra Stato

e regioni operata in materia dalla Costituzione.

5. - Rispetto a tutti i predetti conflitti di attribuzione si è

costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per chiedere il

rigetto dei ricorsi, facendo riserva di illustrare in successive

memorie gli argomenti a sostegno delle proprie richieste, salvo a

precisare di essere l'unico soggetto legittimato a contraddire ai

suddetti ricorsi.

6. - In prossimità dell'udienza tutte le ricorrenti hanno

depositato ulteriori memorie.

Le Regioni Piemonte e Valle d'Aosta insistono, in particolare,

sulla contraddittorietà del decreto impugnato e sulla carenza di

potere del Ministro della sanità in ordine alla individuazione di

centri interregionali dotati di compiti di coordinamento delle

attività di prelievo e di trapianto del fegato. Le Regioni Toscana

ed Emilia-Romagna rilevano che nel frattempo è intervenuta la

sentenza n. 467 del 1990 di questa Corte che, in un caso del tutto

analogo, ha escluso che il Ministro della sanità sia competente a

individuare centri interregionali di riferimento e ad attribuire loro

compiti di coordinamento per il prelievo e il trapianto di organi.

7. - Nel corso dell'udienza pubblica, mentre tutte le ricorrenti

si sono appellate alla sentenza appena citata, l'Avvocatura dello

Stato, invece, ha negato l'identità del conflitto in esame con

quello risolto con la pronunzia indicata e ha ricordato sia che la

maggioranza delle regioni non ha obiettato nulla rispetto al decreto

impugnato, sia che negli Stati più evoluti d'Europa compiti di

coordinamento delle attività di prelievo e di trapianto sono

affidati a centri nazionali. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Piemonte, Toscana, Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna

hanno sollevato altrettanti conflitti di attribuzione nei confronti

dello Stato in relazione al decreto del Ministro della sanità 3

aprile 1990, intitolato "Coordinamento delle attività di prelievo e

trapianto di fegato in Italia", sul presupposto che tale atto, nel

disporre che "i compiti di coordinamento delle attività di prelievo

e trapianto di fegato nei centri del nord e del centro Italia

autorizzati all'espletamento di tali attività sono demandati al

centro interregionale di riferimento del nord Italia Transplant", si

ponga in contrasto con le norme costituzionali (artt. 117 e 118 della

Costituzione, nonché art. 3, lett. l), dello Statuto speciale per la

Valle d'Aosta) che attribuiscono alle regioni competenze legislative

e amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera.

Considerata l'identità o l'analogia dei conflitti di attribuzione

sollevati con i ricorsi in esame, i relativi giudizi possono essere

decisi con un'unica sentenza.

2. - I ricorsi vanno accolti.

Premesso che nei conflitti di attribuzione sollevati dalle regioni

(o dalle province autonome) nei confronti dello Stato l'unico

legittimato a resistere in nome e per conto di quest'ultimo è,

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il Presidente del

Consiglio dei ministri e che, tuttavia, l'ulteriore notifica al

Ministro della sanità è un atto superfluo che non esige alcuna

dichiarazione di inammissibilità, va subito precisato che i giudizi

attuali presentano una forte analogia con il conflitto di

attribuzione deciso da questa Corte con la recente sentenza n. 467

del 1990. Come allora il giudizio aveva ad oggetto un decreto del

Ministro della sanità che attribuiva a un centro interregionale di

riferimento da esso individuato compiti di coordinamento relativi ad

attività propedeutiche o strumentali rispetto al trapianto di cuore

(ricerche sierologiche, contatti con i centri di prelievo e di

trapianto, collegamento funzionale tra attività di prelievo e di

trapianto, costituzione e aggiornamento di un elenco nazionale di

potenziali riceventi, etc.) e il conflitto verteva sul riparto di

competenze fra Stato e regioni in materia di prelievo di parti di

cadavere e di trapianto delle stesse a scopo terapeutico, così nei

giudizi in esame è impugnato un ulteriore decreto del Ministro della

sanità che attribuisce a un centro di riferimento interregionale da

esso individuato compiti di coordinamento generalmente afferenti alle

attività di prelievo e di trapianto di fegato, decreto rispetto al

quale Stato e regioni confliggono in relazione alla distribuzione

costituzionale delle medesime competenze coinvolte nel precedente

giudizio. Non si può, dunque, negare che il caso deciso con la

sentenza n. 467 del 1990 costituisca un precedente che è

assolutamente identico per quanto riguarda la ripartizione delle

competenze contestate e strettamente analogo per quel che concerne

l'atto impugnato.

3. - Nella sentenza n. 467 del 1990 questa Corte ha sottolineato

che, in tema di prelievo di parti di cadavere e di trapianto di

organi a scopo terapeutico, la distribuzione delle competenze fra

Stato e regioni è attualmente determinata dalla legge 2 dicembre

1975, n. 644, la quale, in virtù dell'espresso rinvio operato

dall'art. 6, lettera l, della legge 23 dicembre 1978, n. 833

(Istituzione del Servizio sanitario nazionale), contiene le norme

interposte rispetto agli artt. 117 e 118 della Costituzione, che

affidano alle regioni attribuzioni legislative e amministrative in

materia di assistenza sanitaria e ospedaliera.

In base all'art. 13 della legge n. 644 del 1975, le regioni

"promuovono la costituzione" dei centri regionali o interregionali di

riferimento, ai quali è riservata la competenza relativa alla

"individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto degli

organi" e la cui istituzione e gestione sono regolate da convenzioni

da stipularsi in ogni regione fra gli enti autorizzati, ai sensi

degli artt. 3 e 10 della stessa legge, ad effettuare i prelievi e i

trapianti. Come risulta dalla complessiva architettura della legge

ora citata (presente anche nell'interpretazione data in sede di

attuazione dal d.P.R. 16 giugno 1977, n. 409), ai centri di

riferimento regionali o interregionali, individuati e costituiti

dalle regioni interessate sulla base di convenzioni stipulate fra gli

enti autorizzati dal Ministro della sanità al prelievo e al

trapianto, spettano compiti di supporto rispetto alle attività

operative di erogazione dei relativi servizi sanitari svolte dagli

enti convenzionati, fra i quali rientrano le funzioni attinenti al

coordinamento organizzativo per l'effettuazione dei prelievi e dei

trapianti, come la compilazione e l'aggiornamento dell'elenco dei

soggetti in attesa di trapianto, la segnalazione di organi o parti

disponibili per il trapianto, l'effettuazione della scelta del

soggetto ricevente più idoneo, il collegamento scientifico e

operativo con il centro nazionale di riferimento e con gli altri

centri regionali per lo scambio di esperienze, metodologie, reagenti

standards e così via. Tanto è vero ciò che la stessa legge n. 644

del 1975, laddove prevede il centro nazionale di riferimento (art.

14), non conferisce ad esso poteri direttamente afferenti alle

attività di prelievo e di trapianto, se pure collocati al livello

organizzativo più elevato, e cioè relativi al coordinamento delle

attività stesse, ma ritaglia per esso una specifica competenza,

quale la determinazione degli "standards genetici, biologici e

tecnici necessari per stabilire la compatibilità fra soggetti

donanti e soggetti riceventi il trapianto".

Questa particolare ripartizione di competenze fra regioni e Stato,

sulla cui opportunità questa Corte non ha alcun potere di sindacato,

preclude al Ministro della sanità di svolgere compiti di

coordinamento generale in materia di prelievo e di trapianto di

organi ovvero di demandarli a enti o centri da esso individuati. Come

ha precisato la sentenza n. 467 del 1990, infatti, poteri del genere

non potrebbero essere considerati impliciti nella diversa competenza

ministeriale di autorizzare operazioni di prelievo e di trapianto,

né potrebbero essere imputati allo stesso Ministro in base a un

supposto silenzio legislativo sul punto, dal momento che non si può

riconoscere alcun potere ad autorità amministrative che non sia

attribuito ad esse dalla legge. Sicché, allo stato attuale della

legislazione, il Ministro della sanità, oltre all'istituzione del

centro nazionale di riferimento competente alla determinazione degli

standards di cui all'art. 14 della legge n. 644 del 1975, può

soltanto richiedere e trasmettere informazioni e dati relativi al

prelievo e al trapianto di organi, come, ad esempio, quelli attinenti

alla disponibilità sul piano nazionale di organi o parti di cadavere

utilizzabili per i trapianti. Infatti, secondo l'ormai consolidata

giurisprudenza di questa Corte (v., tra le altre, sentenze nn. 294

del 1986, 201 del 1987, 730 del 1988, 338 del 1989 e 314 del 1990),

il principio costituzionale della "leale cooperazione" fra regioni e

Stato comporta che fra questi enti vi possano essere scambi reciproci

di informazioni e dati, i quali, finché restano nel loro proprio

campo, non solo non sono di alcun pregiudizio per la ripartizione

costituzionale delle competenze fra Stato e regioni, ma, anzi,

agevolano e rendono più efficiente l'esercizio delle rispettive

attribuzioni.

Sulla base dei ricordati principi, non vi può essere il minimo

dubbio che spetta alle regioni il potere di individuare i centri di

riferimento regionali e interregionali, ai quali competono le

attività di supporto e di coordinamento organizzativo e tecnico

(salva la fissazione degli standards di cui all'art. 14 della stessa

legge) afferenti al prelievo e al trapianto di organi umani a scopo

terapeutico. Deve ritenersi, pertanto, lesivo delle competenze in

materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, attribuite alle

regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, il decreto 3 aprile

1990, con il quale il Ministro della sanità dispone che "i compiti

di coordinamento delle attività di prelievo e trapianto di fegato

nei centri del nord e del centro Italia autorizzati all'espletamento

di tali attività sono demandati al centro interregionale di

riferimento del nord Italia Transplant". Per questa parte, cui è

circoscritto l'oggetto dei giudizi attuali in considerazione

dell'interesse ad agire delle regioni ricorrenti, l'anzidetto decreto

va conseguenzialmente annullato.

Resta fermo, naturalmente, che l'annullamento ora pronunziato non

può travolgere le convenzioni che abbiano legittimamente individuato

e istituito come centro interregionale di riferimento il Centro del

nord Italia Transplant.