Sentenza n. 55/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 267 del r. d. 3

marzo 1934, n. 383 (T.U. della legge comunale e provinciale),

promosso con ordinanza emessa il 5 febbraio 1992 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti

dal comune di Rocca Pietore ed altri contro il Presidente del

Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 366 del registro

ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 29, prima serie speciale dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione del comune di Rocca Pietore, della

regione Veneto, del comune di Canazei, della provincia di Trento,

della regione Trentino-Alto Adige e del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per il comune di Rocca

Pietore, Feliciano Benevenuti e Federico Sorrentino per la regione

Veneto, Vitaliano Lorenzoni e Renato Valcanover per il comune di

Canazei, Sergio Panunzio per la provincia di Trento e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per la regione Trentino-Alto Adige e per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza 5 febbraio 1992, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 5, 132 e 134 della

Costituzione, dell'art. 267 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, in quanto

prevede che i ricorsi per contestazione di confine fra comuni o province di regioni diverse, sono decisi con atto di competenza

governativa.

Tale ordinanza è stata emessa nel corso di tre giudizi riuniti;

due di essi aventi ad oggetto la richiesta di annullamento del

decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 1982, con il quale

era stato deciso il ricorso presentato dal comune di Canazei (Trento)

ex art. 267 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383. Con tali ricorsi si

contestava "la linea di confine della zona della Marmolada tra il

comune stesso e quello di Rocca Pietore" (Belluno); mentre il terzo

instava per l'annullamento di un provvedimento (del 17 giugno 1988)

della provincia autonoma di Trento, con il quale veniva chiesto al

comune di Rocca Pietore di trasmettere alcuni atti relativi ad

impianti di funivie operanti nel territorio del comune di Canazei.

Nel procedimento relativo alla formazione di questo decreto

presidenziale il parere n. 1457 del 17 ottobre 1975 del Consiglio di

Stato espresse l'avviso che, a norma dell'art. 267 del r.d. n. 383

del 1934, la risoluzione dei ricorsi relativi a regolamenti di confine tra comuni appartenenti a regioni diverse è di competenza

statale; incidendo, peraltro, la contestazione sui confini regionali,

nel procedimento relativo dovevano essere acquisite le deduzioni

delle regioni interessate.

Nella contestazione di confini oggetto del giudizio a quo si

provvide in conformità.

A seguito dell'espressione del punto di vista delle Regioni, il

Consiglio di Stato (Sez. I) formulò altro parere (n. 18 del 1980)

nel quale ritenne che "il tracciato confinario fra i due comuni

contendenti nella zona controversa" dovesse "essere fissato in

aderenza alle deliberazioni della commissione internazionale del

1911".

Infine il Presidente della Repubblica con decreto del 29 maggio

1982, accolse il ricorso del comune di Canazei.

Tale decreto fu impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo

regionale del Lazio dal comune di Rocca Pietore, il quale dedusse -

tra l'altro - che con il trasferimento alle regioni delle competenze

in materia di circoscrizioni comunali, sarebbe venuta meno la

competenza statale prevista dall'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934;

in ogni caso essa avrebbe dovuto ritenersi in contrasto con gli artt.

3 e 133 della Costituzione.

Anche la regione Veneto impugnò il decreto presidenziale,

deducendo - tra l'altro - che, siccome la contestazione finiva per

toccare anche i confini tra regioni, essa doveva essere risolta con

legge statale o con sentenza della Corte costituzionale. Dedusse

inoltre che, ove l'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 fosse

applicabile alla fattispecie, sarebbe costituzionalmente illegittimo.

Nel giudizio davanti al tribunale amministrativo regionale si sono

costituiti il presidente del consiglio dei ministri, il ministro

dell'interno, la regione Trentino-Alto Adige, la provincia di Trento

e il comune di Canazei, chiedendo il rigetto dei ricorsi.

Il tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con una prima

ordinanza in data 28 dicembre 1990, sollevò questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 5 e 132 della

Costituzione, dell'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934, deducendo

quanto segue.

L'art. 74 dello Statuto albertino prescriveva il ricorso alla

legge per l'istituzione di nuovi comuni e la modificazione delle

circoscrizioni comunali. Esisteva però una normativa eccezionale

(artt. 30-36 r.d. 3 marzo 1934, n. 383), che riconosceva al governo

il potere di modificare quelle circoscrizioni e di istituire nuovi

comuni con atto amministrativo, in presenza di alcuni requisiti. A

questo potere era connessa, come naturale completamento delle

attribuzioni governative in materia, la competenza a risolvere le

contestazioni di confini ex art. 267.

L'avvento della Costituzione ha peraltro recato significativi

mutamenti al sistema dei rapporti fra Stato ed enti locali. Mutamenti

conseguenti non solo all'inserimento tra Stato e comune di un nuovo

ente a rilevanza costituzionale, qual è la regione, ma anche al

rilievo che gli enti locali sono venuti ad assumere nel tessuto

costituzionale. Infatti l'art. 5 della Costituzione pone da un lato

il principio del riconoscimento delle autonomie locali e dall'altro

l'enunciazione di due principi programmatici, l'uno inteso alla

promozione delle autonomie locali e l'altro rivolto ad adeguare i

principi e metodi dell'azione statale al riconoscimento delle

autonomie stesse. Inoltre il legislatore costituente, al fine di

assicurare una garanzia adeguata all'anzidetta autonomia, di cui è

componente essenziale l'integrità territoriale degli enti medesimi,

ha disposto (artt. 132-133) che le modificazioni delle circoscrizioni

territoriali di regioni, province e comuni si attuino sempre mediante

una legge (costituzionale, ordinaria o regionale, a seconda dei

casi).

Ciò posto, il tribunale amministrativo regionale rilevava che,

alla stregua dei principi introdotti dalla Costituzione e

successivamente attuati con la realizzazione dell'ordinamento

regionale, non erano manifestamente infondati i dubbi di

illegittimità costituzionale dell'art. 267, la cui applicabilità è

attualmente limitata alle sole ipotesi di contestazioni di confine

insorte fra comuni di regioni diverse, consentendo di risolvere con

un provvedimento amministrativo le controversie in questione. Infatti

la lite confinaria fra comuni di tali regioni non è soltanto una

questione che eccede topograficamente l'ambito regionale (e che

quindi esula dalla competenza regionale per avere una dimensione

ultraregionale), ma rappresenta una vicenda che influisce

direttamente sulla consistenza del territorio di due regioni

contermini garantita dall'art. 132 della Costituzione, che impone

l'emanazione di una legge (oltre al referendum delle popolazioni

interessate) per le variazioni del territorio regionale. La norma in

questione, secondo il giudice a quo, inciderebbe direttamente sullo

stesso principio dell'autonomia degli enti locali, il cui valore e

riconoscimento si trovano solennemente riaffermati nell'art. 5 della

Costituzione.

Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso con la

suddetta ordinanza del 28 dicembre 1990 si costituirono la regione

Veneto, associandosi nella richiesta di declaratoria d'illegittimità

costituzionale, nonché il comune di Canazei, la provincia autonoma

di Trento e la regione Trentino-Alto Adige, chiedendo che la

questione fosse dichiarata non fondata. Analoga richiesta fu fatta

dal Presidente del Consiglio dei ministri con il suo atto

d'intervento.

La Corte costituzionale, con ordinanza in data 28 dicembre 1990,

n. 591 restituì gli atti al giudice a quo per il riesame della

rilevanza, assumendo che l'art. 64 della legge 8 giugno 1990, n. 142

aveva abrogato il r.d. n. 383 del 1934, con eccezione di alcuni

articoli, fra i quali non è presente l'art. 267.

2. - Il tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

l'ordinanza 5 febbraio 1992 ora all'esame della Corte, ha ritenuto

che, non ostante lo ius superveniens, la rilevanza della questione

permane in quanto, anche se l'art. 267 dovesse ritenersi abrogato, la

cessazione della norma non avrebbe effetto retroattivo e non

inciderebbe sull'applicabilità della stessa nel giudizio a quo.

I profili d'illegittimità indicati con la precedente ordinanza

sono stati pertanto ribaditi, deducendosi inoltre "che le

controversie insorte sulla consistenza dei confini fra regioni

incidono su materia che ha rilievo costituzionale, in quanto

l'ordinamento territoriale delle regioni stesse trova implicita

definizione nell'art. 131 della Costituzione", cosicché la sede per

la loro risoluzione non può essere quella amministrativa, ma va

individuata nel Parlamento o nella Corte costituzionale, alla stregua

dei profili di legittimità già indicati, nonché dall'art. 134

della Costituzione.

Dinanzi a questa Corte si è costituito il comune di Rocca

Pietore, associandosi alla richiesta di declaratoria d'illegittimità

costituzionale.

Si è costituita anche la regione Veneto, formulando analoga

richiesta. Nell'atto di costituzione essa ha dedotto che, essendo il

territorio elemento costitutivo della regione e, insieme, presupposto

e limite delle sue attribuzioni costituzionali, deve ritenersi che la

Costituzione sottragga alla legge ordinaria la delimitazione delle

circoscrizioni regionali, riservandola alla legge costituzionale.

L'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 - secondo la regione - è

pertanto illegittimo, essendo incompatibile con il sistema

costituzionale l'attribuzione all'autorità amministrativa della

competenza a pronunciarsi su questioni che involgono i confini tra

regioni.

La Costituzione, infatti, assume il territorio delle regioni di

cui all'art. 131 nella sua consistenza storico-statistica,

irrigidendo le situazioni confinarie esistenti all'atto della sua

entrata in vigore, senz'alcun rinvio a fonti subcostituzionali. Ne

consegue "non soltanto l'invalidità di qualsiasi atto

subcostituzionale che incida su tale estensione, ma anche il divieto

di utilizzare procedimenti di accertamento del confine regionale che,

facendo riferimento ad elementi pre-costituzionali, finiscano col

comportare - anche soltanto di fatto - una modifica del territorio

regionale quale esistente al 1° gennaio 1948".

Secondo la regione Veneto, nel silenzio della Costituzione in

proposito, deve ritenersi che il contrasto fra regioni circa i

rispettivi confini va risolto ai sensi dell'art. 132 della

Costituzione con legge costituzionale, ovvero sollevando conflitto di

attribuzione davanti alla Corte costituzionale ex art. 134 della

Costituzione. Norme con le quali, appunto, sarebbe in contrasto

l'impugnato art. 267.

In subordine la regione Veneto ha insistito nella tesi

dell'avvenuta abrogazione di tale articolo in seguito al

trasferimento alle regioni delle competenze in materia di enti

locali.

Si è costituito anche il comune di Canazei il quale, riservandosi

ogni ulteriore deduzione, ha chiesto che la questione sia dichiarata

inammissibile o, comunque, infondata.

Si è costituita, a sua volta, la provincia di Trento, formulando

analoga richiesta. Al riguardo, nell'atto di costituzione, si

sostiene che il giudice a quo muove dall'errato presupposto

dell'identità di natura sostanziale tra le contestazioni di confini

ex art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 e le modificazioni dei confini

ex art. 35 dello stesso regio decreto, e dell'eguale incidenza di

esse sulla integrità territoriale degli enti locali. Viceversa, le

modificazioni delle circoscrizioni territoriali delle regioni, delle

province e dei comuni, comportanti spostamenti di territorio, che ora

sono disciplinate dagli artt. 132 e 133 della Costituzione, si

distinguono nettamente dalla ricognizione delle situazioni confinarie

preesistenti.

Tale impostazione, secondo la provincia di Trento, è stata fatta

propria dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 743 del 1988,

nella quale è stato affermato che gli artt. 131, 132 e 134 della

Costituzione "nulla dispongono per quel che concerne l'ipotesi di

contestazione di confini". L'art. 132 non sarebbe, poi, applicabile

alla fattispecie, riguardando esso la fusione o la creazione di nuove

regioni, nonché il passaggio da una regione ad un'altra di comuni e

province; l'art. 131 della Costituzione non identifica il territorio

delle regioni; il regolamento di confini tra regioni non rientra tra

le competenze assegnate dall'art. 134 della Costituzione alla Corte

costituzionale.

Si sono costituiti anche la regione Trentino-Alto Adige ed il

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo entrambi che la

questione sia dichiarata non fondata.

3. - L'Avvocatura dello Stato ha dedotto in proposito che dottrina

e giurisprudenza hanno sempre distinto, da un lato, la natura dei

procedimenti di "determinazione-delimitazione" ex art. 32, primo

comma, del r.d. n. 383 del 1934 e di "contestazione" ex art. 267

dello stesso regio decreto; dall'altro lato i procedimenti di

"variazione" e "rettifica" delle circoscrizioni comunali previsti

dalle altre disposizioni (compreso l'art. 32, comma secondo),

contenute negli articoli da 30 a 36 del predetto regio decreto.

Infatti, tanto nel caso di incertezza e di concorde richiesta di

accertamento del confine, quanto nel caso di controversia

sull'andamento del confine stesso, il provvedimento che definisce i

due procedimenti non comporta modificazione di confine, ma solo

accertamento di un precedente stato di fatto; sicché l'attribuzione

del relativo potere all'autorità amministrativa, oltre ad essere

conforme alla natura stessa del provvedimento, che non comporta

manifestazione di volontà, ma mero accertamento dello stato di

fatto, non era in contrasto con l'art. 74 dello Statuto, per il quale

le circoscrizioni comunali non potevano essere modificate se non per

legge.

L'art. 132 (come l'art. 133 della Costituzione e, prima, l'art. 74

ora ricordato), prevede soltanto casi di modificazione dei confini

regionali, mentre resta estranea alla previsione della norma, e

quindi alla riserva di legge, l'ipotesi del semplice accertamento del

preesistente confine.

Rileva ancora l'Avvocatura dello Stato che il dubbio sollevato dal

tribunale amministrativo regionale per il Lazio non concerne

l'appartenenza della competenza allo Stato, ma solo la necessità o

meno di un atto legislativo per risolvere la "contestazione" ossia la

sussistenza o meno in proposito di una riserva di legge assoluta.

Sicché, il parametro offerto dall'art. 5 della Costituzione non

sarebbe pertinente.

Quanto al profilo relativo alla violazione dell'art. 134 della

Costituzione, l'Avvocatura dello Stato rileva che tale articolo non

attribuisce alla Corte costituzionale la competenza a risolvere

controversie di confine tra regioni.

4. - Nell'imminenza del giudizio hanno depositato memorie il

comune di Canazei, il comune di Rocca Pietore, la regione Veneto e la

provincia autonoma di Trento.

Il comune di Canazei ha insistito nel richiedere una pronuncia

d'inammissibilità o di non fondatezza, sotto il profilo che - da un

lato - il thema decidendum sottoposto all'esame della Corte non è

definito dall'ordinanza di rimessione, nella quale si prospetta, in

via alternativa, la competenza della Corte costituzionale o del

Parlamento a risolvere le controversie di confine tra le regioni;

dall'altro, che la controversia oggetto del giudizio a quo non

implica modificazioni, ma solo l'accertamento di tale confine,

cosicché non comporta alcuna modificazione del confine esistente.

Il comune di Rocca Pietore ha ribadito la sua richiesta di

declaratoria d'illegittimità costituzionale della norma impugnata,

rilevando - in fatto - che il ghiacciaio della Marmolada, attribuito

in gran parte dal d.P.R. 29 maggio 1982, n. 557 al comune di Canazei,

ab immemorabili apparteneva al proprio territorio. A sostegno

dell'illegittimità costituzionale dell'art. 267 del r.d. n. 383 del

1934, ha dedotto che esso "non si concilia con i principi di

autodeterminazione e di autonomia regionale, perché sottopone gli

interessi locali alla decisione dell'amministrazione centrale,

creando una situazione paradossale, per cui la regione, arbitra di

decidere circa gli interessi dei comuni in materia confinaria, si

trova assoggettata al potere di un organo amministrativo centrale,

quando vengono in gioco interessi propri". In particolare, nella

memoria si contesta che nel caso di specie si sia trattato di mero

accertamento di confini, la materia vertendo in una vera e propria

attribuzione di territorio;

La regione Veneto ha chiesto anch'essa la dedeclaratoria

d'illegittimità della norma impugnata, sostenendo che l'art. 267 non

riguarda ipotesi di mero accertamento dei confini comunali, bensì

l'ipotesi di una "lite" fra comuni sui rispettivi confini, a

conclusione della quale - come è avvenuto nel caso di specie - i

limiti possono risultare modificati, al pari di quelli -

costituzionalmente garantiti - delle regioni. La garanzia

costituzionale, secondo quanto esposto nella memoria, non potrebbe

ritenersi rispettata dalla semplice audizione delle regioni nel corso

del procedimento amministrativo e l'art. 267, demandando

all'esecutivo, con la risoluzione delle controversie confinarie fra

comuni, la determinazione dei confini regionali, per un verso, gli

attribuisce un potere che in base all'art. 132 della Costituzione,

non gli spetta e, per altro verso, sottrae alle regioni la garanzia

del conflitto dinanzi alla Corte in ordine a quelle controversie.

La provincia autonoma di Trento ha insistito, per l'infondatezza

e, in parte, per l'inammissibilità della questione proposta,

nell'ampia memoria conclusiva, con diffuse argomentazioni, assistite

dal richiamo di dottrina e giurisprudenza. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 267 del r.d. 3

marzo 1934, n. 383 - statuendo che i ricorsi per contestazione di

confini tra comuni e province di regioni diverse sono decise con

decreto del Presidente della Repubblica, udito il Consiglio di Stato

- violi: a) l'art. 5 della Costituzione, che tutela le autonomie

locali; b) l'art. 132 della Costituzione, che richiede un

provvedimento legislativo per le variazioni del territorio regionale;

c) l'art. 134 della Costituzione, giacché incidendo le controversie

relative ai confini regionali su materia di rilievo costituzionale,

ove non si ritenga che debbano essere risolte con legge, debbono

esserlo dalla Corte costituzionale in sede di conflitto di

attribuzione.

Il giudice a quo ha dedotto in proposito che la Costituzione, al

fine di garantire l'autonomia degli enti locali e quella regionale,

della quale l'integrità territoriale è componente necessaria,

prescrive che le modificazioni delle circoscrizioni territoriali

delle regioni, province e comuni si attuino sempre con legge,

costituzionale, ordinaria o regionale, a seconda dei casi. Ne

deriverebbe l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, in

quanto consente di risolvere con un provvedimento amministrativo una

controversia che implica modificazione di confini non solo comunali o

provinciali, ma anche regionali, incidendo la modifica dei confini di

comuni o province, appartenenti a regioni diverse, sulla integrità

territoriale di queste ultime.

2. - Va pregiudizialmente respinta l'eccezione d'inammissibilità

della questione, prospettata dalla provincia di Trento e dal comune

di Canazei sotto il profilo della indeterminatezza del petitum, per

essere stata dedotta alternativamente la violazione, da parte

dell'impugnato art. 267 del r.d. n. 383 del 1934, dell'art. 132 della

Costituzione - ove si ritenga che le controversie riguardanti i

confini di comuni e province appartenenti a regioni diverse vadano

risolte con legge - o dell'art. 134 della Costituzione, ove si

ritenga che debbano esserlo dalla Corte costituzionale in sede di

conflitto di attribuzione.

L'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ai fini

dell'ammissibilità della questione nei giudizi di legittimità

costituzionale in via incidentale, richiede che nell'ordinanza di

rimessione siano indicate le disposizioni di legge che si assumono

viziate da illegittimità e le disposizioni della Costituzione che si

assumono violate. La ratio di tale prescrizione è nella volontà

legislativa di attribuire al giudice remittente la determinazione del

thema decidendum.

Nel caso di specie il giudice a quo ha indicato in modo non

equivoco la disposizione impugnata e gli articoli della Costituzione

in riferimento ai quali ha inteso sollevare la questione,

prospettando in via principale la violazione degli artt. 5 e 132

della Costituzione, come aveva già fatto con l'ordinanza 28 dicembre

1990, in relazione alla quale questa Corte aveva restituito gli atti

per il riesame della rilevanza in seguito all'entrata in vigore della

legge n. 142 del 1990.

In via subordinata, ove detta violazione fosse ritenuta

insussistente, lo stesso giudice ha prospettato l'ulteriore profilo

della violazione dell'art. 134 della Costituzione, così ampliando il

thema decidemdum. Questo, peraltro, resta chiaramente identificato,

non influendo al riguardo né l'erroneità - secondo quanto appresso

si dirà - dell'interpretazione data alla disposizione costituzionale

invocata a parametro (sentenza n. 344 del 1990), né la

prospettazione di un profilo d'incostituzionalità subordinatamente

al mancato accoglimento di quello principale.

3. - La questione è infondata nel merito.

Va premesso che questa Corte, con la sentenza n. 743 del 1988 -

resa sul conflitto di attribuzione sollevato in relazione al decreto

del Presidente della Repubblica in data 29 maggio 1982 che, in

accoglimento del ricorso proposto dal comune di Canazei ai sensi

dell'art. 267 r.d. 3 marzo 1934, n. 383, aveva rettificato i confini

tra il detto comune ed il comune di Rocca Pietore - ha già affermato

che l'art. 267 del r.d. n. 383 del 1934 non è stato abrogato, per

quanto riguarda la contestazione di confine tra comuni di regioni diverse, dalle norme di trasferimento a queste ultime delle funzioni

relative alla contestazione di confini tra comuni (art. 1, lett. d,

del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1; cfr. anche art. 16 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616). Norme che esattamente il parere del Consiglio

di Stato, acquisito nel corso del relativo procedimento, riferisce

alle sole decisioni di contestazione di confini fra comuni

appartenenti alla medesima regione. Detto art. 267 regola, ratione

temporis - in conformità di quanto affermato nell'ordinanza di

rimessione - la fattispecie all'esame del giudice a quo, non

spiegando in relazione ad essa alcun effetto l'eventuale abrogazione

della norma ad opera dell'art. 64 della legge 8 giugno 1990, n. 142.

Va premesso altresì che questa Corte, nella citata sentenza n.

743 del 1988, ha parimenti già affermato che né l'art. 132, né

l'art. 134 della Costituzione dispongono in materia di contestazione

di confini tra regioni.

L'art. 134, infatti, determina le competenze della Corte

costituzionale, senza alcuna previsione delle contestazioni di confine tra regioni o comuni e province, appartenenti o non alla stessa

regione. L'art. 132, a sua volta, stabilisce nel primo comma la

procedura per la "fusione di regioni esistenti o la creazione di

nuove regioni", mentre nel secondo comma fissa la procedura per il

passaggio di comuni o province da una regione ad un'altra, senza

nulla disporre in ordine a contestazioni che riguardino o coinvolgano

il confine fra regioni.

L'impugnato art. 267 del r.d. n. 383 del 1934, viceversa, nella

parte rimasta in vigore dopo l'emanazione dell'art. 1, lett. d, del

d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1, ha continuato a regolare i ricorsi per

contestazione di confini fra comuni (e province) appartenenti a

regioni diverse, disponendo che essi sono decisi con decreto del Capo

dello Stato, udito il Consiglio di Stato, e contro tale decreto è

ammesso il ricorso, anche in merito ai competenti organi di giustizia

amministrativa.

Sono evidenti le differenze tra la previsione di cui all'art. 267

del r.d. n. 283 del 1934 e le fattispecie, di cui all'art. 132 della

Costituzione, le quali ultime consistono nella fusione di regioni

esistenti, nella creazione di nuove regioni e nel distacco -

aggregazione di comuni o di province da una regione ad un'altra. In

tutte queste ipotesi la modificazione territoriale, che si realizza,

opera in funzione dell'assetto di interessi, competenze o potestà,

determinato dalla nuova configurazione istituzionale e strutturale

degli enti locali, che ne sono titolari (art. 132 cit.): situazioni

del tutto differenziate dalla semplice riconduzione territoriale del

confine al suo titolo costitutivo (art. 267 cit.).

Nessun contrasto può esservi, pertanto, fra l'art. 267 del r.d.

n. 383 del 1934 e gli artt. 132 e 134 della Costituzione,

disciplinando questi ultimi, come si è visto, materia diversa da

quella oggetto della norma impugnata.

4. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 5 della

Costituzione, che tutela le autonomie locali, questa norma sarebbe

lesa dalla possibilità, implicita nel disposto dell'art. 267, di una

modifica dei confini comunali ed anche regionali attraverso un atto

amministrativo discrezionale.

Tale discrezionalità - secondo le tesi diffusamente svolte da

alcune delle parti costituitesi dinanzi a questa Corte - si

evincerebbe dall'attribuzione, nella materia, della giurisdizione "di

merito" al giudice amministrativo, nonché all'autorità

amministrativa del potere di variare le circoscrizioni comunali

(artt. 30-36 del r.d. n. 383 del 1934).

In proposito va osservato che - come ha ritenuto la giurisprudenza

del Consiglio di Stato e contrariamente a quanto si sostiene

nell'ordinanza di rimessione - i ricorsi regolati dall'art. 267 non

implicano alcun intervento costitutivo o modificativo dei confini in

contestazione, avendo le relative azioni un oggetto analogo all'actio

finium regundorum e la medesima natura ricognitoria. In entrambi i

casi, infatti, non si domanda una modificazione del confine, ma un

accertamento di esso, senza che si deduca un conflitto fra i

rispettivi titoli del dominium, bensì un contrasto d'interpretazione

del contenuto dei medesimi.

Su ciò è concordia piena, tra gli interpreti, a partire dai più

autorevoli commentatori dell'art. 74 dello Statuto del Regno - che,

con riguardo alla "circoscrizione dei comuni e delle provincie",

distinguevano "fra i provvedimenti che attribuiscono o tolgono

territorio ad un comune o ad una provincia, e quelli che sono intesi

unicamente a riconoscere e dichiarare quale è il legale confine tra

i territori di due circoscrizioni amministrative" - fino alla

dottrina e alla giurisprudenza attuali (nelle quali è sicura la

differenziazione tra titolo di acquisto e negozio di accertamento

inteso a risolvere l'incertezza dei confini, differenziazione che è

stata ribadita ancora recentemente dalla Cassazione: sent. 7 gennaio

1992, n. 41).

Su questi stessi principi si fonda il parere del Consiglio di

Stato n. 18 del 1980 che, a proposito della fattispecie all'esame del

giudice a quo - dopo aver rilevato come il confine tra i comuni

contendenti coincideva in passato con il confine di stato fra

l'Italia e l'Austria-Ungheria, così come ora coincide con il confine

tra il Veneto ed il Trentino-Alto Adige - non ha suggerito alcuna

modificazione del confine preesistente, ma solo la sua

ridelimitazione in base a quanto già stabilito nella deliberazione

del 4 ottobre 1911 della commissione internazionale italo-austriaca

incaricata della demarcazione del confine tra l'Italia e

l'Austria-Ungheria, il cui operato fu definitivamente approvato con

nota del ministero degli affari esteri italiano n. 991 del 21 agosto

1912 e ratificato dal governo austriaco.

Essendo il potere attribuito dall'impugnato art. 267 di puro

accertamento, deve altresì ritenersi insussistente l'asserito

collegamento col potere - attualmente non più spettante

all'autorità amministrativa - di modificare le circoscrizioni

comunali. Parimenti, l'esistenza di una discrezionalità nel suo

esercizio non può essere dedotta dall'attribuzione in materia, al

giudice amministrativo, di una competenza "di merito", riguardando il

"merito", nel caso specifico - secondo giurisprudenza consolidata -

non l'opportunità, ma il pieno accertamento dei fatti.

Ne deriva che nessuna lesione dell'autonomia comunale e regionale

può derivare dal disposto della norma impugnata - sotto il profilo

che sarebbe consentita la modificazione del territorio di detti enti

con atto amministrativo discrezionale - in quanto essa stabilisce

unicamente una procedura amministrativa d'accertamento, la quale si

conclude con atto impugnabile nella sede giurisdizionale, dove gli

enti locali interessati possono ottenere la tutela ad essi garantita

dall'art. 113 della Costituzione.