Sentenza n. 54/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea del Consiglio regionale per la Regione autonoma della

Sardegna nella seduta del 24 gennaio 1956, avente per oggetto

"Abrogazione della legge regionale 14 febbraio 1952, n. 2, e modifiche

alla legge regionale 4 febbraio 1950, n. 3", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 4 dicembre 1957,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 9 dicembre

1957 ed iscritto al n. 27 del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1958 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini per

il ricorrente e gli avvocati Egidio Tosato e Pietro Gasparri per la

Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

La legge della Regione sarda 4 febbraio 1950, n. 3, contenente

"Provvedimenti a sollievo della disoccupazione" disponeva,

nell'articolo 1, che l'Assessore al lavoro e previdenza sociale, di

intesa con gli altri Assessori competenti per materia, poteva

autorizzare nei comuni, o nei consorzi di comuni che ne facessero

richiesta, tenuto conto dell'indice e del tipo della disoccupazione,

l'apertura di cantieri scuola di lavoro per disoccupati, allo scopo di

eseguire piccole opere di pubblica utilità di esclusivo interesse

comunale o intercomunale. Disponeva, nell'articolo 2, che le domande

per la istituzione dei cantieri dovevano essere inoltrate dagli enti

interessati all'amministrazione regionale, cui spettava anche il

controllo dei cantieri e del collaudo delle opere; nell'articolo 3, che

la gestione dei cantieri di cui all'articolo 1 era affidata alle

amministrazioni comunali e nell'articolo 4 disciplinava l'ammissione ai

cantieri dei lavoratori disoccupati.

Negli articoli 5 e 6, che più particolarmente riguardano l'attuale

controversia, si determinava (art. 5) l'indennità da attribuirsi ai

lavoratori occupati nei cantieri nella stessa misura delle indennità

corrisposte nei cantieri statali; e si stabilivano le modalità per il

finanziamento dei cantieri stessi.

Con la ricordata legge del 14 febbraio 1952 furono apportate

modifiche alla precedente legge del 1950 e precisamente, con l'articolo

1, fu sostituito l'articolo 5 di quest'ultima, disponendosi che, ai

lavoratori occupati nei cantieri di lavoro e non fruenti del sussidio

ordinario e straordinario di disoccupazione, era corrisposta

un'indennità di L. 600 per ogni giornata di effettivo lavoro; che agli

allievi aventi famiglia a carico spettava inoltre un assegno

integrativo di L. 60 giornaliere per ogni familiare a carico; che

l'indennità complessiva giornaliera spettante agli allievi aventi

famiglia a carico non poteva comunque essere inferiore a L. 700 né

superiore a L. 800; mentre ai lavoratori, che percepivano il sussidio

di disoccupazione, era attribuita un'indennità globale pari a L. 400

al giorno.

Con l'articolo 2 fu sostituito l'articolo 6 e si stabiliva che le

spese occorrenti per l'acquisto delle attrezzature e dei materiali

necessari, nonché quelle relative ad eventuali espropri, erano a

carico dell'ente gestore; che a tali spese l'amministrazione regionale

poteva concorrere con un contributo non superiore al 10% della somma da

essa stanziata per ciascun cantiere; e che le spese per

l'organizzazione e il funzionamento dei cantieri di lavoro e le

indennità ai lavoratori che vi erano ammessi, gravavano sul bilancio

della Regione.

La successiva legge deliberata il 24 gennaio 1956 ha abrogato la

legge del 14 febbraio 1952, modificando ulteriormente gli articoli 5 e

6 della legge del 1950: per i lavoratori occupati nei cantieri di

lavoro e non fruenti di sussidio di disoccupazione, o di altro assegno

a carattere continuativo, l'indennità era aumentata a L. 700. Agli

allievi aventi famiglia a carico era attribuito inoltre un assegno

integrativo pari a L. 60 giornaliere per ogni convivente a carico

avente diritto agli assegni familiari, purché l'indennità complessiva

giornaliera per gli allievi, con famiglia a carico, non superasse L.

1000 giornaliere. Per i lavoratori con sussidio di disoccupazione

l'indennità era stabilita in L. 500 al giorno.

La modificazione dell'articolo 6 riguardava, in particolare, il

contributo finanziario della Regione stabilito nella misura del 20%,

per i materiali di consumo, e l'assunzione, a carico della Regione,

insieme con le spese per l'organizzazione e il funzionamento dei

cantieri e per le indennità agli operai, anche di quelle concernenti

l'utilizzo, a mezzo di nolo, dei rulli compressori stradali.

Come già si è accennato le due leggi del 1950 e del 1952 non sono

state impugnate. È stata impugnata invece dal Presidente del

Consiglio dei Ministri, debitamente autorizzato con deliberazione del

Consiglio dei Ministri in data 26 novembre 1957, la legge deliberata il

24 gennaio 1956, con ricorso notificato il 4 dicembre 1957 e

depositato, con le deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato, il 9

dicembre 1957.

Del ricorso è stata data notizia nella Gazzetta Ufficiale n. 310

del 14 dicembre 1957 e nel Bollettino regionale n. 49 del 29 dicembre

1957.

La difesa dello Stato pone a base dell'impugnazione le norme

contenute nell'articolo 5, lettere a e b, dello Statuto speciale per la

Sardegna, secondo le quali, sia in materia di lavoro, previdenza e

assistenza sociale, sia in materia di istruzione, per quanto attiene ai

cantieri scuola, la Regione ha facoltà di adattare alle sue

particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica,

mediante norme di integrazione ed attuazione.

Si osserva al riguardo che tale potestà normativa, che viene

definita terziaria - in relazione alla potestà normativa primaria e a

quella complementare stabilita negli articoli 3 e 4 dello Statuto -

sarebbe da considerare nella sostanza come potere regolamentare,

sebbene, dal punto di vista formale, si eserciti con provvedimenti

legislativi. Detta potestà quindi consentirebbe alla Regione soltanto

l'emanazione dei provvedimenti diretti a dare attuazione alle leggi

statali con norme particolareggiate, per adattare dette leggi alle

esigenze locali, e ad estendere le leggi stesse a settori e a

situazioni non particolarmente preveduti. Con la conseguenza quindi

che non sarebbe consentito al legislatore regionale portare innovazioni

sia ai principi delle leggi dello Stato, sia alle disposizioni

sostanziali contenute nelle leggi stesse.

Nella specie, invece, secondo la tesi dell'Avvocatura, la legge

regionale del 1956, non soltanto non farebbe alcun riferimento alla

legge nazionale (che costituirebbe il presupposto e segnerebbe i limiti

dell'attività normativa della Regione in base all'articolo 5 dello

Statuto), ma avrebbe il carattere di legge autonoma in deroga alle

norme statali relative all'organizzazione dei cantieri, alle competenze

degli organi statali e alla determinazione della indennità ai

lavoratori. La misura della quale avrebbe importanza sostanziale sia

nei rapporti dei cantieri scuola istituiti dallo Stato nella Regione,

sia in relazione alla situazione economica generale, per quanto attiene

al lavoro nell'agricoltura e nell'industria.

Dalla difesa dello Stato si fa altresì rilevare che le spese per

l'organizzazione e il funzionamento dei cantieri scuola, in base agli

articoli 59 e seguenti della legge 29 aprile 1949, n. 264, sono poste

a carico del "Fondo per la qualificazione, il perfezionamento e la

rieducazione dei lavoratori", con stanziamento riguardante tutto il

territorio dello Stato; che si tratterebbe di provvedimenti relativi

alla previdenza sociale, nei quali avrebbero carattere fondamentale sia

il rapporto fra i fondi disponibili e la estensione delle provvidenze

da attuare, sia il carattere assistenziale, per cui le indennità

dovrebbero essere notevolmente inferiori ai salari normali dei

lavoratori occupati; e che perciò la Regione, nell'attuare la legge

dello Stato, non avrebbe potuto modificare la misura delle indennità,

senza alterare il carattere della legge e porsi in contrasto con

l'interesse nazionale.

L'Avvocatura accenna inoltre agli inconvenienti pratici derivanti

dall'applicazione della legge regionale impugnata, a causa della

sperequazione che si verificherebbe fra le indennità fissate per i

cantieri scuola statali e le indennità prevedute per quelli istituiti

in base alla legge regionale. Aggiunge d'altra parte che alla Regione

non spetterebbero attribuzioni ammministrative nella materia preveduta

dall'articolo 5 dello Statuto, poiché l'articolo 6 limiterebbe le

funzioni amministrative alle materie indicate negli articoli 3 e 4,

cioè a quelle per le quali è riconosciuta potestà normativa primaria

e complementare. Con la conseguenza che la Regione non potrebbe

sostituire organi propri a quelli dello Stato, né organizzare,

dirigere e controllare la gestione dei cantieri scuola.

Osserva infine che, in contrasto con l'articolo 81 della

Costituzione, la legge impugnata pone le spese indicate all'articolo 2,

sostitutivo dell'articolo 6 della legge del 1950, a carico del bilancio

della Regione, senza indicare né i limiti della spesa né i mezzi di

copertura.

Per quanto attiene alle precedenti leggi regionali sulla materia,

del 1950 e del 1952, l'Avvocatura sostiene che la questione di

legittimità, proposta in via diretta contro la legge del 1956,

investirebbe anche le altre due leggi; e che quindi, sebbene queste non

siano state tempestivamente impugnate, la loro illegittimità,

nell'ipotesi di accoglimento del ricorso proposto contro la legge del

1956, deriverebbe, in applicazione dell'articolo 27 della legge 11

marzo 1953, n. 87, come conseguenza del riconoscimento del difetto di

potestà legislativa autonoma e di potestà amministrativa della

Regione. Conclude perciò chiedendo che la Corte dichiari la

illegittimità costituzionale della legge regionale deliberata il 24

gennaio 1956 e, come conseguenza dei principi affermati, anche la

illegittimità delle leggi 14 febbraio 1952, n. 2, e 4 febbraio 1950,

n. 3.

Il Presidente della Regione, rappresentato dagli avvocati,

professori Egidio Tosato e Pietro Gasparri, si è costituito ed ha

depositato le deduzioni in data 23 dicembre 1957.

In opposizione alle tesi sostenute nel ricorso, la difesa della

Regione deduce, in via pregiudiziale e principale:

a) l'inammissibilità del ricorso per mancanza di oggetto, in

ordine alla legge 14 febbraio 1952, n. 2, e riguardo agli articoli 5 e

6 della legge regionale 4 febbraio 1950, n. 3;

b) l'irricevibilità, per difetto di tempestiva impugnazione,

relativamente a tutte le altre disposizioni di quest'ultima legge;

c) l'improponibilità rigardo alle leggi regionali del 1950, del

1952 e del 1956, in quanto il ricorso sarebbe fondato su motivi di

merito, circa i quali la Corte costituzionale difetterebbe di

competenza a decidere.

In via subordinata deduce la infondatezza sostanziale del ricorso.

Sotto l'aspetto formale, in ordine alle eccezioni di

inammissibilità dedotte nelle lettere a e b, osserva che, riguardo

alla legge 1952, n. 2, e riguardo agli articoli 5 e 6 della legge 1950,

considerati nella redazione originaria, il ricorso sarebbe privo di

oggetto, in quanto la legge del 1952 sarebbe stata già abrogata da

quella del 1956, e gli articoli 5 e 6 della legge del 1950 sostituiti

dagli articoli 1 e 2 della stessa legge del 1956.

Aggiunge che soltanto nell'ipotesi di accoglimento del ricorso

relativamente a quest'ultima legge, rivivrebbero quella del 1952 e le

altre norme della legge del 1950, che peraltro non potrebbero essere

ritenute illegittime, non essendo state a suo tempo denunciate alla

Corte costituzionale. Secondo la difesa della Regione l'articolo 27

della legge 11 marzo 1953, n. 87, non sarebbe utilmente invocato,

poiché tale articolo, come si desumerebbe dal testo dell'articolo 34,

secondo comma, riguarderebbe le questioni di legittimità

costituzionali sollevate nel corso di un giudizio e quindi in via

incidentale, e non sarebbe perciò applicabile nelle controversie di

legittimità costituzionale promosse in via principale, come nella

specie.

D'altra parte l'improponibilità del ricorso dedotta nella lettera

c deriverebbe dal fatto che le critiche, che si muovono in particolare

alla legge del 1956, riguarderebbero non una questione di legittimità,

ma una questione di merito, per contrasto di interessi, di competenza

del Parlamento ai sensi dell'articolo 33, secondo comma, dello Statuto

speciale per la Sardegna.

Quanto alla infondatezza sostanziale del ricorso la difesa della

Regione sostiene che (a parte il fatto che l'impugnazione si sarebbe

dovuta proporre contro la legge del 1952 che già dispose l'aumento

dell'indennità) il legislatore sardo non avrebbe esorbitato dai limiti

posti dall'articolo 5 dello Statuto, poiché non avrebbe portato

innovazioni alla legge statale, ma si sarebbe limitato a creare una

organizzazione di cantieri scuola modellata su quella statale,

integrandone e sviluppandone la funzione sociale, per ovviare, con

maggiore efficacia, alla grave situazione della disoccupazione nella

Regione. I quali cantieri costituirebbero un mezzo per la realizzazione

dei "lavori pubblici di esclusivo interesse della Regione". Le leggi

emanate al riguardo sarebbero perciò comprese comunque nella potestà

normativa primaria della Regione, ai sensi dell'articolo 3, lettera e,

dello Statuto.

Circa le funzioni amministrative osserva che dalla disposizione

dell'articolo 6 dello Statuto non si può desumere che la Regione

sarebbe incompetente ad esercitare le funzioni amministrative

necessarie per la esecuzione delle norme legislative di integrazione

comprese nell'articolo 5.

L'Avvocatura generale, con la memoria depositata il 28 maggio 1958,

ribadisce ed illustra i motivi del ricorso. Insiste nel sostenere che

la potestà normativa, attribuita alla Regione sarda dall'articolo 5

dello Statuto, consente l'emanazione di norme integrative e di

attuazione, che non potrebbero contenere modificazioni o innovazioni

alle leggi dello Stato, come sarebbe invece accaduto nella specie; che

il fatto che la istituzione dei cantieri nell'Isola possa servire alla

realizzazione di opere pubbliche di interesse locale, non

legittimerebbe l'applicazione dell'articolo 3, lettera e, dello

Statuto, poiché tale istituzione riguarderebbe direttamente materie

diverse, cioè l'assistenza ai lavoratori disoccupati, e soltanto

indirettamente la materia di cui al predetto articolo 3, lettera e.

Insiste infine nel sostenere l'applicabilità dell'articolo 27

della legge n. 87 per quanto attiene alle due leggi del 1950 e 1952,

non tempestivamente impugnate, osservando, fra l'altro, che una

eventuale dichiarazione di illegittimità limitata alla legge del 1956

farebbe risorgere le norme anteriori abrogate o modificate, con la

conseguenza che la precisazione dei limiti della potestà legislativa

regionale in base all'articolo 5 rimarrebbe una pronuncia astratta e

senza effetto pratico.

Anche la difesa della Regione ha depositato, il 29 maggio 1958, una

memoria illustrativa delle deduzioni.

In ordine all'ammissibilità del ricorso si ribadisce che, non

essendosi impugnate le leggi del 1950 e del 1952, il ricorso non

potrebbe essere diretto contro la legge del 1956, in quanto questo non

proporrebbe motivi nuovi e diversi da quelli che si sarebbero potuti

dedurre (e non furono dedotti) contro le leggi precedenti. E secondo

la difesa della Regione, non sarebbe motivo diverso neppure quello

concernente il nuovo aumento dell'indennità ai lavoratori occupati nei

cantieri regionali, poiché, anche se fosse esatto (il che la Regione

contesta e confuta), che tale indennità fosse superiore a quanto

complessivamente viene assegnato ai lavoratori nei cantieri statali,

tale motivo si sarebbe dovuto proporre contro la legge del 1952, che

aveva già aumentato le indennità anzidette.

Nel merito la difesa della Regione conferma che alla Regione stessa

sarebbe consentito istituire i cantieri scuola in base alla potestà

normativa di integrazione in armonia col sistema della legge statale; e

rileva che se, per il trattamento economico dei lavoratori nei cantieri

regionali, potessero eventualmente sorgere situazioni di disagio

rispetto ai cantieri statali, come sostiene l'Avvocatura, ciò

integrerebbe se mai un conflitto di interessi fra Stato e Regione di

esclusiva competenza del Parlamento.

Contesta l'applicabilità dell'art. 27 della legge n. 87, perché

non si rientrerebbe nell'ambito dell'accennata disposizione, in quanto

le leggi del 1950 e del 1952 non deriverebbero dalla legge del 1956, ma

di questa invece costituirebbero il presupposto e il fondamento.

Per ciò che riguarda infine la violazione dell'articolo 81 della

Costituzione rileva che alle spese poste a carico del bilancio

regionale si provvederebbe con la riduzione del numero dei cantieri da

istituire e si sarebbe quindi fuori dell'ambito dell'articolo 81. Considerato in diritto :

Per precisare l'ambito della controversia ora sottoposta al

giudizio della Corte occorre ricordare che, come emerge dalla

esposizione del fatto, nella materia dei cantieri scuola per lavoratori

disoccupati, la Regione della Sardegna ha provveduto con tre leggi: una

del 4 febbraio 1950, n. 3, l'altra del 14 febbraio 1952, n. 2, e la

terza deliberata il 24 gennaio 1956. Con la prima si dava facoltà

all'Assessore per il lavoro e per la previdenza sociale di autorizzare,

su richiesta di comuni o di consorzi di comuni, l'apertura e la

gestione di cantieri scuola sotto il controllo dell'amministrazione

regionale, ponendo a carico dei detti enti la gestione e le spese per

l'acquisto delle attrezzature e dei materiali e quelle di eventuali

espropri; si stabilivano le condizioni e le modalità per l'ammissione

dei lavoratori, entro il numero massimo da fissarsi dall'Assessore

competente; si determinavano le indennità da corrispondersi ai

lavoratori anzidetti, restando a carico del bilancio della Regione sia

l'onere per le indennità, sia le spese per l'organizzazione e il

funzionamento dei cantieri. Con la seconda legge si modificava quella

del 1950, negli articoli 5 e 6, limitatamente alla misura della

indennità, aumentata rispetto a quella preveduta dalla legge

precedente, mentre la Regione contribuiva anche nella misura del 10%

alle spese lasciate a carico degli enti gestori dei cantieri. Ed

infine con la legge deliberata nel 1956, da un lato si disponeva

l'abrogazione di quella del 1952, dall'altro si modificavano

ulteriormente gli articoli 5 e 6 della legge del 1950, aumentando la

misura dell'indennità e ponendo a carico della Regione, oltre le spese

per l'indennità, un contributo del 20% per quelle inerenti ai

materiali di consumo.

È pacifico che le due leggi del 1950 e del 1952 non sono state

impugnate dallo Stato; il quale invece ha proposto tempestivamente

ricorso a questa Corte soltanto contro la terza legge del 1956. Il che

porta come conseguenza che, contrariamente a quanto pare ritenga

l'Avvocatura, non possono più formare oggetto di discussione,

nell'attuale dibattito, come sostanzialmente contrastanti con i

precetti dell'articolo 5, lett. a e b, dello Statuto speciale della

Sardegna (a parte le disposizioni della legge del 1952 già abrogate)

quelle contenute nella legge del 1950, che non sono modificate dalla

legge del 1956, che riguardano la istituzione, la organizzazione dei

cantieri scuola e la competenza degli organi amministrativi regionali.

Il tema del dibattito è circoscritto quindi all'indagine se possano

ritenersi costituzionalmente legittime le norme della impugnata legge

del 1956, in quanto contengono un aumento nella misura dell'indennità

ai lavoratori occupati nei cantieri, ed hanno posto a carico del

bilancio regionale le maggiori spese da tale aumento derivanti, oltre

al maggiore onere per il contributo finanziario della Regione,

stabilito nel 20% in relazione all'acquisto dei materiali di consumo.

La difesa della Regione peraltro, nelle deduzioni e nella memoria

sostiene che, anche limitatamente alla legge deliberata il 24 gennaio

1956, il ricorso sia inammissibile; e su tale eccezione ha

particolarmente insistito nella discussione orale. Assume al riguardo

che i motivi di illegittimità proposti contro la ricordata legge non

hanno una autonoma ragion d'essere, in quanto questa legge ha soltanto

modificato parzialmente e senza alcuna sostanziale innovazione quella

del 1950. Di guisa che il ricorso proposto contro la legge del 1956

non contiene motivi nuovi e diversi da quelli che si sarebbero dovuti

dedurre sia riguardo alla legge del 1950, sia riguardo a quella del

1952, che invece non furono denunziate a questa Corte. Non potendosi

considerare, si aggiunge, motivo diverso quello che investe la legge

del 1956 per avere ulteriormente aumentato la misura dell'indennità da

corrispondersi ai lavoratori, rispetto a quella corrisposta dallo

Stato. Poiché, anche sotto tale aspetto, la questione di

illegittimità si sarebbe dovuta sollevare rispetto alla legge del

1952, la quale, per la prima volta stabiliva una diversità di

trattamento a favore dei lavoratori occupati nei cantieri regionali, in

confronto di quelli ammessi ai cantieri aperti dallo Stato nella

Regione.

Ad avviso della Corte l'eccezione non appare fondata. È da tenere

presente che la legge regionale del 1956 apporta modificazioni alle

norme contenute nelle due precedenti leggi regionali, sia in ordine

alle spese poste a carico degli enti gestori dei cantieri, sia riguardo

al modo di erogare le spese a carico della Regione. L'ultima legge

quindi, direttamente impugnata, si presenta formalmente, ai fini

dell'ammissibilità del ricorso, come provvedimento legislativo

contenente disposizioni che hanno portato innovazioni rispetto a quelle

contenute nelle due leggi precedenti. Giova anche ricordare in

proposito che, con la sentenza n. 44 del 1957, questa Corte ha ritenuto

ammissibile l'impugnazione di una legge regionale interpretativa di una

legge precedente emanata dalla stessa Regione; di una legge cioè la

cui novità, nell'ordinamento giuridico, consiste soltanto nello

stabilire, in modo obbligatorio per tutti, il significato e la portata

di norme già in vigore. Il che offre altro valido argomento per

ritenere a maggior ragione ammissibile l'attuale ricorso.

Passando al merito della controversia, l'Avvocatura dello Stato,

come si è già accennato, deduce la illegittimità costituzionale

della legge deliberata dalla Regione sarda il 24 gennaio 1956, perché

comprende disposizioni che contrastano, oltre che con l'articolo 81

della Costituzione (per ciò che attiene ai maggiori oneri finanziari

assunti dalla Regione), anche con i precetti contenuti nell'articolo 5,

lett. a e b, dello Statuto speciale per la Sardegna. I quali

stabiliscono che, nelle materie dell'istruzione, del lavoro, della

previdenza e assistenza sociale, la Regione, per adattare alle sue

particolari esigenze le leggi statali, ha potestà normativa di

integrazione e di attuazione. Nelle deduzioni e nella memoria, la

difesa dello Stato sostiene che, in base al limitato potere

riconosciuto dallo Statuto, alla Regione è consentito soltanto di

emanare norme intese a specificare e precisare quelle contenute nella

legge statale; o ad integrare le norme stesse estendendole a casi e

situazioni non direttamente da queste preveduti, escludendo perciò

qualsiasi deroga sia ai principi cui si informa la legge dello Stato,

sia alla sostanza delle singole norme. E, secondo l'Avvocatura, il

denunciato contrasto deriverebbe non soltanto dal fatto che la legge

regionale avrebbe carattere autonomo, senza alcun riferimento alla

legge nazionale del 29 aprile 1949, n. 264, contenente provvedimenti in

materia di avviamento al lavoro e di assistenza dei lavoratori

involontariamente disoccupati, ma avrebbe derogato illegittimamente

alle disposizioni relative all'organizzazione dei cantieri, alla

competenza degli organi statali e alla determinazione dell'indennità.

Sennonché è da osservare anzitutto che, profilando in questi

termini la materia del contendere, si viene ad allargare l'ambito della

controversia oltre i limiti ormai irrevocabilmente fissati dal difetto

di impugnazione della legge regionale del 1950; la quale, essendo

rimasta viva ed operante nelle parti che non sono modificate dalla

legge del 1956, consente alla Regione di istituire direttamente, di

organizzare, ponendoli sotto il controllo dei propri organi, e

finanziare cantieri scuola e di lavoro nell'ambito del territorio

regionale. Limitando perciò l'indagine alle disposizioni della legge

del 1956, la Corte rileva che, secondo la tesi del ricorrente, dedotta

nel ricorso e ribadita nella memoria, l'aumento dell'indennità da

corrispondersi ai lavoratori occupati nei cantieri istituiti dalla

Regione, è fissato in misura eccessiva rispetto al limite in cui detta

indennità è contenuta per i cantieri aperti dallo Stato; che alla

determinazione dell'anzidetta indennità si procede, nel sistema della

legge statale del 1949, in base a valutazioni di carattere economico,

sociale e politico, ed a calcoli da effettuarsi sul piano nazionale; di

guisa che la deroga a tale sistema non può essere consentita.

L'Avvocatura fa rilevare altresì che l'organizzazione dei cantieri

scuola, in base agli articoli 59 e seguenti della citata legge del

1949, è posta a carico del "Fondo per l'addestramento professionale

dei lavoratori" e che perciò i provvedimenti da attuare, in

particolare circa i compensi da corrispondere, rientrano nel campo

dell'assistenza ai disoccupati, e data, l'analogia con i sussidi di

disoccupazione, sono fondamentalmente condizionati sia ad un equilibrio

fra i fondi disponibili e l'estensione dei provvedimenti da attuare,

sia alla necessità che i compensi anzidetti debbano essere

notevolmente inferiori ai salari dei lavoratori occupati. Con la

conseguenza perciò che la Regione, intendendo attuare la legge

statale, non può modificarne il sistema, alterando il carattere della

legge e ponendosi in contrasto con l'interesse nazionale.

Queste osservazioni, peraltro, se possono essere condivise in linea

astratta, non hanno tuttavia carattere risolutivo per la decisione

dell'attuale controversia.

È certo (e questa Corte ha già avuto occasione di precisarlo

nella sentenza n. 8 del 1957, a proposito della legge 6 agosto 1940, n.

1278, che istituì una cassa unica per gli assegni familiari ai

lavoratori) che, nella complessa ed estesa materia della previdenza

sociale, cui, oltre alla legge del 29 aprile 1949, n. 264,

sull'assistenza ai lavoratori disoccupati, si riferiscono anche altre

leggi di carattere fondamentale, come quelle che concernono

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (decreto legislativo

del 25 gennaio 1947, n. 14) e l'assicurazione contro le malattie (legge

19 febbraio 1951, n. 74) i relativi provvedimenti legislativi

disciplinano la materia stessa sul piano nazionale, in particolare per

quanto attiene al sistema delle prestazioni e delle contribuzioni, con

necessari riflessi anche sulla misura delle indennità da

corrispondersi al lavoratore.

Sennonché, nella specie, nell'esame della legittimità

costituzionale della legge regionale ora impugnata (quella del 1956),

non si può prescindere dal tener conto di due elementi di particolare

importanza che si ricollegano, l'uno al fatto che la Regione può ormai

istituire direttamente, organizzare e finanziare cantieri scuola,

l'altro al sistema adottato dalle leggi regionali per sopperire alle

spese necessarie al funzionamento dei cantieri stessi (comprese le

indennità ai lavoratori) diverso dal sistema della legge statale del

1949.

L'articolo 61 di questa legge stabilisce infatti che le spese

anzidette sono a carico del fondo speciale di cui all'articolo

successivo il quale, a sua volta, stabilisce che il fondo è

alimentato, oltreché da un contributo annuo da parte dello Stato, da

contributi volontari, da contributi straordinari da stabilirsi sulla

gestione dell'assicurazione contro la disoccupazione, dei relativi

assegni integrativi e dei sussidi straordinari di disoccupazione.

Invece per la legge regionale del 1950, e per quelle successive,

l'onere finanziario non è coperto da vari contributi, ma è assunto

direttamente dalla Regione a carico del proprio bilancio.

Lo Stato peraltro si è astenuto dall'impugnare la legge del 1950,

che è basilare per la istituzione dei cantieri scuola regionali, ed ha

per di più acconsentito alla promulgazione della successiva legge del

1952, che già aumentava l'indennità ai lavoratori, come risulta dalle

comunicazioni fatte dal Rappresentante del Governo al Presidente della

Regione, in data 6 marzo 1952. Ne consegue quindi che si è

consolidato legislativamente nella Regione sarda un particolare sistema

di adattamento alle esigenze locali, delle provvidenze disposte con la

legge statale del 1949; adattamento che ha già avuto applicazione per

notevole periodo di tempo.

Ora, da tale situazione deriva logicamente che l'ulteriore aumento

dell'indennità da corrispondersi ai lavoratori, che è apportato dalla

legge regionale deliberata nel 1956, il quale ha determinato, in

sostanza, l'impugnazione di questa legge, non può considerarsi come

una deroga non consentita alla legge statale del 1949; bensì piuttosto

come un ulteriore adattamento alle particolari esigenze della Regione

(del resto riconosciute anche dallo Stato), nello stesso ambito della

materia già disciplinata dalle precedenti leggi emanate dalla Regione

e dei principi in esse contenuti. E pertanto, alle disposizioni

stabilite nelle lettere a e b dell'articolo 5 dello Statuto speciale

per la Sardegna, circa la potestà normativa della Regione nella

materia, non si può fare fondato riferimento, ai fini della decisione

della causa, poiché le modificazioni che sono apportate dalla legge

regionale del 1956, restano fuori della sfera di applicazione delle

disposizioni stesse, delle quali perciò diviene ora superfluo

esaminare il significato e la portata. Disposizioni che, del resto,

l'Avvocatura dello Stato ha richiamato, in quanto, come risulta dalle

deduzioni, ha ritenuto di poter rimettere in discussione tutta la

materia dei cantieri scuola istituiti dalla Regione; materia che, in

base a quanto si è detto, non può più formare oggetto di discussione

in questa sede.

Che se, d'altra parte, l'aumento dell'indennità ai lavoratori

occupati nei cantieri regionali avesse dato luogo, come pure, rileva

l'Avvocatura dello Stato, non è contestato dalla Regione, ad una

sperequazione di trattamento fra i lavoratori occupati nei cantieri

istituiti dalla Regione e i lavoratori occupati nei cantieri istituiti

dallo Stato nell'Isola, provocando malcontento ed agitazione con

pericolo per l'ordine pubblico, tutto ciò non può avere rilevanza

giuridica ai fini del giudizio di legittimità costituzionale della

legge deliberata dalla Regione, poiché si tratterebbe di un contrasto

con gli interessi dello Stato, la cui risoluzione esula dalla

competenza di questa Corte.

Riconosciuta pertanto, sotto l'aspetto esaminato, la legittimità

costituzionale delle norme contenute nella legge del 1956, restano

ovviamente assorbite le altre due questioni sollevate dalla difesa

dello Stato. Quella cioè relativa all'applicazione dell'articolo 27

della legge 11 marzo 1953, n. 87, al fine della dichiarazione di

illegittimità costituzionale delle due leggi emanate dalla Regione nel

1950 e nel 1952; in quanto dalla stessa Avvocatura, l'applicazione

dell'anzidetta norma è condizionata alla dichiarazione di

illegittimità della legge regionale del 1956. Ed inoltre resta pure

assorbita la questione relativa al difetto di potestà amministrativa

della Regione nella materia, in base all'articolo 6 dello Statuto,

poiché, anche su tal punto, la discussione è ormai preclusa dalla

mancata impugnazione della legge del 1950.

Resta da esaminare se nella legge del 1956 si possa ravvisare

violazione dell'art. 81 della Costituzione, perché, secondo l'assunto

dell'Avvocatura, in questa legge si prevedono cospicue spese a carico

del bilancio della Regione, senza che si indichino i limiti delle spese

stesse e i mezzi di copertura.

È da premettere che questa Corte, con la sentenza n. 9 del 25

febbraio 1958, ha affermato che la disposizione dell'ultimo comma

dell'art. 81 della Costituzione riguarda, oltre che lo Stato, anche le

Regioni, non potendo queste sottrarsi alla fondamentale esigenza di

chiarezza e solidità del bilancio. Ha in conseguenza ritenuto che

pure le leggi emanate dalle Regioni con istituzione di nuove spese

devono indicare positivamente ed esplicitamente i mezzi per farvi

fronte.

Tali principi rispondono alle esigenze cui è ispirato l'art. 81,

ultimo comma, della Costituzione e devono essere confermati. Tuttavia,

nel caso in esame, l'interpretazione dell'articolo 2 della legge

regionale del 1956, che ha sostituito l'art. 6 della legge del 1950,

chiarisce che il precetto dell'articolo 81 non è stato violato.

Dispone infatti l'articolo 2 che le spese per l'organizzazione e il

funzionamento dei cantieri, nonché quelle concernenti l'utilizzo, a

mezzo di nolo, dei rulli compressori stradali da impiegare nei relativi

lavori, e le indennità ai lavoratori che vi sono ammessi, gravano sul

bilancio della Regione, rubrica dell'Assessorato al lavoro. Ma è da

tenere presente al riguardo che l'assunzione a carico del bilancio

della Regione delle spese riguardanti i cantieri scuola è stata già

stabilita dalla legge del 1950 e confermata, con identica formulazione,

anche nella legge del 1952.

Quando poi è stata deliberata la legge del 1956, nel bilancio

della Regione era già compresa una somma complessiva destinata alla

finalità anzidetta. Ora, poiché nell'articolo 2 di quest'ultima

legge, quanto all'onere finanziario, si è mantenuta la stessa

formulazione della legge del 1950 non impugnata, dal collegamento delle

due disposizioni deriva logicamente che i maggiori oneri, derivanti

dall'articolo 2 della legge del 1956, non esigono un corrispondente

aumento delle somme stanziate, ma devono ritenersi in queste compresi.

Con la conseguenza che detti maggiori oneri non possono spostare, nel

complesso, il carico finanziario assunto dalla Regione per istituire e

organizzare i propri cantieri di lavoro, ma si riflettono soltanto sui

coefficienti variabili del numero dei cantieri stessi e dei lavoratori

che vi sono ammessi.

Il citato articolo 2 quindi, non modificando, relativamente al

bilancio della Regione, la situazione di bilancio già fissata

nell'articolo 6 della legge precedente, non può ritenersi

costituzionalmente illegittimo. È d'altra parte da notare che il

citato articolo 2 è stato correttamente inteso, nel senso sopra

accennato, anche dalla commissione per la finanza regionale, a quanto

risulta dalla memoria prodotta dalla Regione.