Sentenza n. 533/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

29 aprile 1982, n. 187 ("Conversione in legge, con modificazioni, del

decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, concernente disciplina per le

zone terremotate Campania e della Basilicata"), nella parte in cui

sostituisce l'art. 23 del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57 ("Disciplina

per la gestione dell'attività del commissario per le zone

terremotate della Campania e della Basilicata"), che modifica gli

artt. 28 e 55 della legge 14 maggio 1981, n. 219 ("Conversione in

legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 maggio 1981, n. 75,

recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite

dagli eventi sismici del novembre 1980 e febbraio 1981. Provvedimenti

organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti"),

promosso con ricorso del Presidente della Giunta regionale della

Campania, notificato il 28 maggio 1982, depositato in cancelleria il

5 giugno successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1982.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Udito l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Campania, con ricorso notificato al Presidente del

Consiglio dei ministri il 28 maggio 1982, ha promosso giudizio di

legittimità costituzionale in via principale dell'art. 1 della l. 29

aprile 1982, n. 187, nella parte in cui ha sostituito l'art. 23 del

D.L. 27 febbraio 1982, n. 57, che ha modificato gli artt. 28 e 55

della l. 14 maggio 1981, n. 219.

Con l'art. 1 della l. n. 187 del 1982 è stato modificato il

procedimento di formazione dei piani urbanistici relativi ai Comuni

della Regione Campania e Basilicata a seguito degli eventi sismici

del 1980 e del 1981. Secondo la regione le modificazioni disposte

avrebbero alterato la ripartizione delle competenze tra Stato e

regioni e tra queste e i comuni, in violazione degli artt. 117, 118 e

128 Cost.

La regione lamenta che lo Stato abbia legiferato in materia

urbanistica, ad essa attribuita dall'art. 117 Cost.: materia nella

quale lo Stato (art. 81 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) avrebbe solo

funzioni d'indirizzo e coordinamento.

La legge impugnata non potrebbe trovare giustificazione nella

necessità di far fronte all'emergenza determinata dal terremoto,

poiché a norma dell'art. 24 del d.P.R. n. 616 del 1977, in caso di

calamità naturale, sarebbero di competenza dello Stato solo

gl'interventi di primo soccorso, tra i quali non rientrano quelli

diretti alla ricostruzione.

In particolare la regione lamenta che la normativa statale, per i

piani esecutivi, abbia eliminato ogni intervento di approvazione

regionale (già richiesto dagli artt. 16 e 28 della l. n. 1150 del

1942) e quindi ogni possibilità di modifica da parte della regione.

Infatti all'approvazione regionale, sarebbe stato sostituito il visto

del Comitato di controllo (ex art. 59 l. 10 febbraio 1953, n. 52),

che è un visto di mera legittimità. Inoltre, per le varianti agli

strumenti urbanistici e per le ristrutturazioni, la norma impugnata

ha previsto un silenzio assenso con un termine di trenta giorni; il

che renderebbe praticamente impossibile la funzione regionale di

approvazione, ove si tenga presente che i Comuni della Campania

disastrati sono circa quaranta. Ancora, per i procedimenti in corso

alla data di entrata in vigore della legge, sarebbero stati

attribuiti al Sindaco poteri di scelta della procedura, con facoltà

di optare per il visto del CO.RE.CO. o l'approvazione della regione,

così ledendosi ulteriormente le attribuzioni regionali in materia

urbanistica. Infine, con la modifica dell'art. 55 della l. n. 219

del 1981 si sarebbe introdotto un termine di approvazione di tre

mesi, del tutto insufficienti a dar luogo ad un'effettiva attività

di controllo.

Secondo la regione, in tal modo, lo Stato, legiferando in una

materia di competenza regionale, avrebbe accresciuto le competenze

dei comuni a scapito di quelle della regione, ledendo allo stesso

tempo le competenze legislative e amministrative regionali, in

violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

Un'ulteriore violazione di tali norme, nonché dell'art. 128

Cost., è stato dedotto nel ricorso sotto il profilo che l'autonomia

comunale dovrebbe essere disciplinata dalla legge statale senza

ledere le competenze attribuite alle regioni dagli artt. 117 e 118.

Poiché l'art. 117 attribuisce l'"urbanistica" alla sfera di

competenza regionale, con riferimento alla materia ed alla

terminologia usata nella legge urbanistica del 1942, l'autonomia dei

comuni in tale materia non potrebbe "eccedere, in danno della

potestà regionale, i limiti desumibili dal sistema instaurato con la

legge n. 1150 del 1942". Tali limiti invece, non sarebbero stati

rispettati dalla normativa impugnata.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata.

L'Avvocatura generale dello Stato, nell'atto di costituzione

sostiene che l'art. 24 del d.P.R. n. 616 del 1977 non limita la

competenza dello Stato, nel caso di catastrofe o altre calamità

naturali, agli interventi di primo soccorso, escludendo che nella

fase di emergenza sia compresa la ricostruzione. La "fase di

emergenza", infatti, andrebbe valutata sulla base di criteri politici

(non giuridici) e nel caso di specie sarebbe stata riconosciuta, in

sede parlamentare, l'esigenza di considerare ricompresa in essa non

solo il primo soccorso, ma anche la ricostruzione e lo sviluppo delle

zone terremotate.

La normativa impugnata, pertanto, sarebbe legittima, perché

diretta a far fronte ad una situazione di emergenza in relazione alla

quale ogni tipo d'intervento sarebbe di competenza statale.

Si sottolinea, comunque, che non ricorrerebbe alcuna lesione delle

competenze amministrative regionali concernenti l'iter di formazione

dei piani urbanistici.

Non sarebbe esatto, poi, che, per i procedimenti in corso alla

data in vigore della legge, i sindaci avrebbero un potere di scelta

sul tipo e l'organo di controllo essendo essi, invece, vincolati a

rispettare la ripartizione delle competenze, in base a precise

normative.

Anche la censura mossa alla modifica dell'art. 55 non sarebbe

fondata, perché congruamente, in relazione alle esigenze collegate

all'evento sismico, il termine di approvazione dei piani esecutivi da

parte della regione sarebbe stato fissato in tre mesi.

Inoltre, le competenze della regione in relazione alle scelte di

assetto territoriale, come regolate dagli artt. 5, 6 e 7 della legge

n. 219 del 1981, sarebbero rimaste integre.

Le attribuzioni della regione, per quanto concerne i piani

esecutivi, non sarebbero state lese infine dalla normativa impugnata,

né limitate favorendo le attribuzioni dei comuni, essendo sempre

riservata alla regione la funzione amministrativa in sede di scelte

territoriali, di coordinamento e di controllo. Considerato in diritto

3. - Come si è narrato, il ricorso della Regione Campania con il

primo motivo censura l'art. 1 della l. 29 aprile 1982, n. 187 nella

parte in cui sostituisce l'art. 23 del d.l. 27 febbraio 1982 n. 57,

che modifica gli artt. 28 e 55 della l. 14 maggio 1981, n. 219.

Il nucleo della censura, che deduce la violazione degli artt. 117,

118 e 128 della Costituzione, consiste nella sostanziale modifica che

si sarebbe apportata al procedimento di formazione dei piani

urbanistici nei Comuni delle Regioni Campania (e Basilicata) a

seguito dei noti eventi sismici del 1980 e 1981.

Attraverso la modifica dei procedimenti sarebbe stata altresì

modificata la ripartizione delle competenze, provocando invasione

dello Stato nelle attribuzioni regionali (legislative e

amministrative) nonché una diversa ripartizione delle competenze tra

regioni e comuni.

L'intervento statale non potrebbe fondarsi sull'art. 3 della l. n.

382 del 1975, sulla funzione, cioè, di indirizzo e di coordinamento,

che consiste nell'identificare le linee fondamentali dell'assetto del

territorio nazionale con riferimento alla articolazione degli

interventi di interesse statale ed alla tutela ambientale ed

ecologica del territorio nonché alla difesa del suolo.

Nella sostanza la legge impugnata avrebbe superato il limite

consentito da tale attribuzione, accrescendo le competenze dei comuni

e alterando l'equilibrio istituzionale che la Costituzione ha voluto

proprio garantire con l'art. 117. Né potrebbe farsi riferimento

all'emergenza causata dal terremoto, per giustificare il superamento

dello stretto limite di competenza consentito allo Stato, poiché il

terremoto legittimava lo Stato ad un primo soccorso, non ad un

intervento sulle scelte urbanistiche nella fase di ricostruzione, che

rientrerebbe nella gestione ordinaria e non in quella eccezionale.

Osserva la Corte, su questo punto preliminare, che appare fondato

il rilievo dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo il quale

l'intento legislativo, che si è espresso nella modifica della l. n.

219 del 1981, era diretto a comprendere nella fase dell'emergenza

anche quella della ricostruzione, alla stregua delle risultanze degli

atti parlamentari. Da essi emerge l'orientamento sicuro volto a

considerare non soltanto il primo soccorso, ma anche la ricostruzione

e lo sviluppo delle zone terremotate, aspetti della stessa azione

politica e amministrativa nella fase programmatica e in quella

operativa.

In sede di conversione del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57 fu posta

in evidenza la necessità, emersa dalla "successiva evoluzione della

situazione nelle zone terremotate, nonché da una valutazione

politica, di introdurre alcune modifiche alla legge n. 219", (Atti

della Camera, VII legislatura p. 22193 e segg.), si intese, così,

"garantire la realizzazione dei programmi già avviati durante

l'emergenza ed individuare - a livello politico - il momento di

raccordo tra la fase dell'emergenza con quella della ricostruzione e

dello sviluppo" (Atti della Camera, disegno di legge n. 3220, pag.

2), entrambe rientrando nella stessa "situazione eccezionale". Si

faceva, in tal modo, applicazione dell'art. 2 della legge 14 maggio

1981, n. 219, recante, tra l'altro, provvedimenti organici per i

territori colpiti, che dichiara "di preminente interesse nazionale

l'opera di ricostruzione e sviluppo delle zone delle Regioni

Basilicata e Campania, nonché ogni ulteriore intervento diretto alla

ricostruzione ed alla rinascita delle altre zone delle stesse

regioni... colpite dall'evento sismico".

Dal complesso di queste motivazioni è dato cogliere un criterio

conduttore unitario della normativa, originaria e convertita, alla

stregua del quale è giustificabile il contenuto attribuito alla

funzione di indirizzo e di coordinamento spettante allo Stato ai

sensi dell'art. 81 (concernente l'urbanistica) del d.P.R. n. 616 del

1977.

Tale funzione ha assunto una valenza particolare per le zone

terremotate, che incide sul suo oggetto e dà ragione delle modifiche

alla legge n. 219 del 1981, nel rispetto delle attribuzioni, devolute

alle regioni (individuate, in particolare, dagli artt. 5, 6 e 7 della

stessa legge n. 219), che non appaiono vulnerate.

4. - Il ricorso si sofferma nel considerare gli effetti

"emarginativi" della Regione campana (nelle sue attribuzioni

concernenti le scelte territoriali, di coordinamento e di controllo),

realizzati dalle modificazioni apportate dall'impugnato art. 1 della

legge n. 187 del 1982 all'art. 28 della l. n. 219 del 1981 cit..

In via preliminare è da osservare che i poteri regionali inerenti

all'assetto territoriale, previsti dagli artt. 5, 6 e 7 della legge

n. 219 del 1981, sono rimasti integri. Le modificazioni dell'art. 28

concernono solo i piani esecutivi, rispetto ai quali soccorre il

rilievo che le scelte territoriali e il coordinamento si esplicano in

sede di formazione dello strumento urbanistico fondamentale, cui i

piani esecutivi devono conformarsi.

Per quanto concerne gli aspetti specifici inerenti ai piani

esecutivi osserva la Corte che questi sono stati distinti, ai fini

del successivo controllo, a seconda che siano conformi allo strumento

urbanistico vigente o contengano varianti allo stesso; nella prima

ipotesi l'esame (di legittimità) sulla conformità è affidato, ai

sensi dell'art. 59 della l. 10 febbraio 1953, n. 62, al controllo

della competente Commissione regionale; nella seconda ipotesi, la

valutazione (di merito) sulla variante resta devoluta alla competenza

della regione, che può approvarla nel termine di trenta giorni.

Osserva esattamente l'Avvocatura generale dello Stato che, in tal

modo, il procedimento, per quanto concerne il controllo, è stato

accelerato senza incidere sulle scelte territoriali, che competono

alla regione. Esse vengono attuate o in sede di formazione dello

strumento urbanistico, dal quale il piano esecutivo è condizionato,

oppure in sede di approvazione del piano esecutivo che importi una

variante allo strumento urbanistico.

5. - Altra censura è rivolta alla modifica normativa dell'art. 28

della l. n. 219 del 1981, laddove essa avrebbe stabilito un regime di

termini, compressivo delle funzioni regionali, per l'approvazione

delle varianti allo strumento urbanistico (vigente o adottato) o, in

mancanza di questo, delle variazioni maggiorative della volumetria

preesistente. Inoltre, il termine "perentorio" di trenta giorni,

previsto per tale approvazione, renderebbe "praticamente impossibile"

l'esercizio delle attribuzioni regionali.

Osserva la Corte che su questo punto la disciplina modificata non

si diversifica da quella posta dalla l. n. 219 cit., la quale si

riferiva ad entrambe le categorie dei piani.

Se, poi, si tengono presenti le ragioni inerenti alla particolare

urgenza dell'adempimento delle funzioni amministrative - che

caratterizza la disciplina della l. n. 187 del 1982, alla stregua dei

lavori parlamentari - il termine per la formazione del

silenzio-assenso regionale appare legittimamente e opportunamente

inserito nel quadro degli accelerati adempimenti che si richiedono

dalla stessa norma anche alle Sopraintendenze ai beni culturali e

agli stessi Comuni. Del resto, il termine perentorio (e la

conseguente formazione del silenzio-assenso) era previsto proprio

dall'art. 28, settimo comma, della l. n. 219 del 1981, rispetto ai

piani di zona, di insediamento produttivo e di recupero.

Per quanto concerne i procedimenti in corso alla entrata in vigore

della legge n. 187, i Sindaci non si configurano come titolari di un

potere discrezionale di scelta tra CO.RE.CO. e Regione, perché essi

sono vincolati dai criteri obiettivi di ripartizione della competenza

(ai fini del controllo sui piani) posti dall'art. 28 cit..

6. - Anche la censura mossa alla modifica dell'art. 55 della l. n.

219 non è fondata. In relazione alle esigenze collegate all'evento

sismico, i comuni danneggiati gravemente o i comuni dichiarati

sismici possono adottare i piani esecutivi ed il termine di

approvazione da parte della regione è fissato in tre mesi.

Tale termine appare congruo, avuto anche riguardo alle particolari

esigenze ed alla natura del procedimento, in cui l'atto regionale si

inserisce.

7. - Non sussiste, poi, la violazione dell'art. 128 Cost., sotto

il secondo profilo dedotto.

Si afferma nel ricorso che se la legge statale deve attuare il

precetto costituzionale dell'art. 128 nel fissare l'autonomia dei

comuni, tale autonomia, nella materia urbanistica, va delimitata,

osservando i precetti degli artt. 117 e 118, con il rispetto della

relativa competenza regionale.

Quanto si è innanzi rilevato circa le attribuzioni riservate alla

regione in materia di piani esecutivi dà ragione del pieno rispetto

dell'equilibrio istituzionale tra la competenza della regione e

quella dei comuni, restando integri, in ogni caso, i poteri regionali

circa le scelte territoriali, di coordinamento e di controllo (cfr.

spec. artt. 5, 6 e 7 della l. n. 219 del 1981).

8. - Non sussiste, in conclusione, la violazione degli artt. 117,

118 e 128 (per quest'ultima norma sotto il duplice profilo dedotto)

della Costituzione.