Sentenza n. 531/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.-l. 29

gennaio 1983, n. 17 ("Misure per il contenimento del costo del lavoro

e per favorire l'occupazione") convertito in legge 25 marzo 1983, n.

79 ("Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29

gennaio 1983, n. 17, recante misure per il contenimento del costo del

lavoro e per favorire l'occupazione"), promossi con n. 3 ordinanze

emesse il 21 giugno 1984 dal Tribunale amministrativo regionale della

Liguria sui ricorsi proposti da Trebino Graziana, Manfredi Giuseppina

e Terzer Maria Rosa contro il Ministero del Tesoro ed altri, iscritte

ai nn. 678, 679 e 680 del registro ordinanze 1985 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale,

dell'anno 1986;

Visti l'atto di costituzione di Terzer Maria Rosa nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito, alla presenza dell'avv. Ludovico Villani, costituito fuori

termine, l'Avvocato dello Stato Luigi Sicoralfi per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con tre

ordinanze in data 21 giugno 1984 - emesse nel corso di giudizi

promossi avverso provvedimenti di liquidazione di trattamenti

pensionistici, nei quali si faceva applicazione dell'art. 10 del

d.-l. 29 gennaio 1983, n. 17 (conv. con modificazioni nella l. 25

marzo 1983, n. 79), - ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 36 e 38 Cost. e sotto il

profilo dell'eccesso di potere legislativo, di tale art. 10 del D.L.

29 gennaio 1983, n. 17, nella parte in cui dispone che al personale

avente diritto all'indennità integrativa speciale, a partire

dall'entrata in vigore di detto decreto, ove presenti domanda di

pensionamento anticipato, la misura dell'indennità, da corripondersi

in aggiunta alla pensione, deve essere determinata in ragione di un

quarantesimo, per ogni anno di servizio utile ai fini del trattamento

di quiescenza, dell'importo dell'indennità stessa spettante al

personale collocato in pensione con la massima anzianità di

servizio.

La norma contrasterebbe con gli artt. 36 e 38 Cost. (cfr. n. 3) e,

pur non disconoscendosi che rientra nella discrezionalità

legislativa disciplinare con minor favore, rispetto alla disciplina

previgente, il trattamento di quiescenza dei pubblici dipendenti, a

seconda dell'anzianità maturata al momento delle dimissioni,

nell'ordinanza di rimessione si rileva che le modificazioni normative

debbono rispondere a criteri di ragionevolezza, dando luogo,

altrimenti, ad eccesso di potere legislativo. La norma impugnata,

secondo il giudice a quo, sarebbe censurabile anche sotto tale

profilo, avendo operato una decurtazione così sensibile

dell'indennità integrativa speciale, "da pregiudicare l'intero

trattamento economico del dipendente" pensionatosi anticipatamente,

ledendo anche il principio del divieto della reformatio in peius dei

trattamenti retributivi e di quiesenza, nonché le legittime

aspettative dei pubblici dipendenti.

Davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

L'Avvocatura generale dello Stato rileva al riguardo che, secondo

quanto ha affermato questa Corte, il legislatore può legittimamente

adeguare la retribuzione alle variazioni del costo della vita con

interventi adottati di volta in volta, senza essere vincolato

all'adozione di meccanismi automatici, i quali costituiscono uno dei

possibili strumenti di attuazione dei precetti contenuti nell'art. 36

Cost. Pertanto, come non può negarsi al legislatore la facoltà di

"desensibilizzare" o "rallentare" il detto meccanismo rivalutativo,

ove ciò appaia rispondente a finalità d'ordine sociale, politico o

economico di portata generale, a maggior ragione deve ritenersi

razionale una disciplina che, in vista dell'identico fine di

contenimento della spesa pubblica e di salvaguardia del potere di

acquisto reale delle retribuzioni, operi sui trattamenti di fine

rapporto.

Quanto agli altri profili prospettati dal giudice a quo, nelle

note depositate si rileva che il richiamo all'art. 38 Cost. non è

pertinente, poiché tale norma, secondo l'insegnamento di questa

stessa Corte, non fornisce parametri atti a consentire la verifica

della legittimità della disciplina delle retribuzioni degli

impiegati e dei conseguenti trattamenti pensionistici. In ogni caso,

la tutela da essa accordata al lavoratore, non esclude ma, al

contrario, presuppone la discrezionalità del legislatore

nell'apprestamento graduale dei mezzi necessari a renderla concreta:

mezzi che debbono tener conto delle risorse finanziarie disponibili.

Si è costituita una delle parti dei giudizi a quibus, chiedendo

la declaratoria d'illegittimità costituzionale delle norme

impugnate.

Si è costituito anche lo SNALS-CONSAL - che aveva spiegato

intervento adesivo dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per

la Liguria dopo che questo aveva sospeso i giudizi e rimesso gli atti

alla Corte costituzionale - chiedendo declaratoria d'illegittimità

costituzionale della normativa impugnata. Considerato in diritto

2. - In via pregiudiziale va dichiarata l'inammissibilità della

costituzione dello SNALS-CONSAL, intervenuto davanti al Tribunale

amministrativo regionale della Liguria dopo che erano state

depositate, in data 21 giugno 1984, le tre ordinanze di rimessione

degli atti alla Corte costituzionale ed i relativi giudizi erano

stati sospesi.

Infatti, come è stato ripetutamente affermato da questa Corte

(Sentenze 7 aprile 1988, n. 412; 25 febbraio 1988, n. 220), nei

giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale, sono

legittimate a costituirsi dinanzi alla Corte costituzionale soltanto

le parti del giudizio a quo che, al momento del deposito (o della

lettura in dibattimento dell'ordinanza di rimessione), avevano tale

qualifica.

Poiché lo SNALS-CONSAL si è costituito davanti al Tribunale

amministrativo regionale della Liguria dopo il deposito

dell'ordinanza di rimessione, la costituzione dello SNALS-CONSAL è

inammissibile.

Va, poi, dichiarata l'irricevibilità della costituzione

dell'altra parte privata (Terzer Maria Rosa), perché avvenuta dopo

il decorso del termine previsto dall'art. 25 della l. n. 87 del 1953

e 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale.

Infatti la costituzione è avvenuta il 6 maggio 1986, mentre

l'ordinanza era stata notificata il 2 aprile 1985 e pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale del 26 febbraio 1986.

3. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha

sollevato questione di legittimità costituzionale - in

riferimento agli artt. 36 e 38 della Costituzione e sotto il profilo

dell'"eccesso di potere legislativo" - dell'art. 10 del d.-l. 29

gennaio 1983, n. 17, conv. nella l. 25 marzo 1983, n. 79. Tale norma

è censurata nella parte in cui dispone che, a partire dalla sua

entrata in vigore, per il personale avente diritto all'indennità

integrativa speciale, il quale presenti domanda di pensionamento

anticipato, la misura dell'indennità, da corrispondersi in aggiunta

alla pensione, deve essere determinata in ragione di un quarantesimo,

per ogni anno di servizio, dell'importo dell'indennità stessa

spettante al personale collocato in pensione con la massima

anzianità di servizio.

Secondo il giudice a quo la norma impugnata contrasterebbe con gli

artt. 36 e 38 della Costituzione, perché il trattamento di

quiescenza è proiezione di quello di attività ed, essendo

l'indennità integrativa speciale strumento di attuazione delle

garanzie previste da tali articoli, la sua riduzione lederebbe i

precetti in essi contenuti. Inoltre, la norma impugnata opererebbe

una decurtazione così sensibile dell'indennità integrativa speciale

da rivelarsi irrazionale, violando il principio del divieto di

reformatio in peius dei trattamenti retributivi e di quiescenza,

nonché le legittime aspettative dei pubblici dipendenti.

La questione non è fondata.

4. - L'art. 10 del d.-l. n. 17 del 1983, nel testo originario,

prevedeva che per il personale avente diritto all'indennità

integrativa speciale, il quale cessasse dal servizio a partire dalla

entrata in vigore di tale norma, la misura dell'indennità stessa, da

corrispondere in aggiunta alla pensione, fosse determinata in ragione

di un quarantesimo per ogni anno di servizio utile ai fini del

trattamento di quiescenza e che le variazioni dell'indennità

integrativa speciale dovessero essere determinate, per il futuro, in

detta misura, per la generalità del personale in quiescenza. Tale

sistema di computo dell'indennità integrativa era (ed è) destinata

a cessare dalla data del raggiungimento dell'età di pensionamento da

parte del titolare della pensione, ovvero dalla data di decorrenza

della pensione di riversibilità in favore dei superstiti.

La ratio della disposizione - più estesa e rigorosa di quella

approvata in sede di conversione del decreto-legge - era identificata

nella relazione ministeriale alla Camera dei deputati

nell'opportunità di correlare l'importo dell'indennità integrativa

"all'anzianità di servizio, come previsto per il trattamento

pensionistico fondamentale", così da evitare che il personale

cessato dal servizio con anzianità minima o inferiore a quella

massima, venisse a percepire lo stesso importo spettante al personale

provvisto di quest'ultima anzianità.

Il testo originario fu emendato dalla Commissione lavoro, che

limitò la disposizione dell'art. 10 ai soli casi di cessazione dal

servizio a domanda ed eliminò la sua operatività - per gli aumenti

dell'indennità integrativa successivi alla sua entrata in vigore -

anche riguardo al personale già in quiescenza.

In tal modo la ratio originaria fu in parte corretta e la norma fu

diretta unicamente a disincentivare il ricorso ai pensionamenti

anticipati. Come è affermato nella relazione al Senato (in

conformità, all'avviso espresso dal relatore alla Camera dei

deputati), si tendeva così a limitare gli abusi determinati dalla

"perversione" del meccanismo risultante dal cumulo della pensione con

l'indennità integrativa speciale. Tale meccanismo aveva reso

possibile, attraverso il pensionamento a domanda, il conseguimento di

una pensione in ammontare quasi pari al massimo soltanto dopo pochi

anni di servizio a percettori in età ancora giovanile.

La disposizione impugnata non è, pertanto, applicabile nei casi

di cessazione dal servizio per ragioni indipendenti dalla volontà

del pubblico dipendente, né ai pensionamenti già in atto, qualunque

ne sia stata la ragione. È dovuto in ogni caso al personale un

emolumento pari all'indennità integrativa speciale spettante per

effetto del decreto del Ministro per il tesoro 22 novembre 1982 (art.

10, secondo comma). La differenza dell'importo su detto e quello che

sarebbe spettato in proporzione dell'anzianità di servizio utile ai

fini pensionistici, è corrisposto a titolo di assegno personale

riassorbibile in occasione delle successive variazioni

dell'indennità (art. 10, comma terzo).

5. - Questa Corte ha affermato (Sentenza 13 marzo 1986, n. 26) che

la determinazione della base retributiva, utile ai fini del

trattamento di quiescenza, appartiene alla discrezionalità del

legislatore e che l'art. 36 Cost. estende l'ambito della sua tutela

tanto alla retribuzione corriposta nel corso del rapporto di lavoro

quanto a quella differita alla cessazione di tale rapporto e

attribuita sotto forma di trattamento pensionistico (Corte cost. 26

luglio 1979, n. 83; 10 ottobre 1983, n. 302). È devoluto a tale

discrezionalità disporre in merito ai modi e alla misura del

trattamento (sentt. 7 luglio 1976, n. 151; 23 luglio 1974, n. 251).

Parimenti, in riferimento all'art. 38 Cost., questa Corte ha

affermato che appartiene alla sfera legislativa la determinazione

dell'ammontare delle prestazioni previdenziali e delle loro

variazioni, attraverso una congrua valutazione che contemperi le

esigenze di vita dei lavoratori, che ne sono beneficiari, e le

disponibilità finanziarie (sentt. 7 luglio 1986, n. 173; 22 novembre

1985, n. 300; 10 novembre 1982, n. 180).

Quanto poi al meccanismo di (parziale) indicizzazione delle

retribuzioni, attraverso l'indennità integrativa speciale e

l'indennità di contingenza, spetta del pari al legislatore adeguare

le retribuzioni alle variazioni del costo della vita attraverso tali

meccanismi ovvero con interventi adottati di volta in volta;

(sentenze 7 febbraio 1985, n. 34 e 14 aprile 1980, n. 43).

La disposizione impugnata - che non incide sui trattamenti di

quiescenza in atto e non lede perciò diritti quesiti - non travalica

i limiti di detta discrezionalità, ma, anzi, introduce un elemento

di razionalizzazione nel sistema pensionistico. Tale sistema diventa,

all'opposto, sperequato ove la pensione sia costituita da un

trattamento di base inferiore a quello erogato a titolo di indennità

integrativa speciale. Attribuendo a tutti i pensionati la stessa

indennità integrativa e rapportando il solo trattamento di base agli

anni di servizio, si realizzerebbe, infatti, una situazione

ingiustificatamente vantaggiosa in caso di pensionamento anticipato.

Il legislatore, con l'impugnato art. 10, nel testo modificato in

sede di conversione del d.-l. n. 17 del 1983, ha avuto cura, facendo

buon uso della sua discrezionalità, di assicurare il su detto

trattamento in tutti i casi in cui il pensionamento anticipato

avvenga per cause indipendenti dalla volontà del dipendente. Lo ha

variato invece, riducendo l'indennità integrativa e rapportandola

agli anni di servizio prestato, ove il pensionamento avvenga "a

domanda"; per effetto, quindi, di una scelta volontaria, dalla quale

deriva la cessazione anticipata della prestazione dell'attività

lavorativa. Non si commette, in tal guisa, eccesso di potere

legislativo, non esorbitandosi in alcun modo dalla finalità

specifica, prefissata dal legislatore, anzi realizzandola in modo

completo ed organico. Invero, in relazione al fine normativamente

perseguito dall'indennità integrativa speciale, questa viene

opportunamente ragguagliata all'entità del lavoro prestato. Con

riguardo al trattamento che la disciplina attribuisce ai dipendenti

che abbiano prestato, per un più ampio periodo di tempo, attività

di lavoro, si sancisce il principio che essi hanno titolo alla

maggior entità della corresponsione proprio con riguardo alla

maggiore quantità di lavoro prestato. Di conseguenza, la legge,

lungi dal realizzare una differenziata ed ingiustificabile, e perciò

arbitraria, sperequazione tra le due categorie, adegua le sue norme

proprio alle diverse posizioni secondo una razionale visione e un

buon governo di tali diversità.