Sentenza n. 53/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

autonoma Valle d'Aosta, riapprovata il 13 luglio 1995 dal Consiglio

regionale, recante "Nuova disciplina degli interventi regionali di

cooperazione e solidarietà con i paesi in via di sviluppo", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 3

agosto 1995, depositato in cancelleria il 12 agosto successivo ed

iscritto al n. 45 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;

Udito nella udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente,

e l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1995, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato, per contrasto con l'art. 2 dello

statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 4) e in relazione alla legge 26 febbraio 1987, n.

49 (Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i paesi in

via di sviluppo), questione di legittimità costituzionale della

legge della Regione autonoma Valle d'Aosta approvata dal Consiglio

regionale il 5 aprile 1995 e riapprovata, a seguito di rinvio da

parte della Commissione di coordinamento per la Valle d'Aosta, il 13

luglio 1995, recante "Nuova disciplina degli interventi regionali di

cooperazione e solidarietà con i paesi in via di sviluppo".

A giudizio del ricorrente, la legge impugnata, nel disciplinare gli

interventi regionali per la cooperazione allo sviluppo, interverrebbe

su una materia estranea alla competenza regionale e, quindi,

all'ambito di quelle attività, di carattere promozionale o di "mero

rilievo internazionale", che la Regione - ai sensi dell'art. 2 delle

norme di attuazione dello statuto speciale contenute nel d.P.R. 22

febbraio 1982, n. 182 e dei principi fissati nella sentenza della

Corte costituzionale n. 179 del 1987 - può legittimamente svolgere

all'estero.

La cooperazione allo sviluppo, infatti, sarebbe materia attinente

alla sfera della politica estera, di esclusiva pertinenza statale,

nella quale lo spazio di operatività delle Regioni non potrebbe

eccedere la tassativa delimitazione fissata dalla legge n. 49 del

1987, che prevede per le Regioni funzioni esclusivamente propositive

ed attuative in relazione a determinate categorie di interventi (art.

2, quarto e quinto comma).

La legge impugnata - sempre secondo il ricorrente -

travalicherebbe, nel suo complesso, i suddetti limiti di competenza

legislativa ed amministrativa della Regione, stabilendo una

disciplina volta a promuovere un'autonoma politica della Valle

d'Aosta per la cooperazione allo sviluppo. Ciò risulterebbe

evidente, in particolare, dalla disposizione dell'art. 11 che prevede

una programmazione annuale degli interventi della Regione in questa

materia.

La violazione dei limiti di competenza fissati dalla ricordata

legge n. 49 del 1987 non sarebbe, peraltro, risolta dalla modifica -

ritenuta dal ricorrente marginale ed inidonea a superare i motivi del

rinvio - apportata dal Consiglio regionale in sede di riapprovazione

del testo rinviato, modifica consistente nell'inserimento all'art.

3, primo comma, in riferimento all'attività che la Regione si

prefigge di svolgere, dell'inciso "previo parere favorevole della

Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo di cui all'art.

10 della legge n. 49/1987".

2. - Si è costituita nel giudizio la Regione Valle d'Aosta per

sostenere l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza del ricorso.

Secondo la resistente, il ricorso del Presidente del Consiglio

sarebbe inammissibile in quanto genericamente formulato e privo della

puntuale determinazione del preteso contrasto fra la legge regionale

impugnata, o le sue singole norme, ed i principi costituzionali di

cui si assume la violazione.

Il ricorso si limiterebbe, infatti, secondo la resistente, ad un

generico richiamo a norme statali ordinarie, come tali non idonee a

costituire un valido parametro di costituzionalità, senza

individuare specificamente l'oggetto della questione sottoposta al

vaglio di questa Corte.

Nel merito, il ricorso sarebbe, comunque, infondato in quanto il

provvedimento legislativo in esame costituirebbe un necessario

strumento per consentire la partecipazione della Valle d'Aosta alle

attività di cooperazione, nei limiti e con le modalità previste

dalla legge n. 49 del 1987. Ciò sarebbe inequivocamente sancito

dall'art. 2 della legge impugnata, che chiarisce che le iniziative

contemplate vengono "promosse ai sensi dell'art. 2 della legge 26

febbraio 1987, n. 49". Lo stesso principio risulterebbe, altresì,

ulteriormente evidenziato dalla modifica dell'art. 3, primo comma,

introdotta a seguito del rinvio da parte della Commissione di

coordinamento, modifica che ha espressamente subordinato l'attività

regionale al previo parere favorevole della Direzione generale per la

cooperazione allo sviluppo, in armonia con le disposizioni della

legge n. 49 del 1987, dove si prevede che le Regioni possano

formulare proposte alla Direzione generale per la cooperazione allo

sviluppo per porre in essere le attività di cooperazione. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge

della Regione autonoma Valle d'Aosta approvata il 5 aprile 1995 e

riapprovata, a seguito di rinvio, il 13 luglio 1995, recante "Nuova

disciplina degli interventi di cooperazione e solidarietà con i

paesi in via di sviluppo". Con tale legge la Regione - sostituendo la

precedente normazione posta con legge regionale 9 luglio 1990, n. 44

- ha inteso regolare le forme e le modalità del proprio intervento

nella cooperazione con i paesi in via di sviluppo ai sensi della

legge 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina della cooperazione

dell'Italia con i paesi in via di sviluppo).

Ad avviso del ricorrente la legge impugnata - nonostante le

modifiche apportate in sede di riapprovazione - risulterebbe viziata

nel suo complesso per avere ecceduto le competenze assegnate dallo

statuto speciale alla Regione autonoma e per avere invaso la sfera

dei rapporti internazionali riservata, ai sensi dell'art. 2 del

d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 e della giurisprudenza costituzionale

(sentenza n. 179 del 1987), al potere statuale.

2. - La Regione Valle d'Aosta ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso in quanto genericamente formulato e

privo di un'indicazione puntuale relativa all'esistenza di un

contrasto tra la legge regionale (o le sue singole norme) ed i

principi costituzionali.

Tale eccezione non può essere accolta.

Il ricorso in esame, pur nella sua schematicità, ha, infatti,

indicato con precisione le norme ed i principi costituzionali

violati, quando ha richiamato, con riferimento ai profili di

impugnativa, sia le competenze regionali elencate all'art. 2 dello

statuto speciale (non comprensive della materia c.d. "estera"), sia

la riserva di competenza per i rapporti internazionali riconosciuta

allo Stato dall'art. 2 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (dove si

ricalca la disciplina posta nell'art. 4, primo comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616), sia, infine, i principi in tema di

determinazione ed attuazione degli indirizzi di politica estera

ribaditi nella sentenza di questa Corte n. 179 del 1987. E se è vero

che l'impugnativa è stata formulata nei confronti della legge nel

suo complesso, è anche vero che da tale formulazione non è dato

desumere un motivo di inammissibilità del ricorso, dal momento che

dalla prospettazione delle censure risulta possibile dedurre che la

questione è stata proposta soltanto nei confronti di alcune norme

determinate (v. sentenza n. 212 del 1991). Invero il ricorso,

ancorché formalmente diretto contro la legge nel suo insieme, mira

palesemente a colpire soltanto le norme espresse negli artt. 3, primo

comma, e 11, - nonché, conseguenzialmente, negli artt. 12 e 13 -

che, oltre ad essere specificamente richiamate nel contesto del

ricorso, appaiono le sole suscettibili di incidere nella sfera del

"potere estero" riservata allo Stato, venendo a porre direttamente in

gioco i limiti fissati per le competenze regionali dall'art. 2,

quarto e quinto comma, della legge n. 49 del 1987. Risultano, invece,

sostanzialmente estranee all'impugnativa - alla luce dei profili

enunciati nel ricorso - le altre norme della legge regionale, che si

limitano a parafrasare enunciazioni di ordine generale presenti nella

legge statale o a regolare forme organizzative e modalità di

esercizio di competenze proprie della Regione e, come tali, non

suscettibili di incidere sul piano della politica estera dello Stato.

3. - Con riferimento alle norme cui l'impugnativa va limitata la

questione è fondata.

La legge 26 febbraio 1987, n. 49, nel porre la nuova disciplina

della cooperazione dell'Italia con i paesi in via di sviluppo, ha

qualificato, all'art. 1, primo comma, la cooperazione allo sviluppo

come "parte integrante della politica estera dell'Italia". La stessa

legge, all'art. 2, terzo comma, ha elencato - nelle lettere da a) ad

m) - le varie attività attraverso cui la cooperazione può essere

sviluppata. Infine, lo stesso art. 2, al quarto e quinto comma, ha

delineato lo spazio di intervento delle Regioni, delle Province

autonome e degli altri enti locali precisando, in particolare: a) che

tali enti possono avanzare "proposte" alla Direzione generale per la

cooperazione allo sviluppo al fine di svolgere alcune delle attività

di cui al terzo comma, (e cioè quelle elencate nelle lettere a), c),

d), e), f) ed h); b) che tali attività possono essere attuate anche

attraverso le strutture pubbliche di tali enti, stipulando, ove se ne

ravvisi l'opportunità, apposite convenzioni con il Ministero per gli

affari esteri.

Tali limiti, in relazione alla natura della materia regolata e alla

sua incidenza in uno dei settori della politica estera riservata allo

Stato, esigono un'osservanza rigorosa da parte delle Regioni e degli

altri soggetti di autonomia, osservanza che non è dato riscontrare

nei contenuti espressi dall'art. 3 della legge impugnata.

E invero, con questa norma, la Regione risulta legittimata a

svolgere una serie di attività in tema di cooperazione con i paesi

in via di sviluppo che vengono, nella sostanza, a ricalcare

l'elencazione espressa nell'art. 2, terzo comma, della legge n. 49

del 1987. Senonché, mentre questa legge, all'art. 2, quarto e quinto

comma, conferisce alle Regioni soltanto il potere di avanzare

proposte alla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo e

di attuare le proposte approvate attraverso le proprie strutture

(previa, se del caso, stipula di un'apposita convenzione), l'art. 3

della legge impugnata conferisce direttamente alla Regione un potere

di intervento nei settori indicati, richiedendo, per le attività

elencate nel primo comma, il "previo parere favorevole della

Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo". La presenza di

tale parere - introdotto in sede di riapprovazione della legge allo

scopo di superare i rilievi governativi - oltre ad essere limitata ad

alcune attività, non appare, d'altro canto, sufficiente a rendere

compatibile la disciplina espressa nella norma regionale con i limiti

indicati nell'art. 2, quarto e quinto comma, della legge statale, ove

si consideri che, in questa legge, il potere di determinazione

dell'intervento risulta in ogni caso riservato alla sfera statale

(quand'anche ricorra la proposta regionale), mentre nella norma

impugnata tale potere risulta direttamente imputato alla sfera

regionale (sia pure su parere favorevole dell'organo statale).

Lo spostamento dallo Stato alla Regione della competenza

sostanziale relativa alla decisione dell'intervento altera, in un

settore rilevante sul piano della politica estera, lo svolgimento

della procedura prevista dall'art. 2, quarto e quinto comma, della

legge n. 49 del 1987 e viene, pertanto, a integrare una lesione, da

parte della norma regionale, dei limiti segnati da tale legge,

nonché della riserva prevista, per le attività attinenti ai

rapporti internazionali, dall'art. 2 delle norme di attuazione dello

statuto speciale di cui al d.P.R. n. 182 del 1982.

4. - I rilievi che precedono conducono ad affermare anche

l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, e, conseguenzialmente,

degli artt. 12 e 13 della stessa legge, dove si disciplina il

programma annuale degli interventi regionali nel settore della

cooperazione e la concessione dei relativi finanziamenti.

Il programma annuale, per esplicita previsione contenuta nell'art.

11, primo comma, si riferisce, infatti, alla realizzazione della

attività di cui all'art. 3 ed è tale da sottintendere, per la sua

organicità (su cui v., in particolare, il secondo comma), non

semplici poteri di proposta, bensì poteri di determinazione delle

varie attività richiamate nell'art. 3, che, per i motivi già

illustrati, non possono ritenersi compresi nell'ambito delle

competenze assegnate, dalla legge n. 49 del 1987, alla Regione. La

disciplina relativa al programma (art. 11) nonché quella concernente

i contributi e le procedure connesse allo stesso (artt. 12 e 13)

vanno, pertanto, dichiarate incostituzionali.