Sentenza n. 53/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 3,

quarto comma, e 4 della legge 2 marzo 1963, n. 320 (nomina e durata in

carica degli esperti delle sezioni specializzate agrarie), promossi con

le seguenti ordinanze:

1) ordinanze emesse il 25 gennaio 1969 dal tribunale di Roma -

sezione specializzata agraria - nei procedimenti civili vertenti

rispettivamente tra Fiorentini Lucia e Ilardi Agapito, Marconi Alberto

e Coletta Domenico, Lucci Armando e De Angelis Finau, iscritte ai nn.

285, 286 e 287 del registro ordinanze 1969 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 200 del 6 agosto 1969;

2) ordinanza emessa il 5 luglio 1969 dal tribunale di Reggio

Calabria - sezione specializzata agraria - nel procedimento civile

vertente tra Tropea Carmela Regina e Verduci Guerino, iscritta al n.

341 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 269 del 22 ottobre 1969;

3) ordinanza emessa il 24 luglio 1969 dal tribunale di Rieti -

sezione specializzata agraria - nel procedimento civile vertente tra

Battaglia Lidia e Sillieri Mario e Bruno, iscritta al n. 343 del

registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 269 del 22 ottobre 1969;

4) ordinanze emesse il 29 luglio 1969 dal tribunale di Vibo

Valentia - sezione specializzata agraria - in tre procedimenti civili

promossi da Arena Francescantonio contro Giannini Caterina, Grillo

Eleonora e Grillo Domenico ed altri, iscritte ai nn. 416, 417 e 418 del

registro ordinanze 1969 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 311 del 10 dicembre 1969.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Fiorentini Lucia, De Angelis Finau e

Battaglia Lidia;

udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1970 il Giudice

relatore Costantino Mortati;

uditi gli avvocati Leopoldo Piccardi, Alessandro De Feo e Corrado

Noulian, per il De Angelis, l'avv. Giuseppe Zappalà, per la

Fiorentini, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Donadio, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio promosso avanti la sezione

specializzata agraria del tribunale di Roma da Fiorentini Lucia contro

Ilardi Agapito, avente ad oggetto la dichiarazione di decadenza dalla

proroga legale di un contratto di affitto di fondo rustico, è stata

sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,

quarto comma, e 4, primo comma, della legge 2 marzo 1963, n. 320, che

disciplinano il sistema di scelta degli esperti che, insieme con

magistrati professionali, compongono tali sezioni, per violazione degli

artt. 104, 105 e 108 della Costituzione.

Nell'ordinanza pronunciata il 25 gennaio 1969 dalla sezione

specializzata presso il tribunale di Roma si fa rilevare come il

sistema di scelta degli esperti predisposto dalla legge n. 320 del 1963

comporti un intervento del potere esecutivo e precisamente degli

ispettorati dell'agricoltura cui compete procedere (su parere delle

associazioni sindacali e di categorie professionali competenti) alla

designazione dei nomi dei dottori in agraria o periti agrari e

geometri, da includere negli albi speciali presso le Corti di appello;

intervento tale da vulnerare i poteri ed i compiti riservati dalla

Carta costituzionale al Consiglio superiore della magistratura in

quanto non offre alcuna garanzia di controllo da parte di esso nella

scelta dei designati.

La sezione ammette che il provvedimento di nomina di un membro di

un organo giurisdizionale da parte del Consiglio superiore possa

assumere carattere meramente formale, ma ciò soltanto quando il

procedimento di selezione sia tassativamente preordinato dalla legge

senza ricorso ad alcuna attività discrezionale, cosicché l'atto

d'investitura emesso dal Consiglio superiore assuma carattere meramente

dichiarativo o di controllo; questa non è però l'ipotesi prevista

dalla legge n. 320 del 1963, che consente invece all'ispettorato un

ampio potere discrezionale di preselezione dei nominativi dei candidati

alla nomina ad esperti.

Né sarebbe possibile interpretare la legge nel senso di

qualificare l'attività degli ispettorati come meramente ausiliaria e

preparatoria di quella della scelta effettiva da parte del Consiglio

superiore, giacché una tale interpretazione non trova giustificazione

alcuna, sia sotto il profilo logico, sia sotto quello grammaticale.

Dubbi di costituzionalità sorgono altresì, in relazione alla

implicita potestà d'intervento riconosciuta dalla legge in esame al

potere esecutivo nella conferma o meno dellesperto alla scadenza del

biennio, in quanto tale intervento, oltre a violare la potestà

esclusiva del Consiglio superiore nella scelta e nomina del giudice

onorario, può ritenersi anche tale da incidere sulla indipendenza di

quest'ultimo, nel senso in cui essa è stata delineata dalla

giurisprudenza della Corte costituzionale.

Dopo che l'ordinanza è stata regolarmente notificata e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 200 del 6 agosto 1969, si è costituita nel

giudizio avanti la Corte costituzionale l'attrice Fiorentini, col

patrocinio dell'avv. Giuseppe Zappalà, ed ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato come per legge

dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nella memoria depositata il 7 agosto 1969, la parte privata chiede

che la Corte voglia dichiarare infondata la questione, ed a tale scopo,

richiamate le sentenze n. 108 del 1962 e n. 76 del 1961 che già ebbero

ad occuparsi della materia, osserva che secondo la legge impugnata gli

ispettorati compartimentali dell'agricoltura non esercitano alcun

potere di selezione dei candidati alla nomina a membri delle sezioni

specializzate. Tali uffici infatti avrebbero soltanto il compito di

raccogliere le segnalazioni provenienti dalle associazioni sindacali

maggiormente rappresentative e di trasmetterle, senza alcuna

limitazione di numero, ai Presidenti delle Corti di appello, agenti per

delega del Consiglio superiore, cui spetta formare gli elenchi

comprendenti otto nominativi per ogni sezione da costituire e quindi

provvedere alla loro nomina ed all'eventuale revoca.

In merito alla seconda questione la parte privata osserva che (se

si accoglie l'interpretazione da essa proposta delle norme sul

procedimento di nomina) anch'essa risulta infondata poiché

l'attribuzione dell'effettivo potere di nomina e revoca al Consiglio

superiore è sufficiente garanzia della indipendenza dei membri di cui

si tratta.

Anche la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri conclude

perché la questione sia dichiarata infondata ed all'uopo qualifica

l'attività svolta dall'ispettorato compartimentale dell'agricoltura

nel procedimento di nomina degli esperti come una mera opera di

collaborazione fornita con obbiettività da uffici particolarmente

idonei, per competenza tecnica, a segnalare le persone meglio

qualificate a fornire nel Collegio un contributo di esperienza e

dottrina.

Applicando alla presente fattispecie i principi enunciati dalla

Corte costituzionale nella sentenza n. 168 del 1963, l'Avvocatura

osserva come la legge impugnata dovrebbe interpretarsi nel senso di

escludere ogni carattere determinante alle indicazioni degli

ispettorati, le quali, a suo parere, potrebbero essere disattese dal

Consiglio superiore; questo infatti potrebbe invitare gli ispettorati a

compiere una nuova indicazione di nominativi.

Le segnalazioni dell'ispettorato non sono d'altronde meramente

discrezionali, essendo precedute dai pareri delle organizzazioni

sindacali e degli ordini professionali e riguardando la sussistenza di

requisiti fissati espressamente dalla legge. Inoltre l'ispettorato non

è parte nelle controversie rientranti nella competenza delle sezioni

specializzate sicché viene a realizzarsi il più assoluto e completo

distacco del giudice, non solo dalle parti in causa, ma anche dal

potere esecutivo.

Sul punto dell'indipendenza degli esperti, l'Avvocatura ricorda la

sentenza n. 49 del 1968 della Corte costituzionale che ritenne

compatibile con tale requisito il fatto che i componenti di un organo

giurisdizionale siano nominati dall'esecutivo, sempre che tale nomina

non possa venir rinnovata alla scadenza, ed osserva che l'art. 4 della

legge n. 320 del 1963 risponde a tale requisito poiché gli esperti

sono eventualmente confermati dal Consiglio superiore senza alcun

intervento dell'ispettorato.

2. - Altra ordinanza di rimessione, identica e contemporanea alla

precedente, è stata pronunciata dallo stesso giudice nel corso della

causa civile, di analogo oggetto, promossa da Marconi Alberto contro

Coletta Domenico ed anch'essa è stata sottoposta a notificazione,

comunicazione e pubblicazione nello stesso numero della Gazzetta

Ufficiale sopra indicato. In questo giudizio, cui si estende

l'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri già riferito,

non vi è stata costituzione di parti private.

3. - Una terza ordinanza identica e coeva alle due precedenti è

stata infine pronunciata dal medesimo giudice nel corso del giudizio

civile promosso da Lucci Armando contro De Angelis Finau per il

rilascio di un fondo agricolo ed anch'essa è stata sottoposta a

notificazione, comunicazione e pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale

sopra indicata.

In questo giudizio, oltre al ricordato intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri, si è avuta la costituzione del convenuto,

assistito dagli avvocati Leopoldo Piccardi, Alessandro De Feo e Corrado

Noulian, i quali, nelle memorie 23 luglio 1969 e 11 febbraio 1970,

svolgono i motivi d'incostituzionalità della legge enunciati

nell'ordinanza.

In risposta alle affermazioni dell'Avvocatura dello Stato, in

particolare, essi affermano che la Costituzione, attuando il principio

della divisione dei poteri, esclude che fra questi possano aversi

rapporti i quali implichino una ingerenza, più o meno vistosa o più o

meno larvata, dell'uno nella sfera di competenza dell'altro, come

invece avviene in sostanza con il sistema introdotto dalla legge

impugnata (Corte cost., sent. n. 168 del 1963). Ai richiami compiuti

dall'Avvocatura alla giurisprudenza della Corte circa l'ammissibilità

di nomine governative di membri di organi giurisdizionali, la difesa

del De Angelis replica che le decisioni richiamate riguardano soltanto

giudici speciali, ai quali la Corte ha dichiarato inapplicabili i

principi stabiliti dalla Costituzione per la magistratura ordinaria e

specializzata (sent. n. 76 del 1961).

Ricordando come nel corso dei giudizi attribuiti alla competenza

delle sezioni agrarie possano essere richiesti importanti pareri

proprio agli organi periferici del Ministero dell'agricoltura (pareri

sui quali la Corte si è pronunciata nella sent. n. 147 del 1967), la

parte privata segnala la particolare opportunità di evitare possibili

influenze di tali organi sulla nomina dei giudici che debbono avvalersi

di siffatti pareri vagliandone la legittimità con imparzialità e

distacco. Essa respinge quindi l'interpretazione delle disposizioni

impugnate proposta dall'Avvocatura dello Stato (ed accolta anche in

talune decisioni di manifesta infondatezza della questione di

costituzionalità pronunciate dalla Corte suprema di cassazione),

secondo la quale l'intervento dell'ispettorato non sarebbe vincolante,

ma solo indicativo. Un potere sindacatorio di merito del Consiglio

superiore non può ricavarsi infatti da alcuna delle norme comprese

nella legge n. 320 del 1963, come risulta tra l'altro dal raffronto di

esse con quelle preesistenti.

Anche in relazione alla questione concernente l'indipendenza degli

esperti la difesa del De Angelis replica all'Avvocatura osservando che

la legge presuppone per l'atto di conferma degli esperti un

procedimento analogo a quello previsto per la loro prima nomina, con

conseguente possibilità d'intervento dell'ispettorato corrispondente a

quella che si ha in occasione della nomina. Ed è pacifico nella

giurisprudenza della Corte costituzionale che la prospettiva del

reincarico esclude l'indipendenza dei membri di organi giurisdizionali

(sent. nn. 11, 33, 49 del 1968).

4. - Con l'ordinanza in data 5 luglio 1969 della sezione

specializzata agraria del tribunale di Reggio Calabria pronunciata nel

corso della causa civile promossa da Tropea Carmela Regina contro

Verduci Guerino per la risoluzione di una affittanza agraria è stato

impugnato il solo art. 3, quarto comma, della legge n. 320 in

riferimento ai soli artt. 104 e 105, della Costituzione.

Anche questo giudice ravvisa nell'intervento preselettivo

dell'ispettorato compartimentale dell'agricoltura una grave limitazione

dei poteri riservati al Consiglio superiore della magistratura per

motivi analoghi a quelli enunciati nelle ordinanze dei giudici romani.

L'ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 269 del 22 ottobre 1969, ma nessuno si è

costituito in questo giudizio.

5. - Sempre in riferimento ai soli artt. 104 e 105 della

Costituzione, le disposizioni degli artt. 3 quarto comma, e 4, secondo

comma, della legge n. 320 sono state impugnate con l'ordinanza 24

luglio 1969 della sezione specializzata agraria del tribunale di Rieti,

pronunciata nel corso della causa civile, di oggetto analogo alle

altre, promossa da Battaglia Lidia contro Sillieri Mario e Bruno.

Anche la motivazione di questo provvedimento ricalca quelle degli

altri già ricordati e presenta la sola particolarità di denunciare,

insieme con il quarto comma dell'art. 3, il secondo, anziché il primo

comma dell'art. 4, legge n. 320, cioè la norma che prevede la

sostituzione degli esperti venuti a mancare nel corso del biennio

mediante un procedimento analogo a quello di nomina e la permanenza in

carica dei sostituti fino alla scadenza del biennio in corso.

Dopo che l'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 269 del 22 ottobre 1969, si è

costituita avanti la Corte costituzionale, col patrocinio dell'avv.

Bruno Volpi, la parte attrice, la quale ha concluso per la

dichiarazione di infondatezza osservando, nella memoria depositata il

17 ottobre 1969, che l'attività svolta dall'ispettorato in vista della

scelta degli esperti si risolve in una forma di collaborazione

oggettiva tra gli organi dello Stato, non solo legittima bensì anche

utile, la quale non comporta la benché minima esplicazione di poteri

che appartengano alla pubblica amministrazione ed alcuna subordinazione

nei confronti di questa.

6. - Questione identica a quella sollevata dalla sezione

specializzata presso il tribunale di Roma, con esplicito rinvio alla

motivazione della relativa ordinanza, è stata infine proposta dalla

sezione specializzata agraria del tribunale di Vibo Valentia con tre

ordinanze identiche pronunciate il 29 luglio 1969 nel corso delle cause

civili promosse da Francescantonio Arena contro Caterina Giannini,

contro Grillo Eleonora e contro Grillo Domenico ed altri.

Anche queste ordinanze sono state regolarmente notificate,

comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 311 del 10 dicembre

1969, ma nessuno si è costituito nel giudizio avanti la Corte

costituzionale. Considerato in diritto :

Le otto cause si riferiscono alla stessa questione di

costituzionalità, sicché se ne rende opportuna la riunione e la loro

decisione con unica sentenza.

1. - Le ordinanze imputano agli articoli che si sono prima

ricordati della legge 2 marzo 1963, n. 320, la violazione degli artt.

104, 105, 108 della Costituzione, nella considerazione che le modalità

dai medesimi fissate per la nomina degli esperti i quali entrano a

comporre le sezioni specializzate agrarie non garantiscono né

l'indipendenza, né l'imparzialità dei loro giudizi. Deve anzitutto

essere osservato come del tutto estraneo e inconferente alla questione

sollevata sia il richiamo fatto dalle ordinanze stesse agli artt. 104 e

105 della Costituzione, dato che questi hanno riguardo esclusivamente

ai componenti la magistratura, intesa questa nel nucleo ben delimitato

risultante solo da quella parte degli appartenenti all'ordine

giudiziario costituita dai giudici ordinari, rispetto ai quali

solamente sono previste particolari forme di garanzie, come quella che

affida i provvedimenti di stato ad essi relativi ad uno speciale

organo, qual'è il Consiglio superiore della magistratura. E poiché

nella specie è in contestazione il rispetto delle condizioni di

indipendenza di "estranei partecipanti all'amministrazione della

giustizia", alle quali si riferisce l'art. 108, l'indagine deve essere

compiuta (contrariamente a quanto ritiene l'ordinanza del tribunale di

Roma, secondo cui sarebbe da riservare all'esclusiva competenza del

Consiglio superiore della magistratura l'accertamento dei requisiti

oltre che la nomina degli esperti medesimi) alla stregua solo di

quest'ultima disposizione.

2. - Da essa risulta che il costituente si è limitato a disporre

solamente un rinvio alla legge, sicché il giudizio di

costituzionalità deve essere circoscritto ad accertare se la

disciplina stabilita da quella denunciata prescriva almeno un minimo di

requisiti che rendano ragionevole la presunzione della loro

corrispondenza all'imperativo della Costituzione. Ciò non diversamente

da quanto prescritto per i componenti le giurisdizioni speciali: dal

che si desume la infondatezza della tesi secondo cui sussisterebbe

l'obbligo pel legislatore di differenziare le garanzie in parola

secondo che si riferiscano ai componenti dell'una o dell'altra delle

due categorie di organi ora menzionati.

Nella specie le garanzie predisposte con la legge denunciata sono

da ritenere sufficienti. Infatti indubbiamente garanzie siffatte sono

offerte dall'intervento, nella nomina e revoca degli esperti, del

Consiglio superiore della magistratura, che, pure non imposto, come si

è detto, dalla Costituzione, è stato tuttavia richiesto, con

disposizione di carattere generale, dall'art. 10 n. 2 della legge 24

marzo 1958, n. 195, che ha trovato poi applicazione specifica nell'art.

3 della legge in esame, il quale ha fatto applicazione del potere di

delegare l'esercizio delle funzioni stesse ai presidenti delle Corti di

appello, già consentito dal citato art. 10 e dall'art. 30 delle norme

di attuazione approvate con D.P. n. 916 del 1958.

L'interpretazione che di quest'ultimo articolo danno le ordinanze,

nel senso che competa agli Ispettorati compartimentali dell'agricoltura

la potestà di operare una preselezione fra coloro che hanno i

requisiti per l'iscrizione nell'albo, così da limitare le indicazioni

da presentare al Consiglio superiore agli otto nomi da includere in

ciascuno degli albi speciali, lasciando al Consiglio stesso il solo

compito di sorteggiare i nomi dei quattro destinati (quali titolari o

supplenti) a comporre il collegio giudicante, non trova nessun sostegno

nella legge, sia che si interpreti sotto l'aspetto letterale che sotto

quello sistematico.

Si desume infatti chiaramente dall'art. 3 che la funzione degli

Ispettorati predetti non riveste carattere di arbitrarietà poiché si

concreta nella predisposizione (dopo che siano state sentite le

organizzazioni sindacali più rappresentative ed i competenti consigli

degli ordini professionali) di un elenco comprensivo di coloro che gli

Ispettorati stessi ritengano in possesso dei requisiti richiesti,

rimanendo poi riservato al presidente della Corte di appello di

prescegliere (previ i necessari controlli circa il modo di formazione

degli elenchi) gli otto nomi da inserire in ogni albo.

Così precisato l'iter formativo dell'elemento laico nelle sezioni

specializzate, vengono a cadere anche le censure formulate con

riferimento tanto al procedimento sostitutivo che si renda necessario

in dipendenza della cessazione dalla carica di un membro durante il

biennio, quanto alla possibilità che la legge consente, della

rinnovazione del mandato degli iscritti negli albi dopo la sua

scadenza. Infatti che tale possibilità (giustificata anche da

considerazioni di convenienza, data la eventuale difficoltà di

disporre di un numero sufficiente di esperti che eccellano per

capacità tecniche e doti morali, e siano disposti ad accettare una

carica suscettibile di distrarre dall'esercizio professionale) non

incida sull'imparzialità nell'esplicamento della funzione si desume

dalla natura dell'organo cui compete disporre, oltre alla nomina, tale

conferma nella carica.

3. - Accertato così che agli ispettorati compartimentali è

demandata una funzione esclusivamente preparatoria e non già

decisionale per quanto attiene alla preposizione degli esperti, diviene

irrilevante indagare se le sezioni siano, come si assume, chiamate

effettivamente a giudicare su atti predisposti dagli ispettorati

medesimi.

Pertanto deve ritenersi che la legge denunciata abbia pienamente

soddisfatto quelle esigenze di assicurare tanto l'idoneità degli

esperti alle funzioni loro attribuite quanto la loro indipendenza dalle

parti e dalla pubblica amministrazione, secondo quanto era stato

richiesto con le precedenti pronuncie di questa Corte n. 76 del 1961 e

108 del 1962, anche per quanto riguarda quel particolare aspetto

dell'imparzialità, che trova soddisfazione nella possibilità del

ricorso, nei congrui casi, agli istituti dell'astensione e della

ricusazione.