Sentenza n. 529/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 3,

della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35 (Piano

urbanistico territoriale dell'area sorrentino-amalfitana), promosso

con ordinanza emessa il 28 giugno 1994 dal Tribunale amministrativo

regionale per la Campania sul ricorso proposto dalla Società GESVIT

contro il Comune di Massa Lubrense, iscritta al n. 498 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione della Società GESVIT nonché l'atto

di intervento della Regione Campania;

Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 1995 il Giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi l'avv. Giuseppe Abbamonte per la Società GESVIT e l'avv.

Livio Cacciafesta per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1. - La società GESVIT, proprietaria di un villaggio turistico in

Massa Lubrense, costruito successivamente al 1955, con istanza in

data 14 ottobre 1993 aveva richiesto al comune autorizzazione per

l'esecuzione, su di uno dei bungalows in legno, di lavori di

manutenzione straordinaria, diretti alla sostituzione di alcune parti

dello stesso, ed alla integrazione dei servizi igienici. Il comune

aveva rigettato l'istanza assumendo che l'intervento richiesto

sarebbe stato in contrasto con l'art. 17 della legge della Regione

Campania 27 giugno 1987, n. 35 (Piano urbanistico territoriale

dell'area sorrentino-amalfitana).

Avverso il provvedimento di rigetto, la società GESVIT proponeva

ricorso al Tribunale amministrativo regionale che, con ordinanza

emessa in data 28 giugno 1994, pervenuta alla Corte costituzionale il

20 luglio 1995 (r.o. n. 498 del 1995), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale della citata norma regionale, nella parte

in cui, al terzo comma, stabilisce che nella zona del piano

urbanistico territoriale classificata 1/a - in cui si assume ubicata

la costruzione in questione - non possa eseguirsi alcun intervento

edilizio, di manutenzione ordinaria e straordinaria e, per quella

classificata 1/b, consente, sugli edifici realizzati successivamente

al 1955, solo interventi di manutenzione ordinaria.

Ad avviso del collegio rimettente, il divieto di opere di

manutenzione straordinaria nella zona 1/b, e persino di manutenzione

ordinaria nella zona 1/a, si porrebbe in contrasto con l'art. 42

della Costituzione, determinando un continuo ed irreversibile degrado

dei beni oggetto del divieto stesso, per la impossibilità di

assicurare la sia pur minima opera di recupero del patrimonio

edilizio. Esso si risolverebbe, in ultima analisi, in un esproprio,

senza indennizzo, della proprietà.

Nella ordinanza si rileva la irrazionalità della normativa nel

confronto con la disciplina di cui all'art. 1-quinquies del

decreto-legge n. 312 del 1985, introdotto dalla legge di conversione

n. 431 del 1985, che, nell'imporre un vincolo di inedificabilità

assoluta a tutela delle bellezze paesistiche in vista dell'adozione

dei piani urbanistico-territoriali, esclude da tale vincolo gli

interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

Si introduce, in tal modo, una ulteriore censura, consistente nel

contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in quanto le

disposizioni citate del decreto-legge n. 312 del 1985, costituendo

principi fondamentali della legislazione statale, non sarebbero

derogabili ad opera di una legge regionale. Né il divieto contenuto

nella normativa impugnata rientrerebbe in alcune delle materie

attribuite alla competenza regionale: esso troverebbe, invece,

fondamento solo nella tutela del paesaggio e dei valori ambientali

del territorio.

Nell'ordinanza si invocano, altresì, gli artt. 41 e 97 della

Costituzione, senza che, peraltro, con riferimento ad essi, siano

esplicate le ragioni del lamentato vulnus.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la società

GESVIT, concludendo per la declaratoria di illegittimità

costituzionale delle disposizioni censurate, con argomentazioni

adesive ai rilievi contenuti nella ordinanza di rimessione, e

sviluppando i profili denunciati con riferimento ai principi di

uguaglianza, buon andamento, ragionevolezza ed imparzialità: la

normativa in questione avrebbe ancorato il limite temporale

(realizzazione prima e dopo il 1955), ai fini dell'ampiezza

dell'intervento ammissibile, ad un elemento arbitrario, che non trova

rispondenza né in un precedente provvedimento dell'amministrazione,

né in alcuna vicenda relativa alle bellezze paesistiche oggetto

della tutela.

3. - È, altresì, intervenuta la Regione Campania, che ha concluso

per la infondatezza della questione, osservando che la zona

territoriale 1/a è quella che comprende un paesaggio di

incomparabile bellezza paesistica, tale da indurre il legislatore

regionale a dettare norme di tutela particolarmente intensa,

consentendo per gli edifici costruiti fino al 1955, in armonia con

tale bellezza, interventi di restauro conservativo, ed escludendo,

per quelli realizzati "selvaggiamente" dopo il 1955, qualsiasi

intervento. La diversa tutela apprestata per la zona 1/b sarebbe

determinata dalla circostanza che questa comprende in modo prevalente

zone destinate all'agricoltura.

La regione ha, altresì, rilevato che i piani approvati ai sensi

dell'art. 1-bis della legge n. 431 del 1985, pur avendo natura di

piani urbanistici, sono, tuttavia, dotati di una specifica valenza

paesaggistica ed ambientale, in virtù della quale legittimamente

essi potrebbero dettare norme dirette alla conservazione di un

assetto territoriale di particolare pregio estetico, limitative della

proprietà. Questo escluderebbe la violazione sia degli artt. 41 e

42, sia dell'art. 117 della Costituzione, avuto riguardo alla

correlazione tra gli ambiti ambientale ed urbanistico. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta al vaglio di legittimità

costituzionale concerne l'art. 17 della legge della Regione Campania

27 giugno 1987, n. 35 (Piano urbanistico territoriale dell'area

sorrentino-amalfitana), e, segnatamente, il comma 3 dell'articolo

citato, nella parte in cui vieta la esecuzione di qualsiasi

intervento edilizio di manutenzione ordinaria e straordinaria nella

zona classificata 1/a dal piano urbanistico territoriale dell'area

sorrentino-amalfitana, e consente, nella zona classificata 1/b, solo

interventi di manutenzione ordinaria per l'edilizia realizzata in

epoca successiva al 1955. Ad avviso del giudice a quo, tale

disciplina arrecherebbe, in contrasto con l'art. 42 della

Costituzione, un irreparabile pregiudizio al privato, cui verrebbe

sottratta, in modo permanente e definitivo, la possibilità di usare

e godere del bene per il quale si accerti la necessità di opere di

conservazione, con conseguente continuo ed irreversibile degrado

dello stesso. La normativa impugnata sarebbe destinata a determinare

un esproprio, senza indennizzo, della proprietà. Il collegio

rimettente deduce, altresì, la lesione dell'art. 117 della

Costituzione, sotto il profilo della esorbitanza dalla sfera delle

competenze regionali: le disposizioni di cui si tratta si porrebbero,

infatti, in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalle

leggi dello Stato, che operano quale limite alla potestà legislativa

regionale, e, in particolare, con la disciplina di cui all'art.

1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, introdotto

dalla legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431, che, nell'imporre

un vincolo di inedificabilità assoluta a tutela delle bellezze

paesistiche in vista dell'adozione, da parte delle regioni, dei piani

urbanistico-territoriali, aveva escluso da tale vincolo gli

interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

2. - La questione è fondata per i profili e nei limiti appresso

indicati.

Con la legge della Regione Campania n. 35 del 1987 è stato

approvato il piano urbanistico territoriale dell'area

sorrentino-amalfitana, in adempimento dell'art. 1-bis del

decreto-legge n. 312 del 1985, come convertito dalla legge n. 431

del 1985, che impone alle regioni l'obbligo di sottoporre a specifica

normativa di uso e valorizzazione ambientale i beni e le aree inclusi

nel vincolo paesistico, attraverso lo strumento dei "piani

paesistici", ovvero dei "piani urbanistico-territoriali con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali".

L'art. 17 della legge regionale n. 35 del 1987 individua sedici

tipi di zone territoriali, descrivendone le caratteristiche

morfologiche, indicando le parti del territorio che vi sono comprese

e dettando una serie di prescrizioni urbanistiche cui vanno adeguati

i piani regolatori. Per quanto riguarda, in particolare, le zone

territoriali 1/a e 1/b, alla cui regolamentazione si rivolgono le

censure del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, il

comma 3 dell'art. 17 citato chiarisce che la prima di esse - che, ai

sensi del comma 2 dello stesso articolo, va direttamente recepita

nella zonizzazione e normativa dei piani regolatori generali -

comprende "le maggiori emergenze tettoniche e morfologiche che si

presentano con roccia affiorante o talvolta a vegetazione spontanea",

mentre la zona territoriale 1/b - che fa parte di quelle che dovranno

essere articolate in zone di piano regolatore con normativa che

rispetti le indicazioni dettate dalla stessa legge comprende la parte

del territorio "prevalentemente a manto boscoso o a pascolo, le

incisioni dei corsi d'acqua, alcune aree a colture pregiate di

altissimo valore ambientale". Le prescrizioni più significative

imposte dal piano con riferimento alle due zone in esame sono volte

alla conservazione integrale del territorio, segnatamente attraverso

la previsione della inedificabilità, sia privata che pubblica.

Quanto al patrimonio edilizio già esistente, nelle predette zone, la

normativa in questione consente interventi di conservazione e

mantenimento di esso, che, per la zona 1/a, sono limitati al solo

restauro conservativo, mentre, per quella 1/b, si estendono anche

alle opere di manutenzione ordinaria e straordinaria e demolizione

delle superfetazioni, nonché, in misura limitata, all'adeguamento

funzionale degli alloggi. I descritti interventi sono, peraltro,

ammessi solo sugli edifici costruiti fino a tutto il 1955, mentre,

per quelli realizzati in epoca successiva, nessun intervento edilizio

è consentito nella zona 1/a, ed in quella 1/b è ammessa la sola

manutenzione ordinaria, nel rispetto delle norme tecniche contenute

nel titolo IV della stessa legge.

3. - Le ragioni del rigoroso sistema di prescrizioni introdotto

dalla legge in esame risiederebbero nella esigenza, avvertita in modo

pressante dal legislatore regionale - in un momento in cui più acuta

cominciava a rivelarsi, anche per il dilagare dell'abusivismo,

l'attenzione verso la tematica della tutela dell'ambiente in

correlazione alla primarietà dei valori in giuoco - di conservazione

del patrimonio paesaggistico, cui è teleologicamente orientato il

piano urbanistico territoriale nel suo complesso. Ma, pur in un

quadro siffatto, il divieto di quegli interventi di manutenzione

straordinaria, e persino ordinaria nelle zone di maggior pregio,

volti non alla trasformazione del territorio attraverso un ulteriore

incremento edilizio, ma esclusivamente alla conservazione

(manutenzione) del patrimonio già esistente, si configura come una

illegittima compressione del diritto di proprietà, quale

riconosciuto e garantito dall'art. 42 della Costituzione. È pur

vero che il comma 2 dello stesso articolo riserva alla legge la

determinazione dei relativi modi di godimento, e che tale riserva,

per quanto attiene alla normazione conformativa del contenuto dei

diritti di proprietà, allo scopo di assicurarne la funzione sociale,

può trovare attuazione anche in leggi regionali, nell'ambito delle

materie indicate nell'art. 117 della Costituzione (sentt. n. 379 del

1994, e n. 391 del 1989). Tuttavia, le limitazioni e i vincoli

apposti dalla legge non possono superare quella soglia al di là

della quale, come la Corte ha riconosciuto fin dalla sentenza n. 55

del 1968, il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre ciò

che è connaturale al diritto dominicale quale viene riconosciuto

nell'attuale momento storico. La privazione della possibilità (in

via assoluta e generale, senza alcuna valutazione di compatibilità

concreta, circa il modo e l'entità degli interventi, con le esigenze

di tutela ambientale), per il titolare del diritto di proprietà su

di un immobile, di procedere ad interventi di manutenzione, aventi

quale unica finalità la tutela della integrità della costruzione e

la conservazione della sua funzionalità senza alterare l'aspetto

esteriore dell'edificio, rappresenta certamente una lesione del

contenuto minimo della proprietà. Infatti, l'anzidetto divieto,

così configurato, incide addirittura sull'essenza stessa e sulle

possibilità di mantenere e conservare il bene (costruzione) oggetto

del diritto, producendo un inevitabile deterioramento di esso, con

conseguente riduzione in cattivo stato e un progressivo abbandono e

perimento (strutturale e funzionale). Deve, in definitiva,

escludersi la legittimità di una disposizione, quale quella

all'odierno esame, che in tal senso statuisca nei confronti del

proprietario, che, pur non privato formalmente del suo diritto con un

atto di traslazione ad altro titolare, ne veda sostanzialmente

svuotato il contenuto nel modo più irrimediabile e definitivo, e

cioè con il graduale degrado e progressivo perimento del bene

(costruzione), essendogli inibito qualsiasi intervento di

manutenzione, ancorché necessario per la stessa conservazione della

costruzione.

In sostanza, l'impedire l'esecuzione di lavori necessari e

indispensabili per la conservazione o manutenzione del bene conduce

alla graduale inutilizzabilità delle costruzioni in rapporto alla

destinazione inerente alla natura del bene stesso (conforme alle

licenze, concessioni e autorizzazioni previste), e determina il

progressivo venir meno del bene. Nella specie, tanto più

irragionevole appare il divieto contenuto nell'art. 17, comma 3,

della legge della Regione Campania n. 35 del 1987, ove si consideri

che esso è variamente configurato a seconda che gli edifici siano

stati realizzati in epoca anteriore o successiva al 1955 (zona 1/a:

edifici esistenti al 1955, consentito il solo restauro conservativo;

edifici costruiti successivamente, nessuna possibilità di alcun

intervento edilizio; zona 1/b: edilizia esistente al 1955, consentiti

restauro conservativo, manutenzione ordinaria e straordinaria;

edifici costruiti successivamente, sola manutenzione ordinaria).

Nessuna ragionevole giustificazione si rinviene a tale limitazione

temporale, non potendo, fondatamente, sostenersi che le sole

edificazioni anteriori a quella data necessitino di interventi di

manutenzione. Questi, al contrario, possono risultare indispensabili

anche con riferimento ad opere successive, in molti casi anch'esse

caratterizzate da una certa vetustà, e sul cui grado di

conservazione possono, comunque, incidere numerosi fattori, compresa

l'influenza della salsedine. Né vale osservare, come fa la difesa

della regione, che la data del 1955, come limite temporale

discriminante al fine della ammissibilità dell'intervento di

manutenzione, troverebbe fondamento nella considerazione che gli

edifici costruiti fino a quella data sarebbero in armonia con le

bellezze paesistiche tutelate, mentre gli altri sarebbero stati

realizzati "selvaggiamente". A prescindere da ogni considerazione

sul carattere in ogni caso arbitrario di una tale generalizzazione,

è sufficiente, al riguardo, rilevare che gli edifici di cui si

tratta, suscettibili di interventi, sono quelli legittimamente

esistenti, e, ovviamente, devono essere regolarmente assentiti (fin

dall'origine o con valido condono in sanatoria), dal punto di vista

urbanistico, non potendo trattarsi di costruzioni abusive. Ove

esistano speciali vincoli, devono poi essere assistiti dalle

specifiche autorizzazioni e pareri, ove richiesti. Ciò in quanto,

in caso diverso, l'autorità amministrativa competente sarebbe tenuta

agli interventi repressivi e sanzionatori, ed in nessun caso potrebbe

procedere all'esame di istanze dirette ad abilitazioni per opere di

restauro o di manutenzione di edificio esistente, che presuppongono

necessariamente una preesistente licenza o concessione edilizia,

valida ed operante all'epoca della costruzione, e non oggetto di

successivi interventi repressivi o di annullamento, accompagnata da

tutte le eventuali autorizzazioni o pareri prescritti in caso di

vincolo.

Le suesposte considerazioni portano ad escludere in radice che la

questione coinvolga profili di espropriazione e di indennizzabilità

(pur richiamati dall'ordinanza di rimessione), in quanto, nella

specie, la valutazione della illegittimità della norma impugnata non

è correlata alla mancanza di previsione di indennizzo, ma alla

inammissibilità di un intervento legislativo che, impedendo la

conservazione del bene (costruzione regolarmente assentita), ne

determina la progressiva distruzione.

4. - La esclusione della potestà della regione di imporre in modo

indiscriminato un vincolo così penetrante, con effetti finali di

perimento della costruzione, lungi dal determinare un "abbassamento

della guardia" sul tema della tutela ambientale, impedisce in sostanza

un degrado ed un abbandono ambientale del territorio e delle

(legittime e non abusive) costruzioni che insistono sullo stesso, e

resta necessariamente assistito da una serie di cautele funzionali

proprio a quella tutela. Basti pensare, al riguardo, all'ampiezza

dei poteri in sede di programmazione urbanistica e alla conseguente

responsabilità dei comuni e della regione, agli strumenti di

protezione (valutazione in sede di rilascio delle concessioni sulla

base delle previsioni e standards di piano urbanistico ed

autorizzazioni da parte delle autorità competenti) ed alle sanzioni

previste dal legislatore in modo specifico per le violazioni edilizie

e per la tutela degli interessi ambientali. Inoltre, gli stessi

limiti che il legislatore regionale ha già posto con riferimento

agli interventi edilizi consentiti sugli edifici realizzati fino al

1955, e, per la zona 1/b, indipendentemente dall'epoca di

costruzione, subordinandone l'ammissibilità al rispetto delle norme

tecniche di cui al titolo IV della stessa legge n. 35 del 1987,

debbono valere indiscriminatamente nei confronti della esecuzione

degli interventi edilizi di manutenzione nelle zone 1/a e 1/b. Né è

preclusa la possibilità di impedire le anzidette opere di

manutenzione (attraverso previsioni normative regionali, prescrizioni

negli strumenti urbanistici, rifiuto di autorizzazione o

concessione), quando l'intervento non sia necessario per la

conservazione e mantenimento del bene (secondo la destinazione

originaria prevista, potendosi escludere il cambio di destinazione) o

quando il modo (come ad esempio il colore, i materiali impiegati,

l'alterazione di caratteristiche essenziali, ecc.), o l'entità degli

interventi (che, si sottolinea, non possono alterare lo stato dei

luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici) siano tali da incidere

negativamente sull'equilibrio e sulla conservazione dell'ambiente (ad

esempio, per l'aumento degli utilizzatori). Allo stesso modo, resta

salva la possibilità di individuare altri limiti incisivi, ove

giustificati da esigenze tecniche e di tutela del territorio,

illegittimo essendo, invece, il divieto generalizzato, assoluto ed

indiscriminato che escluda ogni possibilità di opere di

conservazione e di manutenzione (conservazione del bene e della sua

concreta fruibilità) secondo le previsioni di utilizzazione

consentita.

5. - Del resto, la ragionevolezza della sottoposizione degli

interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria ad un regime

meno rigoroso rispetto alle opere edilizie idonee ad immutare le

caratteristiche visibili all'esterno, risulta dalle stesse previsioni

dell'anzidetto decreto-legge n. 412 del 1985, convertito nella legge

n. 431 del 1985. Infatti, l'art. 1, nella parte che ha introdotto il

comma dodicesimo dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

esclude, per tali interventi, la necessità di richiedere

l'autorizzazione paesistica, salva la responsabilità penale ex art.

1-sexies in caso di modificazioni ambientali. Inoltre, l'art.

1-quinquies, nell'introdurre, come norma di salvaguardia, il divieto

di modificazioni dell'assetto del territorio e quello di opere

edilizie che alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli

edifici divieto, peraltro, temporalmente limitato, in quanto

destinato ad operare solo fino all'adozione, da parte delle regioni,

dei piani paesistici o urbanistico-territoriali di cui all'art.

1-bis dello stesso decreto-legge esclude, tra l'altro, espressamente

dal divieto di opere edilizie gli interventi di manutenzione di cui

si tratta. Analogamente dispone l'art. 1-ter, altra norma di

salvaguardia, che consente alle regioni di individuare, entro

centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di

conversione del decreto-legge, le aree in cui è vietata, fino

all'adozione dei piani paesistici o urbanistico-territoriali, ogni

modificazione dell'assetto del territorio, nonché qualsiasi opera

edilizia, con esclusione, tra l'altro, degli interventi di

manutenzione di cui si tratta. Le disposizioni di cui al

decreto-legge n. 312 del 1985 hanno carattere di principi

fondamentali, a prescindere dalla qualificazione, contenuta nell'art.

2 della legge di conversione n. 431 del 1985, di norme fondamentali

di riforma economico-sociale, in considerazione dell'oggetto della

normativa, della sua motivazione politico-sociale, del suo scopo, del

suo contenuto (v. sentenze n. 379 del 1994 e n. 151 del 1986).

Sicché, anche il legislatore della Regione Campania, nel

disciplinare il piano urbanistico territoriale dell'area

sorrentino-amalfitana, avrebbe dovuto uniformarsi a tali principi,

del resto generalmente accolti nella legislazione regionale di

settore. Con ciò non si nega, peraltro - al contrario di come sembra

orientarsi il giudice a quo - la competenza specifica della regione,

titolare di attribuzioni in materia urbanistica, a legiferare nella

materia di cui si tratta, con norme di piano urbanistico

territoriale, che coinvolgono necessariamente (quando si vogliono

ottenere gli effetti previsti dal citato art. 1-bis) anche la tutela

del paesaggio e dei valori ambientali per la facoltà attribuita da

legge statale di tenere in specifica considerazione gli anzidetti

valori paesistici ed ambientali. Al riguardo, deve essere ribadito

quanto già affermato da questa Corte (sent. n. 379 del 1994) in

ordine alla "mutualità integrativa" delle due funzioni di

pianificazione paesistica ed urbanistica, quale risultato della più

ampia apertura del concetto di urbanistica e della concezione

"dinamica" del paesaggio, con la conseguenza che la tutela dei valori

paesaggistico-ambientali si realizza anche attraverso la

pianificazione urbanistica. Ciò ha valore a fortiori quando, come

nella specie (legge della Regione Campania n. 35 del 1987),

l'intervento di pianificazione assume la speciale duplice valenza

(urbanistico-ambientale) di piano urbanistico territoriale ex art.

1-bis citato, e, cioè, di piano destinato a guida vincolante della

programmazione urbanistica comunale e, nello stesso tempo, contenente

una specifica considerazione "con imposizioni anche immediate" dei

valori paesistici ed ambientali.

Ciò non vale, peraltro, ad attribuire a tutte le prescrizioni

della legge regionale di cui si tratta valore di tutela paesistico

ambientale, che, invece, va riconosciuto alle prescrizioni relative a

zone soggette a vincolo paesaggistico ambientale (imposto in base ad

atto amministrativo o per le categorie di beni previste dalla legge

n. 431 del 1985).

6. - Restano assorbiti gli altri profili sollevati.