Sentenza n. 528/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge riapprovata il 24 gennaio 1995 dal Consiglio regionale delle

Marche, avente per oggetto: "Inquadramento del personale degli IACP

delle Marche", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 13 febbraio 1995, depositato in cancelleria

il 21 successivo ed iscritto al n. 11 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avvocato Valerio Onida per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (Reg. ricorsi

n. 11 del 1995), il Presidente del Consiglio dei ministri ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo

unico della legge riapprovata dal Consiglio regionale delle Marche

nella seduta del 24 gennaio 1995, recante "Inquadramento del

personale degli IACP delle Marche", per contrasto con gli artt. 117

della Costituzione; 2, comma 1, lettera r), della legge 23 ottobre

1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la

revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico

impiego, di previdenza e di finanza territoriale); 1, comma 3; 30; 31

e 32 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29

(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e

22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica).

Rammentato che la legge impugnata ha formato oggetto di rinvio da

parte del Governo anche per violazione dell'art. 97, terzo comma,

della Costituzione, il ricorrente osserva che, in attuazione

dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ha dettato disposizioni

espressamente destinate (come da art. 1, comma 3) a costituire per le

regioni "principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione". Vengono richiamate le norme degli artt. 30, 31 e 32

che, anche al fine del contenimento della spesa per il personale,

hanno imposto alle amministrazioni pubbliche di ridefinire l'assetto

degli uffici e delle piante organiche e di curare l'ottimale

distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione

dei processi di mobilità e di reclutamento del personale. Si invoca,

in particolare, l'art. 31 che, come mezzo a fine, ha vietato nuove

assunzioni presso le amministrazioni pubbliche, con disposizione

recentemente ripresa dall'art. 22 (commi 6 e 7) della legge 23

dicembre 1994, n. 724. Viene, perciò, denunciata la normativa

regionale sopra ricordata che prevede la parziale copertura,

attraverso procedure riservate al personale dipendente, dei posti di

organico rimasti vacanti a seguito della ristrutturazione degli

Istituti autonomi per le case popolari, effettuata ai sensi dell'art.

66 della legge regionale 4 novembre 1988, n. 42. E ciò senza la

previa definizione delle oggettive e reali esigenze di risorse umane

nell'ambito di una razionale riorganizzazione delle strutture

pubbliche e senza darsi carico dei principi di coordinata attuazione

dei processi di mobilità e di reclutamento, ma ispirandosi,

piuttosto, a principi di favore per i dipendenti in servizio, dal cui

accesso definitivo a superiori qualifiche funzionali conseguirebbe

l'apertura di nuove vacanze di organico nelle qualifiche di

provenienza nonché uno "sbilanciamento in alto" della dotazione di

personale, a sua volta prodromico di nuovi reclutamenti o nella

migliore delle ipotesi di una mobilità di tipo residuale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche chiedendo che

la questione venga dichiarata non fondata.

La Regione resistente, rammentato che, alla luce della

giurisprudenza costituzionale, le disposizioni invocate vincolano le

regioni a statuto ordinario non tanto in relazione alla mera

qualifica formale di principi fondamentali, quanto in relazione alla

natura oggettiva di normazione di principio che le disposizioni

vengono a manifestare, rileva che l'impugnazione "non può essere

ritenuta ammissibile senza la precisa indicazione del principio che

si assume posto dal decreto legislativo n. 29 del 1993, nonché

violato dalla norma impugnata". Né sarebbe condivisibile la tesi -

che parrebbe sottesa alle affermazioni contenute nel ricorso -

secondo la quale tutte le disposizioni del decreto legislativo n. 29

del 1993, a norma dell'art. 1, comma 3, dello stesso, costituirebbero

principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. E

questo non senza soggiungere che la legge 23 dicembre 1994, n. 724,

recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica, ha

espressamente previsto, all'art. 22, comma 37, che "le disposizioni

riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di

indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria

autonomia e capacità di spesa" e che "le regioni si avvalgono

altresì della disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti

locali non in dissesto".

Secondo la Regione, è, comunque, da escludere il lamentato

contrasto con i principi della legislazione nazionale: infatti, la

legge impugnata opera proprio sul presupposto che gli Istituti

autonomi per le case popolari abbiano già effettuato l'intervento di

ristrutturazione organizzativo previsto e disciplinato dall'art. 66

della legge regionale n. 42 del 1988, che viene ora portato a

compimento dalla norma in esame, secondo lo stesso procedimento di

ridefinizione degli organici previsto in generale dagli artt. 30 e 31

del decreto legislativo n. 29 del 1993.

Osservato, poi, che il meccanismo del concorso parzialmente

riservato realizza un processo di mobilità interna, logicamente

antecedente a qualsiasi altra forma di mobilità esterna, la Regione

rileva che le procedure concorsuali previste dalla norma contestata

sono, comunque, disciplinate in modo tale da valorizzare le

professionalità acquisite, in corrispondenza con il criterio di

organizzazione posto dall'art. 5, comma 1, lettera f) del decreto

legislativo n. 29 del 1993.

3. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Regione Marche ha

presentato una memoria, in cui, nel ribadire le argomentazioni già

svolte, si deduce che con la rideterminazione dei contingenti

organici proprio a seguito della ristrutturazione di cui all'art. 66

della legge regionale n. 42 del 1988, gli enti in questione sono

stati già oggetto di un organico intervento di riorganizzazione.

Inoltre sono stati adottati, in attuazione del decreto legislativo n.

29 del 1993, nuovi regolamenti organici e nuove piante organiche

(IACP di Ancona, delibera 12 giugno 1995, n. 7), mentre sulla

rilevazione dei carichi di lavoro degli Istituti autonomi per le case

popolari regionali è stato ottenuto giudizio di congruità dal

Dipartimento della funzione pubblica. Si rileva, altresì, che la

previsione di procedure concorsuali parzialmente riservate al

personale in servizio "realizza in concreto una ottimale

valorizzazione delle risorse umane già disponibili presso l'ente,

con risultati del tutto equivalenti alle altre forme di mobilità" ed

in linea con il criterio organizzativo della flessibilità di cui

all'art. 5, comma 1, lettera f) dello stesso decreto n. 29 del 1993,

senza un aggravio dei costi per un preteso "sbilanciamento in alto"

della dotazione di personale, in quanto il livello complessivo dei

costi non risulta alterato dal modo di copertura dei nuovi posti in

organico.

Ribadito che l'art. 22, commi 11 e 37, della legge n. 724 del 1994

ha sottratto alla disciplina del divieto di assunzione le Regioni e

gli enti da queste dipendenti, si deduce che, comunque, non possono

essere invocate disposizioni e principi che regolano l'accesso di

nuovo personale dall'esterno, non senza osservare, conclusivamente,

che le modalità transitorie di copertura di posti vacanti, previste

dalla legge impugnata, sono analoghe a quelle disciplinate, per

consimili fattispecie, da altre leggi regionali "di cui il Governo ha

consentito il corso" (legge regionale Lazio 29 agosto 1991, n. 41,

art. 3, commi 7 e 8; legge regionale Marche 31 ottobre 1984, n. 31,

art. 97). Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei

ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge riapprovata dal Consiglio regionale

delle Marche il 24 gennaio 1995 recante "Inquadramento del personale

IACP delle Marche". La disposizione impugnata stabilisce, ai commi 1

e 2, che i posti di organico vacanti a seguito della ristrutturazione

degli Istituti autonomi per le case popolari effettuata in base

all'art. 66 della legge regionale 4 novembre 1988, n. 42 siano

coperti, in via transitoria ed esclusivamente in fase di prima

applicazione, per selezione riservata al personale della stessa

amministrazione appartenente alle qualifiche funzionali dalla prima

all'ottava, secondo le percentuali stabilite all'art. 97 della legge

regionale 31 ottobre 1984, n. 31. La stessa norma prevede, altresì,

al comma 3, che la metà dei posti della qualifica di dirigente

risultanti dalla ristrutturazione medesima sia attribuita, sempre in

via transitoria, attraverso concorsi per titoli di servizio

professionali e di cultura integrati da colloquio, ai dipendenti in

possesso di diploma di laurea provenienti dalla ottava qualifica

funzionale (carriera direttiva) della stessa amministrazione, che

abbiano maturato un'anzianità di nove anni di effettivo servizio

nella predetta qualifica.

2. - Secondo il ricorrente la legge impugnata si porrebbe in

contrasto con le norme del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.

29, destinate, in attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421, a costituire per le regioni "principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione", giusta

l'espressa previsione dell'art. 1, comma 3, del medesimo decreto n.

29 del 1993. Si tratta degli artt. 30, 31 e 32 che, anche al fine del

contenimento della spesa per il personale, hanno imposto alle

amministrazioni pubbliche, prima di poter procedere a nuove

assunzioni, di ridefinire l'assetto degli uffici e delle piante

organiche e di curare l'ottimale distribuzione delle risorse umane

anche attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità.

Viene, in particolare, invocato l'art. 31 che, come mezzo a fine,

ha vietato nuove assunzioni presso le amministrazioni pubbliche, con

disposizione recentemente ripresa dall'art. 22 (commi 6 e 7) della

legge 23 dicembre 1994, n. 724.

La Regione Marche eccepisce pregiudizialmente che il ricorso

sarebbe inammissibile, non essendo stato indicato il principio

fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, violato dalla

disposizione censurata.

3. - L'eccezione di inammissibilità va respinta.

L'onere di prospettazione che incombe al ricorrente per

l'identificazione della questione di legittimità costituzionale

può, nel caso concreto, ritenersi adempiuto attraverso lo specifico

richiamo delle norme sulla razionalizzazione dell'organizzazione

delle pubbliche amministrazioni e sulla revisione della disciplina in

materia di pubblico impiego, che traggono origine dalla delega di cui

all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, che dopo aver

dettato, al comma 1, principi e criteri direttivi, precisa, al comma

2, che "le disposizioni del presente articolo e dei decreti

legislativi in esso previsti costituiscono principi fondamentali ai

sensi dell'art. 117 della Costituzione". L'art. 1, comma 3, del

decreto legislativo n. 29 del 1993, emanato in attuazione di detta

delega, ribadisce a sua volta il carattere di principi fondamentali,

ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, delle disposizioni in esso

contenute, sia pure prevedendo che le regioni ordinarie si attengano

ad esse "in relazione alle peculiarità dei rispettivi ordinamenti".

Come giustamente ricorda la Regione resistente, il carattere di

principi fondamentali delle disposizioni sopra rammentate va

accertato non tanto in relazione alla mera qualifica formale

contenuta nella legge, quanto in relazione alla natura oggettiva di

normazione di principio che le disposizioni stesse vengano

eventualmente a manifestare (in tal senso v. le sentenze di questa

Corte nn. 482 del 1995, 355 del 1994, 354 del 1994 e 359 del 1993).

Ma, se ciò sta a significare che, per denunciare la violazione dei

principi fondamentali contenuti nelle norme richiamate, non è

sufficiente una generica invocazione delle stesse, non può certo

dirsi, nel caso di specie, che il ricorso, nel riferirsi a puntuali

disposizioni dei richiamati testi normativi, non espliciti anche i

principi da esse desumibili che si assumono violati, principi che

vengono, infatti, indicati in quelli che consentono la copertura

delle vacanze d'organico solo all'esito d'una verifica dei carichi di

lavoro nonché della eventuale (e conseguente) riduzione di uffici e

di personale e previa, in ogni caso, l'attuazione dei processi di

mobilità tra regioni ed enti subregionali.

4. - Nel merito la questione è fondata.

La Corte ha, infatti, già evidenziato il carattere vincolante per

le regioni dei sopra accennati principi fondamentali, desumibili

dagli artt. 30 e 31 del decreto legislativo n. 29 del 1993,

segnatamente per quel che concerne la rilevazione del personale, la

formulazione di proposte di ridefinizione degli uffici e delle piante

organiche, nonché il blocco delle assunzioni fino a quando non siano

state approvate le proposte stesse. Nel contempo, la Corte ha

ritenuto che la disciplina della ricognizione delle vacanze, posta

dall'art. 32, in collegamento con i successivi artt. 33, 34 e 35,

realizzi, con procedura appropriata, le finalità peculiari

dell'istituto della mobilità, così come lo stesso si è venuto

configurando, in stretta connessione con esigenze di interesse

nazionale (sentenza n. 359 del 1993 già menzionata).

Orbene, la disposizione qui censurata prevede la copertura di posti

vacanti attraverso concorsi riservati, a seguito della

ristrutturazione effettuata negli Istituti autonomi per le case

popolari in base all'art. 66 della legge regionale 4 novembre 1988,

n. 42, senza tener conto della disciplina di cui al predetto decreto

n. 29 del 1993.

La Regione resistente, nell'intento di sostenere una sostanziale

equivalenza fra le due ipotesi di riordino degli apparati, si

sofferma ad illustrare il contenuto del menzionato art. 66 della

legge regionale 4 novembre 1988, n. 42, il quale prevede un

riassetto, in parte dettato dalla stessa norma, sotto il triplice

profilo dei livelli di articolazione dell'organizzazione

amministrativa degli enti, del numero dei posti dirigenziali di nuova

istituzione, dei criteri di accesso a detti posti in sede di prima

applicazione della legge; e in parte demandato ai regolamenti degli

enti medesimi, in particolare per quanto riguarda i contingenti

organici.

Ma tale disciplina, per un verso ispirata a rigide regole di

uniformità e per il resto rimessa genericamente all'autonomia degli

enti, non può assimilarsi a quella di cui al complesso normativo

invocato a sostegno del ricorso, che prevede una puntuale

regolamentazione di fasi procedimentali, fra loro teleologicamente

concatenate, a partire da quella di avvio consistente nella

rilevazione dei carichi di lavoro, disciplinata con norme del decreto

n. 29 del 1993 e successivamente anche dell'art. 3 della legge n. 537

del 1993 e dell'art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, alle

quali va riconosciuto, secondo questa Corte, il carattere di norme di

riforma economico-sociale, sì da imporsi all'osservanza anche delle

regioni (sentenza n. 406 del 1995). In definitiva, nel riassetto

generale volto ad individuare le effettive esigenze di impiego,

attraverso la prevista verifica dei carichi di lavoro e la

valorizzazione dell'istituto della mobilità, i vincoli transitori

alle nuove assunzioni concorrono ad attuare i fini stessi della

riforma, alla cui riuscita si riconnette un interesse nazionale in

chiave di efficienza ed economicità.

5. - Restano a questo punto da esaminare le ulteriori

argomentazioni svolte dalla Regione che, a sostegno dell'infondatezza

della questione, deduce, anzitutto, l'impossibilità di invocare

disposizioni e principi del decreto legislativo n. 29 del 1993, che

sarebbero da riferire, quanto alle limitazioni per il reclutamento,

soltanto all'accesso di nuovo personale dall'esterno. In proposito,

è sufficiente rammentare che, secondo la giurisprudenza

costituzionale, anche il passaggio ad una fascia funzionale

superiore, comportando l'accesso ad un nuovo posto di lavoro,

corrispondente a funzioni più elevate, è una figura di

reclutamento, tanto che ad essa si applica la regola del pubblico

concorso (sentenza n. 313 del 1994).

Non migliore sorte merita l'ulteriore argomento che la resistente

reputa di poter trarre dall'art. 22, comma 37, della legge 23

dicembre 1994, n. 724, il quale prevede che le disposizioni

riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di

indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria

autonomia e capacità di spesa, avvalendosi, altresì, della

disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in

dissesto.

Va considerato che l'art. 3, comma 8, della legge 24 dicembre 1993,

n. 537 e, successivamente, anche l'art. 22, commi 6 e 7, della legge

23 dicembre 1994, n. 724, lasciando fermi i principi posti dal

decreto legislativo n. 29, in tema di verifiche delle esigenze

funzionali finalizzate alla copertura dei posti, hanno il fine di

regolare, con criteri di gradualità, i tempi, i modi ed i limiti

quantitativi di esercizio della facoltà di copertura dei posti

resisi disponibili, anche attraverso le procedure di mobilità.

Vero è che da queste ultime disposizioni vengono esonerati, al

comma 11 di detto art. 22, gli enti locali non in dissesto e per

effetto del rinvio di cui al comma 37 anche le regioni, posto che

esse "si avvalgono, altresì, della disciplina sulle assunzioni

prevista per gli enti locali non in dissesto".

Ma tale esonero, sottraendo le regioni ai ricordati più recenti

vincoli in tema di copertura dei posti disponibili, non esclude che

esse restino pur sempre tenute al rispetto delle altre disposizioni

del decreto legislativo n. 29 del 1993, aventi ad oggetto

l'individuazione delle esigenze funzionali degli apparati, nei limiti

in cui esse costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art.

117 della Costituzione.

Quanto all'argomento secondo cui discipline analoghe a quella di

cui alla norma impugnata sono state introdotte con altre leggi

regionali "di cui il Governo ha consentito il corso", a prescindere

dalla circostanza che le leggi richiamate sono anteriori al decreto

legislativo n. 29 del 1993, è sufficiente rammentare che, secondo

quanto già affermato da questa Corte, la mancata deduzione di un

vizio di legittimità costituzionale da parte del Governo nel corso

del procedimento di formazione di una legge regionale, ancorché

costituisca un evento che lo stesso Governo dovrebbe in ogni caso

evitare, non comporta di per sé un autonomo vizio di legittimità

costituzionale e non preclude, comunque, che quel vizio possa essere

successivamente fatto valere nei modi e nei termini propri del

procedimento in via incidentale (sentenza n. 122 del 1990).