Sentenza n. 525/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, ultimo

comma, della legge regionale approvata il 28 febbraio 1985 e

riapprovata l'11 giugno 1986 recante: "Modificazioni e integrazioni

alla L.R. 29 marzo 1980 n. 22, recante norme per la utilizzazione e

la gestione del patrimonio e la disciplina della contabilità

dell'Unità Sanitaria Locale", promosso con ricorso del Presidente

del Consiglio dei Ministri, notificato il 1° luglio 1986, depositato

in cancelleria l'8 luglio 1986 ed iscritto al n. 20 del registro

ricorsi 1986.

Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Luciano Petronio per la Regione Emilia-Romagna e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In una legge riapprovata dal Consiglio Regionale l'11 giugno

1986 ("Modificazioni ed integrazioni alla L.R. 20 marzo 1980 n. 22,

recante norme per la utilizzazione e la gestione del patrimonio e la

disciplina della contabilità nell'Unità Sanitaria Locale") la

Regione dell'Emilia-Romagna ha deliberato all'art. 8, ultimo comma,

una modifica della legislazione vigente, secondo la quale le U.S.L.

possono convenzionarsi con aziende comunali, consorziali o con

società di capitali a prevalente partecipazione degli enti locali

territoriali, al fine di acquisire medicinali, materiale sanitario,

nonché altri beni e servizi. Tale possibilità di convenzionamento,

subordinata ad una previa apposita indagine di mercato volta ad

evidenziare "la convenienza, funzionalità e razionalità di

acquisire i suddetti beni e servizi tramite convenzioni", si propone

- come si legge nella stessa disposizione impugnata - di "realizzare

il più completo coordinamento dell'attività delle USL con quella

dei Comuni", in ossequio - come ricorda ancora la legge in questione

- con il disposto dell'ultimo comma dell'art. 28 della riforma

sanitaria" (L. 23 dicembre 1978, n. 833). Quest'ultimo articolo

dispone, infatti, che una legge regionale deve disciplinare sia gli

acquisti di medicinali e del restante materiale sanitario da parte

delle USL, sia il coordinamento dell'attività delle farmacie

comunali con i servizi dell'unità sanitaria locale.

Tale previsione normativa veniva rinviata dal Governo sia in

quanto "non in linea con l'art. 28 della L. 23 dicembre 1978, n. 833

che prevede l'acquisto diretto di medicinali presso le farmacie di

enti pubblici", sia perché ritenuta in grado di "annullare

completamente il ricorso alla trattativa privata per l'acquisizione

sia di beni che di servizi".

A seguito della riapprovazione senza modifiche della norma

rinviata, il Governo ha sollevato questione di legittimità

costituzionale per contrasto coi principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato.

2. - Secondo il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,

il citato art. 8, ultimo comma, vanifica sostanzialmente il principio

fondamentale di contabilità pubblica che presiede alla scelta del

contraente.

Lo strumento della convenzione con categorie predeterminate di

contraenti, sarebbe infatti destinato a frustrare l'essenza della

trattativa privata, consistente nella scelta del contraente

maggiormente in grado di soddisfare il bisogno della Pubblica

Amministrazione. Inoltre, tale strumento comporterebbe una

limitazione nella scelta del contraente per il fatto di essere

ammesso solo nei confronti di determinate categorie di soggetti,

mentre l'ordinario sistema dei contratti della P.A. sarebbe

preordinato a consentire la più ampia libertà di orientamento nella

selezione e nella individuazione del contraente che, nel caso

concreto, offra maggiore affidamento circa la più efficace

realizzazione dello scopo del contratto.

Infine, la norma impugnata, ove pure fosse ritenuta compatibile

con le forme della trattativa privata, contrasterebbe coi principi

fondamentali di contabilità, in quanto prevede la convenzione anche

al di fuori delle condizioni stabilite al livello regionale per la

trattativa privata.

3. - Nel suo atto di costituzione la regione Emilia-Romagna

sostiene che il ricorso del Governo si fonda su un equivoco: quello

di ritenere che la norma impugnata introduca modalità di scelta del

contraente diverse da quelle previste dalle leggi statali in materia

di contabilità pubblica. Mentre, secondo la resistente, la norma

impugnata prefigura soltanto un modello di organizzazione

dell'attività dell'amministrazione sanitaria, consentendo a

quest'ultima di acquistare specialità farmaceutiche per il tramite

di un altro soggetto pubblico e lasciando del tutto integra

l'applicabilità dei principi della contabilità pubblica quando

l'acquisto sia compiuto sul mercato. In altre parole, la "deroga"

dettata dalla norma in esame non riguarderebbe il principio secondo

cui l'acquisto di beni sul mercato deve essere compiuto sulla base

delle forme tipizzate di scelta del contraente, bensì introduce la

possibilità che sia ritenuto più conveniente che tale acquisto

venga effettuato diversamente, cioè per il tramite di soggetti

pubblici a questo scopo costituiti.

Tale "deroga", sempre secondo la regione, è già prevista dal

citato art. 28 della riforma sanitaria, in base al quale l'U.S.L.

può acquistare le preparazioni farmaceutiche, anziché sul mercato,

"nelle farmacie di cui sono titolari enti pubblici". Nulla

vieterebbe, pertanto, che una analoga forma di collaborazione sia

prevista nell'ipotesi che l'approvigionamento avvenga non già per il

tramite della farmacia di cui è titolare un ente pubblico (che è il

modo che l'art. 28 della legge n. 833 del 1978 indica come possibile

ma non come esclusivo), bensì per il mezzo di altro soggetto

pubblico specializzato.

Ricordando che altre leggi attualmente in vigore in altre regioni

prevedono analoghi modelli di organizzazione dell'attività delle

U.S.L., la Regione resistente conclude che la legge impugnata, lungi

dal configurare un'eccezione ai principi della scelta del contraente,

prevede piuttosto una modalità organizzativa dell'U.S.L. stessa.

4. - In una breve memoria depositata nell'imminenza dell'udienza

pubblica la Regione, oltre a ribadire la tesi ora esposta, avanza,

per la prima volta, eccezione di inammissibilità del ricorso

governativo, per mancata corrispondenza, con riferimento ai principi

fondamentali violati, tra il rinvio ed il ricorso.

Secondo la ricostruzione compiuta dalla Regione, il Governo,

mentre nel rinvio avrebbe lamentato che l'art. 8 "non è in linea con

l'art. 28 della riforma sanitaria" poiché "così come proposto,

potrebbe annullare completamente il ricorso alla trattativa privata",

nel ricorso, invece, avrebbe denunciato il contrasto col principio

dell'art. 50 della riforma sanitaria, e cioè con una norma che,

oltre ad essere completamente diversa, nel rinvio non era neppure

menzionata. Considerato in diritto

1. - Il ricorso governativo che introduce il presente giudizio

solleva la questione se l'art. 8, u.c., della legge regionale

dell'Emilia-Romagna dal titolo "Modificazioni e integrazioni alla

L.R. 29 marzo 1980 n. 22, recante norme per la utilizzazione e la

gestione del patrimonio e la disciplina della contabilità

dell'Unità Sanitaria Locale", riapprovata l'11 giugno 1986, violi:

a) l'art. 28 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, che prevede

l'acquisto diretto, da parte delle U.S.L., delle preparazioni

farmaceutiche da distribuire agli assistiti per il tramite di

farmacie di cui sono titolari enti pubblici o da utilizzare presso

gli ospedali, gli ambulatori e tutti gli altri presidi sanitari; b) i

principi della contabilità pubblica relativi alla trattativa privata

e, in particolare, la regola della libertà di scelta del contraente.

2. - Prima di entrare nel merito delle questioni sollevate,

occorre tuttavia esaminare l'eccezione di inammissibilità del

ricorso, prospettata nella memoria difensiva della Regione

Emilia-Romagna, la quale è motivata da una presunta difformità tra

il contenuto del rinvio e quello del ricorso.

L'eccezione è infondata.

È costante giurisprudenza di questa Corte (cfr., da ultimo,

sentt. nn. 217 e 289 del 1987) che il principio della corrispondenza

sostanziale tra motivi del rinvio e motivi del ricorso sia salvo

anche quando i primi siano espressi in forma sintetica e sommaria,

purché la regione abbia potuto rendersi ragionevolmente conto della

sostanziale identità delle obiezioni rivoltele dal Governo e riprese

poi più diffusamente nel ricorso.

Nel caso di specie l'atto di rinvio contiene due distinti motivi

di incostituzionalità: il primo fondato sull'osservazione che l'art.

8, u.c., della legge rinviata "non è in linea con l'art. 28" della

riforma sanitaria; il secondo basato sul rilievo che la disposizione

impugnata "potrebbe annullare completamente il ricorso alla

trattativa privata per l'acquisizione sia di beni che di servizi".

L'eccezione della Regione si appunta contro quest'ultimo motivo, dal

momento che, mentre nel ricorso l'Avvocatura dello Stato concentra le

sue obiezioni sulla pretesa violazione del principio della libertà

del contraente, ritenuto insito nelle regole generali sulla

trattativa privata, nel rinvio invece il Governo aveva semplicemente

paventato il rischio che lo strumento della convenzione avrebbe

potuto pregiudicare il ricorso alla trattativa privata.

Deve ritenersi che, anche se nell'atto di rinvio non è citata

alcuna disposizione come parametro del relativo giudizio di

costituzionalità e anche se la formulazione dell'obiezione non è

sicuramente tra le più felici, e tra le più precise, è

sufficientemente chiaro il senso del rilievo. Con la disposizione

oggetto del rinvio si considerano violati i principi sulla trattativa

privata. Nel ricorso l'Avvocatura dello Stato non è decampata da

questa linea, ma ha precisato meglio il significato della generica

obiezione rivolta alla Regione, specificando che il principio

ritenuto violato è quello relativo alla libera scelta del

contraente. Poiché il meno è compreso nel più, deve concludersi

che il ricorso non può considerarsi sostanzialmente difforme dal

rinvio, quantomeno nel significato che a questa regola dà la

costante giurisprudenza di questa Corte.

3. - Va comunque respinta nel merito la questione di legittimità

costituzionale sollevata contro l'art. 8, u.c., della legge regionale

impugnata, in quanto ritenuta contrastante con il principio contenuto

nell'art. 28 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 (riforma sanitaria).

Quest'ultima disposizione, il cui significato è stato

precedentemente ricordato, dice testualmente: "L'Unità sanitaria

locale, i suoi presidi e servizi (...) possono acquistare

direttamente le preparazioni farmaceutiche di cui al secondo comma

per la distribuzione agli assistiti nelle farmacie di cui sono

titolari enti pubblici e per l'impiego negli ospedali, negli

ambulatori e in tutti gli altri presidi sanitari". Lo stesso comma

subito dopo precisa che i modi di attuazione di tale possibilità

sono lasciati alla discrezione del legislatore regionale: "La legge

regionale disciplina l'acquisto di detti medicinali e del restante

materiale sanitario da parte delle unità sanitarie locali e dei loro

presidi e servizi, nonché il coordinamento dell'attività delle

farmacie comunali con i servizi dell'unità sanitaria locale".

In altri termini, con l'art. 28, u.c., della legge di riforma

sanitaria il legislatore nazionale ha voluto stabilire una

possibilità di deroga alla disciplina generale, in base alla quale

"i produttori di medicinali e i grossisti non possono vendere i

medicinali che alle farmacie" (art. 46, R.D. 30 settembre 1938, n.

1706). Lo scopo di tale norma è quello di

consentire l'acquisto diretto da parte delle U.S.L., ove queste lo

ritengano opportuno, onde favorire la realizzazione di economie di

gestione, nonché un approvvigionamento più efficiente e più

razionale dei medicinali e degli altri beni sanitari. In ogni caso,

lo stesso articolo affida al legislatore regionale il compito di

disciplinarne le modalità, tenendo anche conto delle esigenze di

coordinamento tra l'attività delle farmacie comunali e i servizi

erogati dalle Unità sanitarie locali.

Sulla base di tali norme nazionali numerosissime regioni hanno

provveduto ad adottare proprie leggi, con le quali hanno regolato le

varie possibilità di acquisto dei medicinali e di altro materiale

sanitario da parte delle U.S.L. e dei relativi presidi. Le

disposizioni impugnate si collocano in questo filone normativo ed il

rinvio può ipotizzare una violazione del cit. art. 28 solo

travisandone il significato: come se, cioè, tale articolo prevedesse

l'acquisto diretto di medicinali da parte delle Usl soltanto presso

le farmacie di enti pubblici.

Tale non è, palesemente, il significato dell'art. 28 della

riforma sanitaria, né merita indugiare sul punto giacché lo stesso

atto di rinvio esprime un manifesto impaccio nel prospettare tale

censura, lamentando, non già che la disposizione impugnata contrasta

con l'art. 28 della legge n. 833 del 1978, ma che "non è in linea"

con esso. Né il ricorso insiste sulla medesima censura, limitandosi

piuttosto a riferirla come espressa nell'atto di rinvio.

4. - Ben più argomentata è invece la censura che il ricorrente

produce contro la stessa disposizione impugnata in quanto, prevedendo

la possibilità di acquisto dei beni e dei servizi sanitari tramite

convenzioni con produttori o grossisti costituiti in aziende

comunali, consorziali o con società di capitali a prevalente

partecipazione degli enti locali territoriali, contrasterebbe con i

principi della trattativa privata e, in particolare, con la regola

della libertà di scelta del contraente. Anche questa censura,

tuttavia, è infondata.

Il sistema adottato con la disposizione impugnata prevede la

possibilità che le U.S.L. e i relativi presidi stipulino convenzioni

con aziende farmaceutiche municipali, consorziali, o a prevalente

partecipazione degli enti locali territoriali (tanto se produttrici

quanto se venditrici all'ingrosso o al dettaglio), purché tale via

si dimostri, sulla base di apposita indagine di mercato, più

conveniente, più efficiente e più razionale rispetto agli altri

strumenti offerti dalla contrattazione ad evidenza pubblica. Essendo

questa la disciplina, non può dunque dirsi che lo strumento della

convenzione contrasti con i principi della trattativa privata,

poiché la sua esperibilità è condizionata proprio al miglior

perseguimento delle stesse finalità cui è preordinata la trattativa

privata medesima: vale a dire l'individuazione del contraente che

offra le maggiori garanzie al fine di soddisfare l'interesse dedotto

nel negozio nel modo più conveniente, più efficace e più

razionale. Secondo la disposizione impugnata, infatti, solo se questi

obiettivi siano perseguiti in maniera migliore che con un qualsiasi

altro tipo di contratto ad evidenza pubblica, si può procedere, da

parte delle U.S.L., alla stipula della convenzione ivi prevista.

Va anche aggiunto che, al di là delle regole appena ricordate,

non può rinvenirsi nell'ordinamento statale vigente un principio

che, vincolando all'assoluta libertà di individuazione del

contraente, precluda la possibilità di circoscrivere preventivamente

la sfera dei possibili soggetti cui rivolgersi per la stipula di

contratti o convenzioni a seguito di trattativa privata.

Conseguentemente, posto che la normativa statale conosce limitazioni

alla sfera dei possibili contraenti ratione subjecti, altrettanto

può fare la legge regionale se tale previsione si accompagna, come

nel caso in esame all'esigenza di garantire un più efficiente, più

razionale e meno costoso funzionamento dell'amministrazione sanitaria

regionale nel suo complesso.