Sentenza n. 52/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige con ricorso notificato l'11 marzo 1960, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 30 marzo 1960 ed iscritto al

n. 5 del Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la

Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato in ordine alla competenza

sull'assegnazione di alloggi popolari costruiti nel Comune di Chiusa in

base alla legge 9 agosto 1954, n. 640.

Udita nell'udienza pubblica del 22 giugno 1960 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avv. Franco Giorgio, delegato dall'avv. Feliciano

Benvenuti, per la Regione Trentino-Alto Adige, e il sostituto avvocato

generale dello Stato Luigi Tavassi La Greca, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e per il Ministro dei lavori pubblici.

Ritenuto in fatto :

La Giunta provinciale di Bolzano con deliberazione n. 2546 in data

22 ottobre 1959, prot. 306608, considerato che entro il mese di

novembre si sarebbero resi disponibili per l'assegnazione 13 alloggi

nella città di Bolzano e 9 alloggi nel Comune di Chiusa, costruiti in

base alla legge 9 agosto 1954, n. 640 (sulla eliminazione delle

abitazioni malsane), e che pertanto era urgente provvedere alla

costituzione delle Commissioni previste dall'art. 8 di tale legge,

deliberava - richiamandosi esplicitamente all'art. 11 del D.P.R. 26

gennaio 1959, n. 28 - di nominare le due Commissioni, l'una per il

Comune di Bolzano, l'altra per quello di Chiusa.

Le Commissioni, debitamente costituite, nelle sedute conclusive,

rispettivamente del 22 e del 4 dicembre 1959, deliberavano

l'assegnazione degli alloggi disponibili.

Con lettera del 9 gennaio 1960 il Presidente dell'Istituto autonomo

case popolari della Provincia di Bolzano informava, però, la Giunta

provinciale che il Ministero dei lavori pubblici aveva impartito

disposizioni in conseguenza delle quali l'assegnazione degli alloggi

realizzati in Chiusa doveva considerarsi come non avvenuta, onde non

poteva avere luogo la consegna dei predetti alloggi.

Con ricorso notificato il 10-11 marzo 1960 al Presidente del

Consiglio dei Ministri e al Commissario straordinario dell'I.A.C.P.

della Provincia di Bolzano, il Presidente della Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige, su conforme deliberazione della Giunta stessa, ha

elevato conflitto di attribuzione innanzi alla Corte costituzionale

denunciando la violazione della sfera di competenza statutariamente

attribuita alla Provincia dagli artt. 11, 12 e 13 dello Statuto

speciale e chiedendo:

a) che sia dichiarata la competenza della Provincia di Bolzano alla

nomina della Commissione provinciale per l'assegnazione degli alloggi

popolari di cui all'art. 8 della legge 9 agosto 1954, n. 640, in

relazione all'art. 11, n. 11, e all'art. 13 dello Statuto regionale;

b) che sia annullato il provvedimento del Ministro dei lavori

pubblici con cui si danno istruzioni all'Istituto autonomo per le case

popolari di Bolzano di considerare come "non avvenuta" l'assegnazione

degli alloggi decisa dalla Commissione di nomina provinciale per gli

alloggi realizzati in Chiusa, provvedimento venuto a conoscenza della

Giunta provinciale di Bolzano in data 12 gennaio 1960 con lettera del

Presidente di detto Istituto del 9 gennaio 1960, prot. 5679;

c) che sia annullato, se ed in quanto occorra, il provvedimento 9

gennaio 1960, prot. 5679, del Presidente dell'Istituto autonomo case

popolari di Bolzano con il quale, dietro istruzione del Ministro dei

lavori pubblici, si è preteso contestare e disapplicare la

deliberazione di assegnazione degli alloggi realizzati in Chiusa da

parte della competente Commissione nominata dalla Provincia di Bolzano.

La Regione premette che le riferite disposizioni impartite dal

Ministro dei lavori pubblici - nell'affermare che l'assegnazione di

alloggi da parte di una Commissione di nomina provinciale deve

considerarsi come non avvenuta - sono volte ad affermare la specifica

competenza dello Stato in ordine alla nomina di tali Commissioni e

costituiscono, quindi, un atto impugnabile per conflitto di

attribuzione ai sensi dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953.

Nel merito la Regione deduce che il provvedimento impugnato invade

la sfera di competenza della Provincia, nelle cui attribuzioni

amministrative è certamente riconducibile l'atto di nomina delle

Commissioni previste dall'art. 8 della legge 9 agosto 1954, n. 640,

espressamente preveduto dall'art. 11 delle norme di attuazione dello

Statuto speciale in materia di case popolari approvate con D.P.R. n. 28

del 1959. Ed osserva che le attribuzioni previste dal decreto n. 28 non

potrebbero in ogni caso essere revocate con semplici "disposizioni"

impartite al Presidente dell'I.A.C.P. di Bolzano.

Comunque, ritenendo illegittimo l'operato della Provincia, lo Stato

non aveva il diritto di farsi ragione da sé, dando disposizioni al

locale Istituto per le case popolari di considerare come non avvenuta

l'assegnazione degli alloggi effettuata dalla Provincia, ma avrebbe, se

mai, dovuto impugnare tale assegnazione innanzi a questa Corte. Non

avendo ciò fatto, non poteva impedire - senza invadere la sfera di

attribuzioni della Provincia - che quella assegnazione producesse tutti

i suoi effetti.

Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri, con

deduzioni depositate il 29 marzo 1960, osservando che, se è vero che a

norma dell'art. 11 del decreto n. 28 la Commissione per le assegnazioni

degli alloggi costruiti in applicazione della legge n. 640 del 1954

viene nominata dalla Giunta provinciale, è pur vero che, in base

all'art. 13 dello stesso decreto, "resta ferma la competenza degli

organi dello Stato, per il perfezionamento di tutti i procedimenti di

attribuzione di alloggi costruiti con i contributi dello Stato,

concessi anteriormente all'entrata in vigore del presente decreto". E

poiché gli alloggi del Comune di Chiusa erano stati costruiti con

somme concesse anteriormente all'entrata in vigore delle norme di

attuazione, deve trovare applicazione l'art. 13 e non l'art. 11 del

decreto.

Conclude, quindi, chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno depositato ulteriori memorie, la Regione il 9 giugno

e lo Stato il 6 giugno 1960.

Replica la Regione, in primo luogo, che il vigente sistema generale

in materia di edilizia popolare prevede due tipi di interventi

economici statali: la costruzione a totale carico dello Stato (come

avviene per la legge 640) e la costruzione col concorso dello Stato

(come avviene per il T. U. 1165 del 1938). Orbene l'art. 13 del

decreto n. 28 si riferisce esclusivamente agli alloggi costruiti con il

contributo dello Stato e non anche a quelli costruiti a totale carico

dello Stato, i quali rientrano nella disciplina derivante dal combinato

disposto degli artt. 3 e 11 del decreto stesso. Inoltre, tali articoli

- come ha ritenuto la Corte costituzionale (sentenza 19 del 1960) - non

hanno provveduto ad attuare lo Statuto, ma hanno attribuito alle

Provincie di Trento e di Bolzano nuove potestà amministrative "che

volendo lo Stato avrebbe potuto anche ritenere". In conseguenza, il

problema della competenza in materia di potestà amministrativa per gli

alloggi costruiti a totale carico dello Stato (legge n. 640) deve

essere esaminato e risolto alla sola luce della volontà espressa con

le norme di attuazione, al di fuori di ogni rapporto tra Stato e

Provincia, quale può essere configurato sulla base dello Statuto.

Tale tesi, secondo la Regione, è avvalorata dalla considerazione che,

mentre si comprende che lo Stato si sia riservato la facoltà di

assegnare gli alloggi con contributi stanziati in bilanci in corso di

esaurimento, perché in questi casi preesiste un rapporto tra lo Stato

e i possibili assegnatari, nulla di tutto ciò si verifica invece nel

caso di alloggi costruiti a totale carico dello Stato, dato che questi

alloggi tendono a soddisfare un interesse puramente pubblicistico.

In secondo luogo, la Regione osserva che l'art. 13 del decreto n.

28 si riferisce soltanto ai "procedimenti di attribuzioni di alloggi",

ed assume che tali procedimenti sono quelli nei quali gli alloggi sono

trasferiti in proprietà e vanno tenuti distinti dalle "assegnazioni"

effettuate per dotare urgentemente di alloggio chi ne è sprovvisto.

In subordine, infine, la Regione rileva che l'art. 13, parlando di

"perfezionamento" dei procedimenti, si riferisce solo ai procedimenti

già in corso; ed osserva che fra la costruzione degli alloggi

(eseguiti in base alla legge 640 e trasferiti in gestione agli

I.A.C.P.) e l'atto di nomina della Commissione vi è una netta

separazione, in quanto la prima attività mira all'eliminazione delle

case malsane e la seconda è essa stessa atto iniziale di un

procedimento destinato a culminare nella assegnazione delle nuove

costruzioni senza che vi sia alcun nesso tra stanziamento e

beneficiari. Le due attività formano, quindi, oggetto di due distinti

procedimenti.

Infine, la Regione, delineando la questione sotto un diverso,

assorbente, profilo, deduce che, oltre al problema relativo alla

sussistenza di una invasione della sfera di competenza provinciale

esiste anche - ed è pregiudiziale - il problema del difetto, nel caso

concreto, del potere che lo Stato ha inteso esercitare. Difetto che

nella specie sarebbe determinato dalla circostanza che lo Stato, non

avendo impugnato a suo tempo per conflitto di attribuzione la delibera

della Giunta provinciale di Bolzano che nominava la Commissione,

avrebbe fatto ora uso di una competenza che, comunque, non aveva più,

perché già esercitata nel caso concreto dalla Provincia con atto

divenuto inoppugnabile.

L'Avvocatura dello Stato, nella sua memoria, esamina

preliminarmente l'assunto della ricorrente secondo cui sarebbe "palese

che la revoca delle attribuzioni in esame (quelle cioè fatte alla

Provincia con gli artt. 3 e 11 del D.P.R. n. 28 del I959) non potrebbe

aver Iuogo con semplici ' disposizioni '..., ma dovrebbe assumere la

stessa forma dell'atto che si intende revocare", "intendendosi con ciò

interpreta l'Avvocatura - che, in presenza della deliberazione della

Giunta provinciale, si sarebbe dovuto sollevare conflitto di

attribuzione mediante atto rivolto ad affermare positivamente la

competenza dello Stato in materia".

Interpretato in tal modo l'assunto della Regione, l'Avvocatura

replica che, prima della deliberazione della Giunta provinciale per la

nomina della Commissione, vi era già stato un altro atto, e

precisamente il telegramma 23 settembre 1959, con il quale il Ministero

dei lavori pubblici, rivendicando l'assegnazione degli alloggi di cui

alla legge 640, aveva negato la competenza provinciale e affermato la

competenza propria per la nomina delle Commissioni; ed aggiunge che, in

effetti, in tale telegramma è racchiuso il provvedimento che ha dato

luogo al conflitto di attribuzione. E, poiché il conflitto è stato

sollevato dalla Regione, del tutto inutile e superfluo sarebbe stato da

parte dello Stato il sollevare un ulteriore conflitto.

Nel merito, l'Avvocatura, oltre a ribadire la tesi secondo cui la

competenza dello Stato si fonda nella specie sull'art. 13 del decreto

n. 28, assume che il ricorso è infondato anche per altro motivo di

carattere più generale. Sulla base delle sentenze 2 e 19 del 1960 di

questa Corte, infatti, anche nell'ambito provinciale possono sussistere

interessi generali che giustificano l'intervento dello Stato. E poiché

nel caso in esame lo Stato ha disposto la costruzione di alloggi a

totale suo carico ed in aggiunta ai programmi normali (ora regolati

dall'art. 4 delle norme di attuazione) esso ha svolto un intervento

diretto e immediato sollecitato da interessi generali e nazionali; onde

pienamente legittimo appare l'intervento da parte dello Stato e l'uso

di mezzi propri e di propri procedimenti, secondo le previsioni delle

leggi nazionali per il raggiungimento dello scopo che si è inteso

conseguire, e che del resto non può che arrecare giovamento alle

Provincie. Considerato in diritto .

1. - L'atto dal quale trae origine il presente conflitto di

attribuzione, e del quale la Regione chiede l'annullamento, è quello,

portato a conoscenza della Provincia di Bolzano con la nota del 9

gennaio 1960 del locale Istituto per le case popolari, con cui il

Ministero dei lavori pubblici ha disposto che l'assegnazione,

effettuata dalla Commissione nominata dalla Giunta provinciale di

Bolzano, degli alloggi popolari realizzati nel Comune di Chiusa ai

sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640, per l'eliminazione delle

abitazioni malsane, "deve considerarsi come non avvenuta", e che in

conseguenza "non può aver luogo la richiesta consegna dei predetti

alloggi".

La Regione afferma l'esclusiva competenza della Provincia

all'assegnazione di quegli alloggi; e basa il suo assunto sugli artt. 3

e 11 delle norme di attuazione dello Statuto T.-A.A., emanate col D.

P. R. 26 gennaio 1959, n. 28, dei quali il primo trasferisce alle

Provincie le attribuzioni amministrative che la citata legge 640

demanda agli organi del Ministero dei lavori pubblici, e il secondo

dispone che la Commissione per l'assegnazione degli alloggi costruiti

nella Provincia ai sensi della legge stessa è nominata dalla Giunta

provinciale.

L'Avvocatura dello Stato oppone che, trattandosi nella specie di

alloggi costruiti con somme concesse anteriormente all'entrata in

vigore delle norme di attuazione emanate col D.P.R. 26 gennaio 1959, n.

28, la competenza all'assegnazione di essi spettava allo Stato e non

alla Provincia, ai sensi dell'art. 13 di dette norme, in base al quale

"resta ferma la competenza degli organi dello Stato per il

perfezionamento di tutti i procedimenti di attribuzione di alloggi

costruiti con contributi dello Stato concessi anteriormente all'entrata

in vigore del presente decreto".

2. - Ritiene la Corte che, al fine di decidere il conflitto in

esame, non è necessario affrontare la questione di principio sollevata

dall'Avvocatura dello Stato, né è necessario constatare se siano

esatte le premesse di fatto dalle quali essa muove.

Nella specie, infatti, l'assegnazione degli alloggi da parte della

Commissione nominata dalla Provincia ebbe luogo il 4 dicembre 1959. Ma

lo Stato, il quale, ritenendola lesiva della sfera di attribuzioni a

esso riservata dalle norme di attuazione dello Statuto regionale, ben

avrebbe potuto impugnarla innanzi a questa Corte ai sensi dell'art.

134, seconda alinea, Cost. e degli artt. 39 e 42 legge 11 marzo 1953,

n. 87 - adoperando così il solo mezzo che aveva a sua disposizione per

la caducazione dell'atto della Provincia (si confronti la sentenza 26

novembre 1959, n. 58, di questa Corte) -, lasciò invano trascorrere i

termini prescritti per l'impugnativa dal ricordato art. 39. Di

conseguenza, il provvedimento di assegnazione, attraverso il quale si

è esercitato il potere della Provincia, è diventato inoppugnabile,

come esattamente osserva la difesa della Regione.

È evidente allora che la pretesa ministeriale che il provvedimento

provinciale di assegnazione venga considerato "come non avvenuto", e

che ad esso non venga data attuazione, si risolve in una illegittima

invasione della sfera giuridica, che ormai, nel caso concreto, è

propria della Provincia. Questa ha diritto di vedere attuati i propri

atti esecutori, tanto più se inoppugnabili, e di pretendere che gli

uffici a ciò preposti vi provvedano. L'imposizione da parte dello

Stato all'Istituto per le case popolari di non dare attuazione,

mediante la consegna, all'assegnazione degli alloggi effettuata dalla

Provincia e divenuta ormai inoppugnabile, si risolve, quindi, in

un'invasione della sfera di attribuzioni della Provincia, giacché

questa soltanto dispone, nel caso concreto, dell'oggetto

dell'esecuzione.

3. - Deve, pertanto, esser dichiarata la competenza della Provincia

di Bolzano a impartire, nel caso specifico, disposizioni al locale

Istituto per le case popolari, per la consegna degli alloggi già

assegnati dalla Commissione provinciale, risultando in tal modo

assorbita e impregiudicata la questione se nell'ipotesi in esame, e in

altre simili, spettasse allo Stato o alla Provincia, ai sensi dell'art.

13 delle norme di attuazione emanate con D.P.R. n. 28 del 1959,

l'assegnazione degli alloggi costruiti nella Provincia in virtù della

legge 640 del 1954 con fondi a tal fine destinati anteriormente

all'entrata in vigore delle riferite norme di attuazione.

Di conseguenza devono essere annullate le disposizioni impartite

dal Ministero dei lavori pubblici all'Istituto per le case popolari

della Provincia di Bolzano e da questo comunicate alla Provincia con la

nota del 9 gennaio 1960, nel senso di considerare "come non avvenute"

le assegnazioni di alloggi nel Comune di Chiusa effettuate dalla

Commissione nominata dalla Provincia, e di non far luogo alia consegna

degli alloggi stessi.