Sentenza n. 517/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento,

notificato il 7 maggio 1991, depositato in Cancelleria il 13

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 1991 (Limiti

massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e

nell'ambiente esterno) ed iscritto al n. 29 del registro conflitti

1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento

e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la

Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al d.P.C.M. 1 marzo 1991

(Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e

nell'ambiente esterno). Tale decreto, secondo la ricorrente,

disciplinerebbe, senza base legislativa, aspetti della materia

attinente all'inquinamento, acustico i quali sembrano ulteriori

rispetto alla fissazione dei limiti massimi alle emissioni sonore

relative all'ambiente esterno e abitativo. Pertanto, la Regione

chiede che sia dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al

Presidente del Consiglio dei ministri, disciplinare, in mancanza di

autorizzazione legislativa, i profili relativi agli artt. 1, comma

quarto, 2, 3, 4 e 5 del decreto impugnato, dei quali domanda altresì

l'annullamento.

Premesso che la tutela dall'inquinamento acustico inerisce a

materie quali la tutela del paesaggio, i lavori pubblici d'interesse

provinciale, l'urbanistica, l'igiene e sanità, che sono riservate

alle competenze provinciali ai sensi dell'art. 8, nn. 5, 6 e 17 e

dell'art. 9, n. 10, dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, come

attuati dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, e dall'art. 4, secondo

comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, la Provincia di Trento

precisa che, ai sensi dell'articolo da ultimo citato, l'ambito delle

competenze statali è limitato alla fissazione - con decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro

dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanità - dei

"limiti massimi ( ..) delle emissioni sonore negli ambienti di

lavoro, abitativi e nell'ambiente esterno". L'atto impugnato, invece,

in attesa della legge-quadro della materia, stabilisce in via

provvisoria misure immediate e urgenti di salvaguardia della qualità

ambientale e della esposizione umana al rumore che eccedono il

suddetto ambito. Infatti, l'art. 1 stabilisce un potere di deroga del

sindaco per le attività temporanee e per le manifestazioni in luogo

pubblico o aperto al pubblico, qualora comportino l'uso di macchinari

e di impianti rumorosi; l'art. 2 demanda ai Comuni di dividere per

zone il proprio territorio e di fissare in relazione ad esse i limiti

massimi, salva la possibilità di norme speciali per le zone

industriali e per gli impianti a ciclo produttivo continuo; l'art. 3

prevede che le imprese debbano presentare alle regioni un piano di

risanamento, contenente le modalità dell'adeguamento e il tempo

necessario, che deve essere approvato dalle regioni stesse secondo un

certo procedimento, il quale introduce anche un'ipotesi di silenzio-assenso; l'art. 4 prescrive alle regioni l'emanazione di direttive

per l'adozione dei piani di risanamento comunali, i quali devono

avere un certo contenuto, nonché la predisposizione da parte delle

regioni stesse di un piano regionale annuale d'intervento per la

bonifica dall'inquinamento acustico, nel cui quadro devono inserirsi

i piani comunali; l'art. 5, infine, stabilisce che le domande di

concessione edilizia per nuovi impianti industriali e la licenza o

l'autorizzazione all'esercizio di tali attività devono contenere

idonea documentazione di previsione d'impatto acustico. Su tali

argomenti, conclude la ricorrente, esiste, oltre tutto, una legge

provinciale (legge 18 marzo 1991, n. 6), rispetto alla quale la

normativa denunciata si sovrappone con disposizioni estremamente

dettagliate, fra le quali risaltano quelle contenute negli artt. 1,

quarto comma, 2, terzo comma, 3, primo e secondo comma, e 5.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,

comunque, non fondato.

L'Avvocatura dello Stato, dopo aver sottolineato che l'atto

impugnato ha il suo fondamento legislativo nell'art. 4, secondo

comma, della legge n. 833 del 1978 e si giustifica sulla base

dell'esigenza unitaria di assicurare condizioni di salute uniformi su

tutto il territorio nazionale, rileva che il ricorso, più che

lamentarsi di una lesione di competenza, sembra piuttosto rivolto a

ottenere un'interpretazione.

3. - In prossimità della udienza ambedue le parti hanno

depositato ulteriori memorie difensive.

La Provincia autonoma di Trento, ribadito che essa contesta le

competenze illegittimamente esercitate dallo Stato, osserva che o si

ritiene che l'atto impugnato contenga una disciplina suppletiva e

cedevole, di modo che non sarebbe efficace (salvo la parte riferita

ai limiti massimi) nel territorio della Provincia a seguito

dell'adozione della ricordata legge provinciale, ovvero si ritiene

che l'atto impugnato non sia cedevole e allora si dovrebbe concludere

per l'illegittimità dello stesso.

L'Avvocatura dello Stato, dopo aver rilevato che nei suoi scritti

difensivi la Provincia non contesta l'ancoramento dell'atto impugnato

all'art. 4, secondo comma, della legge n. 833 del 1978, osserva che

la legislazione provinciale, essendo frutto di una fonte successiva e

primaria, dovrebbe automaticamente prevalere nel territorio della

Provincia stessa rispetto all'atto impugnato. Su tale base il ricorso

dovrebbe esser dichiarato inammissibile per carenza d'interesse. In

particolare, poi, non si applicherebbe alla Provincia l'art. 4 del

decreto impugnato, in quanto la ricorrente, in base al proprio

ordinamento finanziario, non potrebbe partecipare anche alle

assegnazioni a carico dello Stato per il finanziamento dei piani di

risanamento previsti nell'articolo indicato. In via subordinata, la

difesa dello Stato ritiene che le disposizioni impugnate non siano

illegittime, in quanto sembrerebbero strettamente connesse e

funzionali alla determinazione dei limiti massimi. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al d.P.C.M. 1°

marzo 1991 (Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti

abitativi e nell'ambiente esterno), con riguardo agli artt. 1, quarto

comma, 2, 3, 4 e 5, sul presupposto che le disposizioni ivi contenute

eccederebbero dalla competenza statale avente ad oggetto la

fissazione dei "limiti massimi ( ..) delle emissioni sonore negli

ambienti di lavoro, abitativi e nell'ambiente esterno" (art. 4,

secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833). Queste,

pertanto, lederebbero le competenze provinciali relative alla sub-materia dell'inquinamento acustico, attribuite alla ricorrente dalle

norme statutarie sulle potestà legislative in tema di tutela del

paesaggio, di lavori pubblici d'interesse provinciale, di

urbanistica, di igiene e sanità (art. 8, nn. 5, 6 e 17, e art. 9, n.

10, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, come attuati

dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, che ha esteso alle Province

autonome l'applicabilità del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonché

dal ricordato art. 4, secondo comma, della legge n. 833 del 1978).

Sulla base di tale prospettazione, la Provincia autonoma di Trento

chiede che sia dichiarato che non spetta allo Stato, in mancanza di

una specifica base legislativa, disciplinare con decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri i profili regolati dalle

disposizioni impugnate, delle quali domanda altresì l'annullamento.

2. - Il ricorso va rigettato relativamente alle disposizioni

contenute negli artt. 1, quarto comma, 2, 3, primo comma, prima

proposizione, e secondo comma.

La ripartizione delle competenze fra lo Stato e la Provincia

autonoma di Trento in materia di inquinamento acustico ha trovato

attuazione tramite l'estensione anche alla Regione Trentino-Alto

Adige e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, ad opera del

d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, delle disposizioni di cui agli artt.

101, 102 e 104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, oltreché tramite

l'art. 4, secondo comma, della legge n. 833 del 1978. L'art. 101 del

d.P.R. n. 616 ha provveduto a trasferire alle regioni (e alle province autonome) le funzioni amministrative concernenti "il controllo e

la prevenzione dell'inquinamento acustico prodotto da sorgenti fisse,

nonché quello prodotto da sorgenti mobili se correlate a servizi,

opere ed attività trasferite alle regioni". L'art. 102, n. 1, dello

stesso decreto ha riservato, invece, allo Stato le funzioni

amministrative relative alla fissazione dei "limiti minimi

inderogabili d'accettabilità ( ..) delle emissioni sonore". In

riferimento alle potestà riservate allo Stato, l'art. 4, secondo

comma, della legge n. 833 del 1978 ha ulteriormente stabilito, sotto

la rubrica "uniformità delle condizioni di salute nel territorio

nazionale", che "con decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, su proposta del Ministro della sanità, sentito il

Consiglio sanitario nazionale, sono fissati e periodicamente

sottoposti a revisione i limiti massimi ( ..) delle emissioni sonore

negli ambienti di lavoro, abitativi e nell'ambiente esterno".

Quest'ultima disposizione è stata poi modificata dall'art. 2,

quattordicesimo comma, della legge 8 luglio 1986, n. 349, il quale

prevede che "il Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro

della sanità, propone al Presidente del Consiglio dei ministri la

fissazione dei limiti massimi delle emissioni sonore relativamente

all'ambiente esterno e abitativo di cui all'art. 4 della legge 23

dicembre 1978, n. 833".

Dall'insieme delle disposizioni di legge ora ricordate risulta,

dunque, che, come si desume anche dalle premesse e dall'art. 1, primo

comma, dell'atto impugnato, il fondamento del potere oggetto del

presente conflitto è costituito dall'art. 4, secondo comma, della

legge n. 833 del 1978, il quale riserva allo Stato, nel quadro del

proprio generale potere di stabilire uniformi condizioni di salute

sul territorio nazionale, la fissazione, con decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri, dei limiti massimi delle emissioni sonore

negli ambienti di lavoro, nonché in quelli abitativi e in quelli

esterni. Pertanto, allo scopo di risolvere il conflitto oggetto del

giudizio in esame, occorre verificare se le disposizioni impugnate

sono riconducibili, o meno, al potere statale di fissazione dei

limiti massimi delle emissioni sonore, appena menzionato.

3. - Sicuramente rientranti nell'ambito del potere ora indicato

sono l'art. 2 e l'art. 3, primo comma, limitatamente alla

proposizione iniziale, e secondo comma.

L'art. 2 si basa sulla premessa che i limiti massimi dei livelli

sonori devono essere fissati in modo articolato, in relazione al tipo

di area sul quale insistono le emissioni considerate. In altre

parole, alla stregua dell'art. 2, ciascun tipo di zona, definito

secondo la classificazione contenuta nella tabella n. 1 allegata al

decreto (aree particolarmente protette, aree prevalentemente

residenziali, aree di tipo misto, aree di intensa attività umana,

aree prevalentemente industriali, aree esclusivamente industriali),

deve avere specifici limiti massimi di livelli sonori, come

determinati nella tabella n. 2, posta in allegato al decreto. In

dipendenza di ciò, lo stesso art. 2 vincola, innanzitutto, i comuni

ad adottare la classificazione in zone definita dallo stesso decreto

(primo comma) e dispone, poi, che per le zone non esclusivamente

industriali si debbano stabilire, "oltre ai limiti massimi in

assoluto per il rumore", anche i criteri differenziali ivi indicati

(secondo comma), prevedendo, in particolare, per gli impianti a ciclo

produttivo continuo, situati nelle zone da ultimo menzionate, un

termine di adeguamento di cinque anni (terzo comma).

L'articolo ora riassunto rappresenta chiaramente un esercizio del

potere statale di fissazione dei limiti massimi di emissione sonora,

potere che non può non comportare, affinché sia svolto in modo

ragionevole e in conformità ai vari interessi pubblici coinvolti,

tanto la suddivisione del territorio in aree diverse in relazione

alle differenti caratteristiche delle stesse, quanto l'articolazione

dei limiti medesimi e la predeterminazione delle modalità e dei

tempi di adeguamento per specifici tipi di area e di fonti di

emissione. Nei suoi vari commi, pertanto, l'art. 2 non lede in alcun

modo le competenze provinciali in materia di inquinamento acustico.

Per le stesse ragioni va escluso che l'art. 3, primo comma, prima

proposizione, e secondo comma, comporti la violazione delle

attribuzioni statutariamente affidate alla Provincia autonoma di

Trento. Al primo comma, prima proposizione, tale articolo prevede,

infatti, una facoltà di cui possono avvalersi le imprese,

disponendo, più in particolare, che, ai fini del graduale

adeguamento delle situazioni esistenti rispetto ai limiti massimi

fissati dal decreto stesso, le imprese interessate possono, entro sei

mesi, presentare alla regione competente un piano di risanamento con

l'indicazione delle modalità di adeguamento e del tempo necessario a

tal fine, tempo che non può comunque superare i trenta mesi. Al

secondo comma, lo stesso articolo prevede che le imprese, le quali

non presentino il suddetto piano di risanamento, debbono adeguarsi ai

limiti massimi, fissati dal decreto, nello stesso termine di sei mesi

previsti per la presentazione del piano.

Parimenti non lesivo delle competenze statutariamente assegnate

alla Provincia autonoma di Trento è l'art. 1, quarto comma, del

decreto impugnato. Tale articolo inserisce fra gli oggetti esclusi

dal campo di applicazione del decreto impugnato anche "le attività

temporanee, quali cantieri edili, le manifestazioni in luogo pubblico

o aperto al pubblico, qualora comportino l'impiego di macchinari ed

impianti rumorosi", precisando che tali attività "debbono essere

autorizzate, anche in deroga ai limiti del presente decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri, dal sindaco, il quale

stabilisce le opportune prescrizioni per limitare l'inquinamento

acustico sentita la competente USL". In realtà, siffatte

disposizioni non introducono nuovi poteri, ma, più semplicemente,

riflettono, sul piano della classificazione delle sorgenti sonore

assoggettabili ai limiti massimi previsti dal decreto stesso, la

ripartizione legislativa delle competenze stabilita in materia

d'inquinamento acustico a favore del sindaco quale autorità

sanitaria locale. A questo, infatti, spettano numerosi poteri in

materia, tra i quali assumono particolare rilievo al riguardo, tanto

quelli relativi alla disciplina integrativa (e alla prevenzione)

delle emissioni sonore, cui fa riferimento l'art. 104 del d.P.R. n.

616 del 1977, quanto quelli contingibili e urgenti, previsti

dall'art. 32 della legge n. 833 del 1978.

4. - Sono, invece, lesivi delle competenze che lo Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige assegna alle Province autonome l'art. 3,

primo comma, seconda e terza proposizione, nonché gli artt. 4 e 5

del decreto impugnato, in quanto prevedono principi organizzativi e

indirizzi nei confronti delle funzioni legislative e amministrative

delle regioni e delle province autonome, nonché oneri alle imprese,

i quali sono posti nell'esercizio di poteri statali incidenti su

potestà regionali o provinciali in totale mancanza del richiesto

fondamento legislativo.

In particolare, l'art. 4 del decreto impugnato impone alle regioni

e alle province autonome l'adozione di piani annuali d'intervento per

la bonifica dall'inquinamento acustico, nonché l'emanazione di

direttive per la predisposizione, da parte dei comuni, di piani di

risanamento esecutivi dei piani regionali, stabilendo altresì il

contenuto strutturale di tali piani. Poiché si tratta di una

disciplina che interferisce sull'autonomia regionale e comunale, le

relative prescrizioni possono essere validamente disposte soltanto

con un atto legislativo statale o, comunque, con un atto

amministrativo adottato sulla base di una legge (v., da ultimo,

sentt. nn. 512 del 1990, 53, 98 e 204 del 1991). L'assenza di

qualsiasi copertura legislativa delle prescrizioni ora esaminate

rende l'esercizio del relativo potere illegittimo e, come tale,

lesivo delle competenze statutariamente spettanti alla Provincia di

Trento.

Per le stesse ragioni devono considerarsi lesivi di tali

competenze sia l'art. 3, primo comma, limitatamente alla seconda e

alla terza proposizione, laddove impone alle regioni e alle province

autonome l'esame dei piani di risanamento delle imprese entro il

termine di sei mesi, decorso il quale l'approvazione si intende

avvenuta, sia l'art. 5, che vincola coloro che presentano "domanda

per il rilascio di concessione edilizia relativa a nuovi impianti

industriali di licenza od autorizzazione all'esercizio di tali

attività" ad allegare un'idonea documentazione di previsione

d'impatto acustico.