Sentenza n. 515/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il

17 maggio 1995, depositato in Cancelleria il 24 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della notifica da parte del

Commissario del Governo nella Regione Veneto, con atto n. 2042/20820

in data 11 aprile 1995, del rinvio disposto dal Governo della

Repubblica a nuovo esame del Consiglio regionale della legge "Piano

socio-sanitario 1995-1997", giusta provvedimento della Presidenza del

Consiglio dei ministri n. 200/2072/VE.50.18.4 - Dipartimento Affari

Regionali, ed iscritto al n. 15 del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Romano Morra e Fabio Lorenzoni per la Regione

Veneto e l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente

del Consiglio dei ministri, in relazione all'atto di rinvio per

riesame della legge regionale approvata il 9 marzo 1995 (Piano

socio-sanitario 1995-1997), disposto dal Governo con il provvedimento

n. 200/2072/VE.50.18.4, notificato alla Regione con nota del

Commissario del Governo dell'11 aprile 1995, n. 2042/20820.

La Regione, premesso che la legge è stata rinviata perché la sua

approvazione, disattendendo il termine previsto dall'art. 3 della

legge n. 108 del 1968, è intervenuta il quarantacinquesimo giorno

antecedente la elezione del nuovo Consiglio regionale, ritiene l'atto

del Governo invasivo delle proprie attribuzioni.

Assume in particolare che:

a) il rinvio sarebbe stato disposto non per violazione di una

norma costituzionale, bensì per il mancato rispetto dell'art. 3

della legge n. 108 del 1968;

b) il Governo avrebbe esercitato la sua discrezionale valutazione

senza tenere presente il limite della ragionevolezza, e cioè senza

considerare la "significatività" dell'oggetto del disegno di legge,

vale a dire la sanità, né la "conclusività dell'iter normativo",

che, solo per il voto finale, ha utilizzato ventisette minuti del

quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni;

c) i Consigli regionali, anche alla luce della giurisprudenza

costituzionale (si richiama la sentenza n. 468 del 1991), fino alla

scadenza del quinquennio sarebbero comunque provvisti di poteri

attenuati, tra i quali rientrerebbe la conclusione di un procedimento

legislativo in itinere.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri sostenendo la inammissibilità del conflitto. Secondo

l'Avvocatura dello Stato, il rinvio della legge regionale non

potrebbe in alcun modo menomare la sfera di attribuzione

costituzionalmente assegnata alla Regione, perché questa

conserverebbe comunque la facoltà di riapprovare la legge rinviata.

Né, nel caso in esame, si potrebbe sostenere che, essendo trascorso

il termine del quarantaseiesimo giorno antecedente alla data delle

elezioni, tale facoltà sia venuta meno, atteso che, anzi, la

riapprovazione di una legge rinviata - previa valutazione della

indifferibilità e necessità dell'atto legislativo - rientra,

secondo la giurisprudenza costituzionale, proprio nell'ambito dei

poteri attenuati che spettano al Consiglio regionale nei 45 giorni

che precedono le elezioni.

Nel merito, il conflitto sarebbe comunque infondato.

Osservato che la natura temporanea dei Consigli regionali

costituisce un principio fondamentale dell'ordinamento, a fronte del

quale la legge ordinaria si pone come legge di attuazione della

Costituzione, si deduce che il termine di 45 giorni posto dalla legge

sarebbe strettamente correlato ai termini del controllo spettante al

Governo, al fine di evitare che l'attività legislativa del Consiglio

venga a perfezionarsi dopo l'elezione del successivo organo

rappresentativo.

Circa la lamentata violazione del principio di ragionevolezza, si

oppone che questo sarebbe compromesso proprio se i termini "potessero

considerarsi in ogni caso flessibili".

Infine, quanto al principio che consente ai Consigli regionali di

esercitare i loro poteri, pur dopo la scadenza del termine, nei casi

di urgenza e di indifferibilità, deve trattarsi di esigenze che non

si pongano in contraddizione con l'avvenuta scadenza degli ordinari

poteri, ferma la necessità che "il legislatore regionale compia con

consapevolezza, responsabilità e ragionevolezza una valutazione

dell'atto come ricompreso tra quelli indifferibili e necessari",

valutazione neppure ipotizzata nel caso di specie. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, la Regione Veneto ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione

alla deliberazione governativa, comunicata con atto del Commissario

del Governo dell'11 aprile 1995, con la quale è stato disposto il

rinvio per il riesame della legge approvata il 9 marzo 1995, recante

il "Piano socio-sanitario 1995-1997".

La Regione chiede che sia dichiarata la non spettanza al Governo

del potere di rinvio di una legge approvata alcuni minuti dopo la

scadenza del termine stabilito dall'art. 3, secondo comma, della

legge n. 108 del 1968, e cioè quello del quarantaseiesimo giorno

antecedente alla data delle elezioni previste per la rinnovazione del

Consiglio regionale.

In particolare, la ricorrente assume che:

a) il rinvio sarebbe stato disposto non per violazione di una

norma costituzionale, bensì per il mancato rispetto dell'art. 3

della legge n. 108 del 1968;

b) il Governo avrebbe esercitato la sua discrezionale valutazione

senza tenere presente il limite della ragionevolezza, e cioè senza

considerare la "significatività" dell'oggetto del disegno di legge,

vale a dire la sanità, né la "conclusività dell'iter normativo",

che, solo per il voto finale, ha utilizzato ventisette minuti del

quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni;

c) il rinvio sarebbe stato effettuato in contrasto con il

principio secondo il quale i Consigli regionali, fino alla scadenza

del quinquennio sono comunque provvisti di poteri attenuati, tra i

quali rientrerebbe la conclusione di un procedimento legislativo in

itinere.

2. - Va, preliminarmente, esaminata l'eccezione dell'Avvocatura

dello Stato, la quale deduce la inammissibilità del conflitto di

attribuzione, in quanto avente ad oggetto un atto di rinvio di una

legge regionale, assumendo che da tale atto non potrebbe discendere

la menomazione della sfera di attribuzione costituzionalmente

assegnata alla regione, dal momento che questa conserva in ogni caso

il potere di riapprovare la legge rinviata.

La eccezione, che così come formulata appare rivolta ad escludere

un'attitudine in sé lesiva dell'atto di rinvio, non può essere

condivisa. La Corte ha già ritenuto che, in via generale, detta

attitudine possa riscontrarsi in qualunque atto che, a prescindere

dalle sue caratteristiche intrinseche o dal suo regime o valore

tipico, attenti all'integrità delle attribuzioni di uno dei soggetti

o poteri indicati nell'art. 134 della Costituzione, determinando una

illegittima compressione delle attribuzioni di uno di essi,

attraverso l'illegittima espansione ovvero l'illegittimo esercizio

dei poteri dell'altro (sentenza n. 473 del 1992).

In armonia con detto orientamento, anche l'esercizio del potere

governativo di rinvio è suscettibile di dar luogo a conflitto,

quando tenda ad alterare il rapporto esistente fra le reciproche

sfere di competenza, come nel caso, ripetutamente esaminato dalla

giurisprudenza costituzionale, di illegittima reiterazione del rinvio

medesimo, che dà luogo da una parte ad un'espansione della sfera di

attribuzione del Governo al di là della previsione dell'art. 127

della Costituzione e pone in essere, dall'altra, una compressione di

quella della regione: quest'ultima viene, infatti, assoggettata

all'onere di riprendere in esame la legge che ne è stata oggetto, e

può rimuovere l'ostacolo che il rinvio pone alla promulgazione, solo

attraverso la riapprovazione con la prevista maggioranza qualificata.

Nel caso qui esaminato, il Governo ha rinviato la legge reputando

la stessa approvata quando la Regione non ne aveva più il potere,

essendo trascorsi i termini stabiliti dall'art. 3, secondo comma,

della legge 17 febbraio 1968, n. 108, a tenore del quale i Consigli

regionali esercitano le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno

antecedente alla data delle elezioni per le loro rinnovazione.

Le ragioni poste dal Governo a fondamento del rifiuto del visto si

risolvono, dunque, nonostante l'invito a sottoporre nuovamente al

Consiglio regionale la legge, contenuto nell'atto di rinvio, nella

negazione, in radice, della potestà legislativa regionale nei 45

giorni antecedenti le elezioni, aprendo per ciò stesso la strada al

ricorso per conflitto di attribuzione, che appare l'unico mezzo del

quale la Regione dispone per provocare una decisione di questa Corte

che restauri, ove necessario, l'ordine delle competenze.

Ne discende, al tempo stesso, l'infondatezza dell'eccezione

sollevata dall'Avvocatura, che fa propria la sostanziale

contraddittorietà dell'atto di rinvio, nella parte in cui, negata la

potestà di approvare in prima lettura la legge, invita la Regione a

sottoporla a riesame da parte del Consiglio.

3. - Nel merito il ricorso va accolto.

L'art. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, dispone, al primo

comma, che i Consigli regionali si rinnovano ogni cinque anni.

Prevede, poi, al comma successivo, che i Consigli stessi esercitano

le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno antecedente alla

data delle elezioni per la loro rinnovazione. Elezioni che potranno

aver luogo a decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento

del predetto periodo quinquennale.

Questa Corte, in ordine alla portata delle norme in questione, e

soprattutto alla loro reciproca correlazione, ha già espresso

l'avviso che i Consigli, abilitati a svolgere tutte le funzioni loro

spettanti fino al quarantaseiesimo giorno antecedente quello fissato

per le elezioni, dispongono, comunque, dopo tale data e fino alla

loro cessazione, di poteri attenuati, confacenti alla loro situazione

di organi in scadenza, analoga a quella degli organi legislativi in

prorogatio (sentenza n. 468 del 1991).

Si verifica, in sostanza, una fase di depotenziamento delle

funzioni del Consiglio la cui ratio è stata individuata dalla

giurisprudenza costituzionale nel principio di rappresentatività

connaturato alle assemblee consiliari regionali in virtù della loro

diretta investitura popolare e della loro responsabilità politica

verso la comunità regionale, sì da comportare la piena garanzia

dell'autonomia costituzionale riconosciuta alle anzidette assemblee

e, conseguentemente, la totale disponibilità, da parte delle stesse,

delle attribuzioni costituzionalmente spettanti ad esse e ai loro

membri.

Peraltro, se tale principio comporta che nessuna assemblea

rappresentativa ha il potere di vincolare quelle successive alle

decisioni da essa prese nell'ambito di procedimenti legislativi che

non si siano perfezionati con la definitiva approvazione consiliare

della legge, il principio stesso va, tuttavia, coniugato con quello

della continuità funzionale dell'organo, continuità che esclude che

il depotenziamento possa spingersi ragionevolmente fino a comportare

una indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso, tanto è

vero che, proprio per questo, la giurisprudenza della Corte ha

ritenuto che, in caso di rinvio da parte del Governo, l'atto

legislativo rinviato che sia reputato dal legislatore regionale

indifferibile e necessario possa essere riapprovato, ai sensi e ai

fini dell'art. 127 della Costituzione, anche nel corso degli ultimi

45 giorni di permanenza in carica del Consiglio.

La ratio testé accennata, espressiva in sé dell'esigenza di

contemperamento fra principio di rappresentatività e principio di

continuità funzionale, induce a ritenere, quanto ai limiti nei quali

è consentito portare a definizione i procedimenti legislativi in via

di svolgimento, che il relativo iter, una volta che i lavori del

Consiglio siano stati tempestivamente iniziati, può essere concluso

anche al di là della scadenza temporale prevista dall'art. 3,

secondo comma, della legge n. 108 del 1968, quando la seduta - come

nel caso della approvazione del Piano socio-sanitario della Regione

Veneto - non subisca interruzioni.

Con l'accoglimento del ricorso nei termini di cui sopra, resta

assorbito ogni altro motivo di doglianza.