Sentenza n. 512/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento

notificato il 7 aprile 1990, depositato in Cancelleria il 17 aprile

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Ministro dell'ambiente 26 gennaio 1990, intitolato:

"Individuazione delle materie prime secondarie e determinazione delle

norme tecniche generali relative alle attività di stoccaggio,

trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie",

ed iscritto al n. 11 del registro conflitti 1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 1990 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento

e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 aprile 1990 e regolarmente

depositato, la Provincia autonoma di Trento propone conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dell'ambiente 28 gennaio 1990, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 30 del 6 febbraio 1990, avente ad oggetto:

"Individuazione delle materie prime secondarie e determinazione delle

norme tecniche generali relative alle attività di stoccaggio,

trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie".

La Provincia ricorrente, ricordata la propria competenza

esclusiva in materia di urbanistica, tutela del paesaggio e lavori

pubblici di interesse provinciale, nonché quella concorrente in

materia di igiene e sanità, e, più in generale, la propria

competenza in materia di tutela dell'ambiente (v. sent. n. 183 del

1987) - competenza esercitata con una copiosa normativa -, deduce

che, ove il decreto del Ministro dell'ambiente fosse ritenuto

applicabile nel territorio provinciale, lo stesso sarebbe lesivo

delle competenze provinciali sotto vari profili.

Innanzitutto, la disposizione contenuta nell'art. 1, primo comma,

includendo tra le materie prime secondarie anche i residui derivanti

da raccolte differenziate o finalizzate svolgentesi nell'ambito dei

servizi relativi ai rifiuti solidi urbani, esorbiterebbe dalla

previsione legislativa (art. 2, primo e terzo comma, decreto-legge n.

397 del 1988, convertito nella legge 9 novembre 1988, n. 475) che

rinvia al Ministro dell'ambiente la individuazione di tali materie.

Per la ricorrente, l'individuazione delle materie prime secondarie

dovrebbe considerarsi specificamente legata ai residui dell'attività

produttiva industriale, che, pur costituendo "rifiuti" in senso

proprio (e come tali soggetti alla normativa posta dal d.P.R. 10

settembre 1982, n. 915), possono essere introdotti, eventualmente

previo adeguato trattamento, nel circuito produttivo. I rifiuti

oggetto di raccolte differenziate sarebbero, viceversa, del tutto

estranei alla problematica delle materie prime secondarie e la loro

disciplina andrebbe rinvenuta nella normativa sui rifiuti solidi

urbani, e non già nel d.P.R. n. 915 del 1982 (v. in particolare

artt. 6 e 8, i quali affidano ai comuni la gestione dei servizi per i

rifiuti solidi urbani).

Illegittima sarebbe, altresì, l'inclusione tra le materie prime

secondarie anche dei residui, derivanti da processi produttivi, dei

quali il detentore o lo smaltitore possano dimostrare - sulla base di

"idonea documentazione contrattuale", il primo, e di "idonea

dichiarazione", il secondo - l'effettiva destinazione al riutilizzo

(art. 3, primo comma, lettere b e c), in quanto in questo modo si

rimetterebbe alla volontà di un privato una determinazione che la

legge (art. 2, terzo comma, del decreto-legge n. 397 del 1988) affida

a un atto dell'autorità amministrativa.

Inoltre, il decreto impugnato sarebbe lesivo della competenza

provinciale là dove pretende di dettare norme generali per

l'attività di utilizzazione, stoccaggio, trasporto e trattamento

delle materie prime secondarie. Premesso che il decreto-legge n. 397

del 1988 autorizza il Ministro dell'Ambiente soltanto a dettare

"norme tecniche generali" e che in questa nozione debbono

ricomprendersi esclusivamente quelle prescrizioni caratterizzate da

uno scarso, se non nullo, tasso di discrezionalità amministrativa,

che siano espressione di scelte meramente tecniche, dettate da una

indiscutibile esigenza di uniformità su tutto il territorio

nazionale, la ricorrente osserva che il decreto impugnato sarebbe

andato ben al di là di questi confini. Pertanto, a suo giudizio,

sarebbero sicuramente lesive delle competenze provinciali norme come

quelle contenute nell'art. 4, primo comma (individuazione delle

condizioni per la sottrazione delle operazioni di trattamento al

regime di autorizzazione di cui al d.P.R. n. 915 del 1982), nell'art.

6 (norme di sicurezza, durata massima dello stoccaggio provvisorio),

negli artt. 7, 8, 9 (imposizione di obblighi ai privati carenti di

base legislativa), nell'art. 10 (previsione di una dichiarazione di

identificazione dal contenuto predeterminato), nell'art. 11

(attribuzione di compiti ad un ente territoriale), nell'art. 12

(poteri di controllo tramite accessi ed ispezioni) e nell'art. 13

(norme in tema di importazione ed esportazione di materie prime

secondarie).

Né, sempre a giudizio della ricorrente, il decreto impugnato

potrebbe esser ritenuto legittimo considerandolo espressione della

funzione di indirizzo, promozione e coordinamento di cui all'art. 2,

quarto comma, del decreto-legge n. 397 del 1988, dal momento che

questa funzione va esercitata nelle forme previste dall'art. 2, terzo

comma, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, forme che nel

caso non si riscontrano.

Da ultimo, sempre ad avviso della ricorrente, il decreto

impugnato sarebbe illegittimo, in quanto, avendo esso indubbiamente

carattere regolamentare, sarebbe stato adottato senza il rispetto del

procedimento di formazione dei regolamenti ministeriali previsto

dall'art. 17, terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed in

particolare senza la preventiva acquisizione del parere del Consiglio

di Stato.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri

contestando la fondatezza del ricorso.

Premesso che le competenze provinciali rilevanti sono quelle, di

tipo concorrente, in materia di igiene e sanità e considerato che in

sede di conflitto non possono sollevarsi censure relative alle

previsioni del decreto-legge n. 397 del 1988, convertito nella legge

n. 475 del 1988, ovvero attinenti al merito delle scelte operate dal

decreto impugnato, l'Avvocatura dello Stato osserva, in primo luogo,

che la individuazione tra le materie prime secondarie di residui

derivanti da raccolta finalizzata non potrebbe interferire con le

competenze relative alla raccolta dei rifiuti solidi urbani, dal

momento che la disciplina posta dal decreto impugnato concernerebbe

fasi successive alla raccolta.

Inoltre, sempre ad avviso dell'Avvocatura, il decreto impugnato

non intenderebbe sostituirsi a un atto di indirizzo e coordinamento

basato sull'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 397 del 1988,

poiché la funzione ivi prevista è stata espressamente fatta salva

dall'art. 6, quarto comma, del decreto impugnato, al pari delle

competenze regionali e provinciali, le quali sono state fatte salve

dall'art. 1, quarto comma, dello stesso atto.

Infine, conclude l'Avvocatura, le censure relative alla

formazione dell'atto impugnato basate sul presupposto che questo sia

un atto regolamentare ed in particolare, quella relativa alla

mancanza del parere del Consiglio di Stato, non sarebbero rilevanti

in questa sede, non essendo deducibili nei giudizi per conflitto di

attribuzione.

3. - Entrambe le parti in giudizio hanno presentato memorie.

La Provincia osserva, innanzitutto, che la disposizione invocata

dall'Avvocatura dello Stato a sostegno della salvezza delle

competenze provinciali (art. 1, quarto comma) sarebbe formulata in

modo ambiguo e sembrerebbe limitarsi semplicemente a confermare i

poteri che l'art. 2, sesto comma, del decreto-legge n. 397 del 1988

attribuisce a regioni e province e che sono proprio quelli che si

ritengono qui lesi (disciplina delle modalità per il controllo

dell'utilizzazione delle materie prime secondarie, determinazione di

modalità e condizioni per l'esclusione delle stesse dall'ambito di

applicazione della normativa in tema di rifiuti).

La Provincia contesta, poi, che le competenze provinciali in

discussione siano solo quelle in materia di igiene e sanità (v.

sentt. nn. 183 e 192 del 1987, 744 del 1988 e 324 del 1989). E, dopo

aver sottolineato che i vizi procedimentali possono essere fatti

valere se si riverberano in lesione delle competenze provinciali o

regionali (sent. n. 302 del 1988), conclude che il formale rinvio a

norme di indirizzo e coordinamento non varrebbe a nascondere la

realtà, per la quale il decreto impugnato avrebbe invaso lo spazio

destinato ad una fonte diversa.

Anche l'Avvocatura Generale dello Stato ha depositato una memoria

nella quale rileva che, come la definizione dei rifiuti compete alla

legislazione statale, così anche quella delle materie prime

secondarie non potrebbe non spettare allo Stato, dal momento che

costituirebbe la base per un trattamento differenziato dei residui

derivanti da processi produttivi di cui è preferibile favorire la

destinazione alla riutilizzazione. Pertanto, poiché la Provincia di

Trento non ha impugnato l'art. 2 della legge n. 475 del 1988, nella

parte in cui deferisce ad un decreto ministeriale la individuazione

delle materie prime secondarie, il conflitto proposto nei confronti

del decreto che effettua tale individuazione dovrebbe essere

dichiarato, prima ancora che non fondato, inammissibile. Alla stessa

conclusione porterebbe pure il rilievo che la Provincia di Trento

chiederebbe a questa Corte un sindacato sulle scelte di merito, senza

che dal modo in cui la individuazione è fatta possano derivare

lesioni alle competenze provinciali.

L'Avvocatura ribadisce, poi, la sua posizione sull'infondatezza

del ricorso proposto, rilevando la natura di norme tecniche in

relazione alle previsioni contenute nel decreto impugnato,

considerato che "la normazione tecnica demandata alle fonti

ministeriali non può non dedicarsi a stabilire condizioni e limiti

che consentono (...) di sottoporre le materie prime secondarie a

controlli e procedure diverse da quelli che valgono per i rifiuti

veri e propri, nonché le definizioni della disciplina alternativa". Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dell'ambiente 26 gennaio 1990, intitolato "Individuazione

delle materie prime secondarie e determinazione delle norme tecniche

generali relative alle attività di stoccaggio, trasporto,

trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie". Secondo la

ricorrente, tale decreto - nell'estendere la nozione di materia prima

secondaria anche ai residui derivanti da raccolte finalizzate dei

rifiuti solidi urbani e nel dettare norme diverse da quelle tecniche

generali, impositive fra l'altro di obblighi a soggetti privati, in

materia di stoccaggio, di trasporto, di trattamento e di riutilizzo

delle materie prime secondarie - lederebbe tanto le competenze, di

carattere esclusivo, ad essa garantite dall'art. 8, nn. 5, 6 e 17,

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670), in materia di urbanistica, tutela del paesaggio e

lavori pubblici d'interesse provinciale, quanto le competenze, di

tipo concorrente, ad essa garantite dall'art. 9, n. 10, dello stesso

Statuto in materia di igiene e sanità e, più in generale, in

materia di ambiente. La medesima ricorrente ritiene poi che la

lesione delle suddette attribuzioni si sia realizzata anche

attraverso la violazione delle norme interposte contenute nell'art.

2, quarto comma, del decreto - legge 9 settembre 1988, n. 397

(Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti

industriali), convertito nella legge 9 novembre 1988, n. 475, e

nell'art. 17, terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

2. - Premesso in via generale che il decreto ministeriale

impugnato deve ritenersi applicabile anche alla Provincia di Trento,

per il fatto che la dichiarazione di salvezza delle competenze

regionali contenuta nell'art. 1, quinto comma, dello stesso decreto

non è altro che una clausola di stile priva di qualsiasi efficacia

concreta, e premesso che, nel caso in esame, è posta in discussione

la competenza concorrente della Provincia autonoma di Trento in

materia di ambiente (v. sent. n. 183 del 1987), va innanzitutto

respinto il ricorso relativamente alla censura concernente l'art. 2,

nella parte in cui include nella definizione di "materia prima

secondaria", oltre ai residui derivanti da processi produttivi,

quelli provenienti da raccolte finalizzate.

Sulla base della prospettazione operata dalla ricorrente, pur non

potendosi dubitare che il potere di individuare le materie prime

secondarie spetti allo Stato, e, in particolare, al Ministro

dell'ambiente, sussisterebbe nel caso un esercizio illegittimo di

quel potere, dal momento che l'estensione della suddetta nozione ai

residui solidi urbani confluiti in raccolte finalizzate

contrasterebbe con l'art. 2, primo comma, del decreto-legge n. 397

del 1988, che circoscrive la definizione delle materie prime

secondarie ai "residui derivanti da processi produttivi e (...)

suscettibili, eventualmente previi idonei trattamenti, di essere

utilizzati come materie prime in altri processi produttivi della

stessa o di altra natura". In tal modo, per la parte ora in esame, il

decreto impugnato lederebbe le competenze che la Provincia autonoma

di Trento possiede in materia di igiene e sanità e di tutela

dell'ambiente da inquinamenti, interferendo illegittimamente con i

poteri che la ricorrente ha titolo di svolgere (e di fatto ha già

svolto) nell'ambito dei servizi relativi ai rifiuti solidi urbani.

Tuttavia, l'interpretazione dell'art. 2, primo comma, del

decreto-legge n. 397 del 1988 proposta dalla Provincia autonoma di

Trento, per le ragioni appresso indicate, non può essere condivisa.

Secondo il suo proprio concetto, per "materia prima secondaria"

deve intendersi qualsiasi residuo, tanto se derivante da un processo

di produzione quanto da uno di consumo (uso), il quale, essendo

suscettibile di riutilizzazione o di sfruttamento economico, viene

reimmesso in un circuito avente come destinazione finale il suo

impiego nella produzione in qualità di materia prima. In mancanza di

un collegamento di tal natura con una destinazione produttiva,

qualsiasi residuo non può neppure esser logicamente concepito come

"materia prima secondaria", per il fatto che il legame, anche

indiretto, con una destinazione produttiva rappresenta un elemento

necessario affinché un determinato residuo non possa essere

considerato un "rifiuto" e possa essere assoggettato, invece, alla

disciplina speciale delle "materie prime secondarie".

Questa determinazione concettuale è chiaramente richiamata

dall'art. 2, primo comma, del decreto-legge n. 397 del 1988 allorché

esige che le "materie prime secondarie" debbano consistere in residui

"suscettibili, eventualmente previi idonei trattamenti, di essere

utilizzati come materie prime in altri processi produttivi della

stessa o di altra natura". La stessa disposizione di legge, poi,

include nella medesima definizione l'ulteriore requisito della

provenienza del residuo da processi produttivi, facendo riferimento

in tal modo all'evenienza usualmente ricorrente nella pratica, anche

se non necessariamente richiesta per la qualificazione di un residuo

come "materia prima secondaria". Infatti, ove sussistano sostanze o

materiali residuati da utilizzazioni diverse da quelle produttive

(uso, consumo) e tuttavia aventi come destinazione finale il

reimpiego in qualità di materia prima in un ulteriore processo di

produzione, essi non possono non essere definiti come "materie prime

secondarie" e non possono non essere assoggettati, a pena di una

profonda irragionevolezza, alla distinta disciplina propria di queste

ultime.

Nell'esercizio del potere di individuazione dei residui da

classificare e da disciplinare come "materie prime secondarie",

conferitogli dall'art. 2, terzo comma, del decreto-legge n. 397 del

1988, il Ministro dell'ambiente si è attenuto alla definizione ora

ricordata. L'art. 2 del decreto ministeriale impugnato, infatti,

oltre a riprendere nei suoi termini generali la definizione contenuta

nell'atto legislativo sul quale si fonda, precisa ulteriormente che i

residui destinati al reimpiego come materie prime in altri processi

di trasformazione economica possono derivare tanto da processi

produttivi quanto da raccolte finalizzate.

Contrariamente a quanto mostra di ritenere la ricorrente,

l'inclusione dei residui provenienti dalle raccolte finalizzate

indicate nell'elenco allegato al decreto impugnato, non costituisce

una violazione delle disposizioni di legge che, dopo aver dato la

definizione di "materia prima secondaria", ne affidano

l'individuazione a un decreto del Ministro dell'ambiente, da adottare

di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato (art. 2, primo e terzo comma, del decreto-legge n.

397 del 1988). Se, come si è precedentemente precisato, la

destinazione finale di un residuo deve esser considerata come il

criterio di individuazione primario e preminente e se, dunque, un

determinato residuo deve esser definito e disciplinato come "rifiuto"

ovvero come "materia prima secondaria" a seconda che ad esso sia

impressa la destinazione finale dell'abbandono ovvero quella del

reimpiego produttivo in qualità di materia prima, allora la

devoluzione a una raccolta finalizzata di una sostanza o di un

materiale, quali quelli di cui all'elenco allegato al decreto

impugnato, mostra obiettivamente che al residuo considerato è stata

impressa la destinazione finale della reimmissione nel ciclo

economico. Le raccolte finalizzate indicate nell'elenco si

giustificano, infatti, solo in vista del fine della riutilizzazione

economica degli stessi. E se quest'ultima può essere di vario tipo

e, comunque, non comporta di per sé una effettiva destinazione

finale del residuo verso un ulteriore processo produttivo in qualità

di materia prima, resta il fatto che di quest'ultimo esito non si

può escludere la possibilità. Sicché, come non è arbitrario

prevedere che le materie prime secondarie provengano da raccolte

finalizzate, così è pienamente ammissibile che, ove in seguito alla

raccolta sia impressa al residuo una effettiva e obiettiva

destinazione finale al reimpiego nella produzione in qualità di

materia prima, si ritenga di dover applicare all'anzidetto residuo la

disciplina sulle "materie prime secondarie" anziché quella sui

"rifiuti".

Per questo profilo, pertanto, il decreto ministeriale impugnato

non può esser considerato esercizio illegittimo del potere di

individuazione delle materie prime secondarie che l'art. 2, terzo

comma, del decreto-legge n. 397 del 1988 conferisce al Ministro

dell'ambiente. Né contro tale conclusione può valere l'argomento,

presente in recenti sentenze della Corte di giustizia delle Comunità

Europee e di giudici nazionali, per il quale la disciplina sui

rifiuti va applicata a qualsiasi residuo oggettivamente destinato

all'abbandono senza che rilevi la sua suscettibilità ad essere

reimpiegato nell'attività produttiva. Infatti, non è l'intrinseco

valore patrimoniale del residuo o l'astratta suscettibilità dello

stesso ad essere riutilizzato in un processo di trasformazione

economica a far considerare il residuo come una "materia prima

secondaria", ma è, piuttosto, la sua attuale, effettiva e oggettiva

destinazione finale alla produzione a renderlo sottoponibile al

distinto regime giuridico delle "materie prime secondarie".

3. - Prive di fondamento sono altresì le censure che la

Provincia autonoma di Trento rivolge allo stesso decreto impugnato in

relazione alle disposizioni contenute nell'art. 3, lettere b ) e c),

sul presupposto che queste ultime, nel far dipendere l'individuazione

delle "materie prime secondarie" da una "idonea documentazione

contrattuale" o da una "idonea dichiarazione dello smaltitore",

rinvierebbero in concreto, per la predetta individuazione, ad atti di

privati, in violazione dell'art. 2, terzo comma, del decreto - legge

n. 397 del 1988, che richiede invece, allo stesso scopo, un atto di

una autorità pubblica (decreto del Ministro dell'ambiente).

Anche sotto il profilo ora esaminato l'interpretazione che la

ricorrente dà alle disposizioni impugnate non può essere condivisa.

Nel conferire al Ministro dell'ambiente il potere di individuazione

delle "materie prime secondarie", l'art. 2, terzo comma, del

decreto-legge n. 397 del 1988 non predetermina i criteri di

individuazione, ma segue la via di predisporre una definizione (primo

comma) e di autorizzare il Ministro dell'ambiente a identificare,

sulla base di quella definizione, i vari residui che potrebbero

essere reimpiegati come materie prime in ulteriori processi

produttivi. Con il decreto impugnato il Ministro ha proceduto a tale

individuazione facendo ricorso, in via primaria, al metodo tabellare,

nel senso che ha predisposto un elenco di residui che, per la loro

particolare provenienza e la loro specifica destinazione produttiva,

debbono essere considerati "materie prime secondarie" (v. art. 3,

primo comma, nonché la tabella contenuta nell'allegato n. 1).

Tuttavia, in considerazione della rapida evoluzione tecnologica e del

conseguente rischio che la rigidità di un'elencazione tabellare

possa far sfuggire alla disciplina delle "materie prime secondarie"

residui aventi in effetti la natura propria di queste ultime, il

Ministro dell'ambiente ha non arbitrariamente integrato

l'individuazione per mezzo della tabella con una basata su un

criterio "aperto", da applicarsi in via succedanea in relazione a

residui che, pur non essendo compresi nella tabella allegata al

decreto, debbono parimenti considerarsi "materie prime secondarie" in

ragione della loro effettiva e oggettiva destinazione finale al

reimpiego in un processo produttivo in qualità di materie prime.

Diversamente da quanto suppone la ricorrente, la scelta di un

criterio come quello da ultimo menzionato non comporta lo slittamento

del potere di individuazione delle "materie prime secondarie" dal

Ministro dell'ambiente agli operatori dai quali proviene la

documentazione richiesta. In realtà, il criterio di individuazione

delle "materie prime secondarie" resta pur sempre quello fissato dal

Ministro dell'ambiente e, prima ancora, dalle disposizioni

legislative precedentemente ricordate: l'effettiva e oggettiva

destinazione finale dei residui al reimpiego nella produzione come

materie prime. La "idonea documentazione contrattuale", cui si

riferisce l'art. 3, lettera b), del decreto impugnato e la "idonea

dichiarazione dello smaltitore", richiesta dall'art. 3, lettera c),

dello stesso decreto, costituiscono non già gli atti di

individuazione, ma piuttosto i mezzi documentali dai quali partire

per provare l'effettiva e oggettiva destinazione finale dei residui

verso la riutilizzazione produttiva.

In altri termini, poiché il decreto ministeriale impugnato ha

non irragionevolmente integrato l'elenco tabellare delle "materie

prime secondarie" con la predisposizione di modalità di

individuazione basate su un criterio di effettività e, come tali,

comportanti un accertamento da svolgere di volta in volta sulla base

di verifiche relativamente complesse, esso ha altresì introdotto una

serie di cautele e di adempimenti vòlti a fornire a quest'ultimo

tipo di individuazione un sufficiente grado di certezza e di

omogeneità rispetto alle modalità di individuazione connesse con il

sistema tabellare. A tal fine lo stesso decreto, all'articolo ora

esaminato, richiede in via generale che tanto la documentazione

contrattuale quanto la dichiarazione dello smaltitore siano "idonee":

siano tali, cioè, da indurre a non ritenere affatto sufficiente

un'indagine sull'elemento "psicologico" degli atti di volontà

(dichiarazione o contratto) richiesti come principi di prova

dell'effettiva e oggettiva destinazione del residuo, ma ad esigere,

anzi, che quegli atti di volontà siano così circostanziati e

suffragati da elementi di fatto inequivocabilmente conducenti al

medesimo fine che non si possa ragionevolmente avere alcun dubbio

circa l'effettiva e oggettiva destinazione finale del residuo

considerato al reimpiego produttivo in qualità di materie prime.

L'art. 3 del decreto ministeriale impugnato, allo scopo di

prevenire abusi o frodi nel traffico dei rifiuti o nel loro

riciclaggio, ha, pertanto, considerato non sufficiente come mezzo di

prova dell'esistenza di una "materia prima secondaria" la mera

volontà contrattuale o la semplice dichiarazione dello smaltitore,

ma ha implicitamente richiesto, nel prevedere il requisito della loro

"idoneità", che quelle manifestazioni di volontà siano accompagnate

da dati oggettivi e inequivocabilmente certi, quali, ad esempio, la

possibilità tecnica che un certo residuo possa essere riutilizzato

come materia prima in un ulteriore processo produttivo, la

convenienza economica dell'impiego della materia prima secondaria

rispetto a quello della corrispondente materia prima, la destinazione

produttiva specifica verso la quale il residuo è indirizzato e, ove

abbia oggettiva rilevanza, la provenienza del residuo stesso.

Inoltre, lo stesso decreto ministeriale, sempre in collegamento

necessario con il requisito della "idoneità" della documentazione

contrattuale e della dichiarazione dello smaltitore, ha espressamente

previsto agli articoli successivi una serie di adempimenti ("obbligo

di dichiarazione", "obbligo di informazioni", tenuta dei registri di

carico e di scarico, "scheda di identificazione") e di controlli

rivolti ad accertare l'effettiva e oggettiva destinazione finale del

residuo e a verificare la corrispondenza alla realtà della

documentazione contrattuale o della dichiarazione dello smaltitore.

4. - Parimenti non fondate sono le censure che la ricorrente

muove all'art. 6 del decreto ministeriale impugnato, sul presupposto

che esorbiterebbe dal potere del Ministro dell'ambiente di

determinazione delle "norme tecniche" una "disposizione che prevede

l'applicazione ad un determinato oggetto di altre normative tecniche"

e che, quindi, non potrebbe essere qualificata essa stessa come norma

tecnica.

Premesso che l'impugnazione della Provincia deve ritenersi

circoscritta ai primi tre commi dell'art. 6, là dove è prevista,

con alcune correzioni, l'estensione alle "materie prime secondarie"

delle normative tecniche di sicurezza e le relative procedure

autorizzative previste per le attività industriali e commerciali

relative alla materia prima corrispondente o, in mancanza di quelle,

delle norme tecniche di sicurezza previste per i rifiuti speciali

ovvero tossici e nocivi, non si può dubitare che l'esercizio del

potere contestato, per la parte in cui si riferisce al rinvio a norme

tecniche di sicurezza, rientri nei limiti di legittimità stabiliti

in proposito. Infatti, nel ripartire le competenze fra lo Stato e le

regioni (e le province autonome) in attuazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione e dei corrispondenti articoli degli Statuti

speciali sulle potestà legislative e amministrative regionali (e

provinciali) in materia di igiene e sanità e di protezione

dell'ambiente, l'art. 2 del decreto-legge n. 397 del 1988 - oltre a

riconoscere allo Stato la funzione di indirizzo, promozione e

coordinamento delle attività connesse all'utilizzazione, allo

stoccaggio, al trasporto, al trattamento e ai controlli relativi

(comma quarto) e oltre ad attribuire al Ministro dell'ambiente il

già ricordato potere di individuazione delle "materie prime

secondarie" (comma terzo) - conferisce allo stesso Ministro il potere

di "determinare le norme tecniche generali relative alle attività di

cui al comma quarto" (v. art. 2, quinto comma). Ebbene, che

quest'ultimo potere sia stato esercitato attraverso il rinvio a norme

tecniche previste per altre materie o sostanze (come nei primi due

commi dell'articolo impugnato) ovvero attraverso una diretta

formulazione delle corrispondenti prescrizioni (come nel terzo comma)

non modifica la natura della funzione esercitata. Pertanto, il rinvio

ad altre norme tecniche non può comportare di per sé un'esorbitanza

dai limiti di legittimità propri del potere di determinazione delle

norme tecniche generali, potere che, in ogni caso, non può

confondersi con potestà di natura regolamentare.

5. - Tanto perché esorbitano dal ricordato potere ministeriale

di adottare le norme tecniche generali, quanto perché sono

assolutamente prive della dovuta base legale, vanno invece ritenute

lesive delle competenze costituzionalmente assicurate alle regioni e

alle province autonome le disposizioni che il decreto impugnato pone

agli artt. 4, primo comma, 6, primo comma, limitatamente alle

procedure autorizzative ivi considerate, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13.

La maggior parte di tali articoli contiene statuizioni che

impongono agli operatori del settore alcuni adempimenti, i quali,

come si è precedentemente accennato, sono finalizzati alle verifiche

e ai controlli necessari per assicurare che il trattamento e il

commercio delle "materie prime secondarie" avvenga in conformità con

quanto stabilito nel decreto ministeriale e, in particolare, nel

rispetto della destinazione effettiva dei residui in relazione alle

ipotesi previste nell'art. 3, lettere b ) e c), dello stesso decreto.

Più precisamente, l'art. 7 impone un "obbligo di dichiarazione" dei

soggetti che svolgano o intendano svolgere le attività di

stoccaggio, trasporto, trattamento o riutilizzo di materie prime

secondarie sotto il regime giuridico proprio di queste ultime,

consistente nell'invio al Ministro dell'ambiente e alla regione

interessata di una relazione esplicativa delle attività svolte o da

svolgere, corredata da alcuni dati, ivi indicati, relativi alla

quantità e alle tipologie delle "materie prime secondarie" cui

quelle attività si riferiscono. L'art. 8 impone agli stessi soggetti

un "obbligo di informazione" da esercitarsi annualmente verso la

regione interessata o la provincia delegata in relazione agli stessi

dati di cui all'articolo precedente. L'art. 9, poi, prevede un

"obbligo di tenuta di registri di carico e scarico con fogli numerati

e bollati dall'ufficio del registro", nei quali chi esercita

attività di produzione, di stoccaggio, di trattamento, di

adeguamento volumetrico o di riutilizzo di materie prime secondarie

deve annotare giornalmente e in modo congruo alcuni dati precisamente

indicati nello tesso articolo. Infine, l'art. 10 stabilisce, per chi

effettua il trasporto delle "materie prime secondarie", che questo

sia accompagnato da una "scheda di identificazione", il cui contenuto

e il cui regime (conservazione, sostituibilità, etc.) sono fissati

dallo stesso articolo.

Per altra parte gli articoli impugnati estendono alle "materie

prime secondarie" alcune norme di valore legislativo previste per i

rifiuti o per le materie prime. Così l'art. 6, primo comma, estende

alle "materie prime secondarie" la disciplina delle procedure

autorizzative prevista dalla normativa vigente per le attività

industriali o commerciali relative alla materia prima corrispondente.

L'art. 11, richiamando il contenuto dell'art. 7, secondo comma, del

d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, attribuisce alle province poteri di

controllo sulle attività (stoccaggio, trasporto, etc.) relative alle

"materie prime secondarie". L'art. 12, poi, nel suo primo comma,

riformula in sostanza le norme previste dall'art. 11 del citato

d.P.R. n. 915 del 1982, autorizzando, da un lato, le autorità

competenti al controllo ad effettuare accessi o ispezioni all'interno

di stabilimenti, imprese o impianti e, dall'altro lato, vincolando i

titolari di questi ultimi a fornire le informazioni richieste.

Ancora, il secondo comma dello stesso art. 12, con esplicito

riferimento all'ormai abrogato art. 3 del codice di procedura penale

del 1930, impone all'autorità amministrativa che rilevi omissioni o

infedeltà nelle dichiarazioni e nelle registrazioni di cui agli

artt. 7, 9 e 10 dello stesso decreto di fare rapporto all'autorità

giudiziaria ordinaria ai fini dell'eventuale promovimento dell'azione

penale. L'art. 13, inoltre, espressamente estende alle materie prime

secondarie la disciplina che il decreto 22 ottobre 1988, n. 457,

sulla base dell'art. 9- bis, terzo comma, del decreto-legge n. 397

del 1988, prevede solo per l'esportazione ed importazione dei

rifiuti. Infine, l'art. 4, primo comma, dispone che restano soggette

alle autorizzazioni di cui al d.P.R. n. 915 del 1982 le operazioni di

trattamento delle materie prime secondarie che non comportino il solo

adeguamento volumetrico, nonché quelle di trasporto dal luogo di

produzione al luogo di trattamento e lo stoccaggio intermedio.

Tutte le norme e le prescrizioni ora citate devono essere

osservate come condizione per l'applicazione ad un residuo della

disciplina relativa alle "materie prime secondarie" invece di quella

relativa ai "rifiuti" (v. art. 1, secondo comma, del medesimo

decreto). In altri termini, l'osservanza del complesso di norme

appena citato costituisce la previa condizione affinché un residuo

sia "svincolato" dalla disciplina generale sui "rifiuti" per essere

sottoposto al regime speciale delle "materie prime secondarie". In

particolare, anzi, in mancanza degli adempimenti previsti negli artt.

7, 8, 9 e 10 e dei controlli indicati nei successivi artt. 11 e 12,

la stessa individuazione delle "materie prime secondarie" da

svolgersi in base ai criteri delineati nell'art. 3, lettere b ) e c),

non può neppure essere compiuta con le garanzie di certezza

richieste. Tuttavia, questo stretto legame logico e giuridico non

può giustificare l'elusione del rispetto del principio di legalità

operata, con le disposizioni indicate, sotto un duplice profilo: sia

in quanto sono statuizioni che esorbitano dai limiti propri del

potere ministeriale di adottare le norme tecniche generali; sia in

quanto impongono adempimenti in materie che la Costituzione sottopone

a riserva relativa di legge o al principio di legalità sostanziale.

Pertanto, pur rientrando in attribuzioni spettanti allo Stato, le

disposizioni ora esaminate interferiscono illegittimamente con

competenze costituzionalmente garantite alle regioni e alle province

autonome, dal momento che sono state adottate senza la dovuta

copertura legale e con un atto (decreto ministeriale) inidoneo a

validamente porre norme diverse da quelle tecniche generali.

Resta assorbito ogni altro profilo di legittimità sollevato

dalle parti in giudizio.