Sentenza n. 511/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia

notificato il 7 luglio 1980, depositato in Cancelleria il 15 luglio

successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1980, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della lettera n. 117407 -

Pos. B/ /14-7-84/6 in data 18 aprile 1980 del Ministero per

l'Agricoltura e le Foreste, nella parte in cui non viene riconosciuto

alla Regione il potere di approvare le ordinanze del Commissario

degli usi civici relativamente a legittimazione di occupazioni

abusive di terreni di uso civico.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. Il Ministero dell'Agricoltura e Foreste, venuto a conoscenza,

su segnalazione del Commissario agli usi civici di Trieste, che una

ordinanza commissariale di legittimazione dell'occupazione di terreni

di uso civico era stata approvata dal Presidente della Giunta

regionale del Friuli-Venezia Giulia con decreto 21 febbraio 1977,

chiedeva il parere del Consiglio di Stato in ordine alla perma nenza

del potere del Presidente della Repubblica di approvare, ai sensi

dell'art. 10, ultimo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, le

legittimazioni in questione.

Intervenuto - in senso favorevole alla competenza statale - il

parere del Consiglio di Stato in data 6 febbraio 1980 (sezione

seconda, n. 197/79), il Ministero invitava il Commissario agli usi

civici "agli ulteriori adempimenti di competenza" con lettera del 18

aprile 1980, trasmessa dal Commissario al Presidente della Giunta

regionale in data 7 maggio 1980.

La Regione ha sollevato, quindi, con ricorso notificato il 7

luglio 1980, conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato,

deducendo che la menzionata lettera è invasiva della sfera di

competenza ad essa riservata dall'art. 4, n. 4, dello Statuto

speciale di autonomia - secondo il quale la materia degli usi civici

rientra nella potestà legislativa esclusiva o primaria della regione

-, e dall'art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, in base al quale

tutte le funzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in

tale materia sono trasferite all'amministrazione regionale.

Contestando le argomentazioni svolte dal Consiglio di Stato nel

citato parere, la ricorrente sostiene che l'espressione "organi

centrali e periferici dello Stato" è comprensiva del Capo dello

Stato, anche perché l'approvazione delle ordinanze commissariali in

questione costituisce atto amministrativo di controllo e non atto di

speciale prerogativa presidenziale, come risulterebbe anche dal fatto

che l'art. 66 del d.P.R. n. 616/1977, quanto alle regioni ordinarie,

ha condizionato detta approvazione all'intesa con la regione

interessata.

Inoltre, prosegue la ricorrente, è priva di fondamento la tesi,

contenuta nel parere, secondo cui lo stretto collegamento sistematico

che esisterebbe tra le norme che regolano la nomina dei Commissari

regionali e quelle che prevedono l'esercizio del potere di

legittimazione e il controllo dell'esercizio stesso "non interferisce

sulla potestà legislativa regionale, ma impedisce, fino a quando

questa non sia stata esercitata, soluzioni contingenti e parziali":

tale affermazione non tiene conto, conclude la ricorrente, del

rigoroso parallelismo fra competenze legislative e competenze

amministrative regionali, per cui il riconoscimento alla regione del

potere di eliminare o di novare, in sede legislativa, una certa

attribuzione amministrativa si traduce nel correlativo riconoscimento

che detta attribuzione già appartiene alla competenza amministrativa

regionale.

2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

giudizio, conclude per il rigetto del ricorso.

Richiamato il parere del Consiglio di Stato, l'Avvocatura rileva

che l'atto di approvazione del Presidente della Repubblica non si

inserisce nel procedimento amministrativo che si svolge dinanzi al

Commissario e che si conclude con l'ordinanza che dispone la

legittimazione, ma costituisce espressione di un potere di controllo

su quel procedimento e su quell'atto.

L'approvazione in questione, poi, prosegue l'Avvocatura, non

rientra neppure esclusivamente nella materia degli usi civici, in

quanto essa è condizione di efficacia dell'ordinanza di

legittimazione e gli effetti di questa consistono nella

trasformazione della proprietà demaniale in allodio, cioè in

proprietà individuale: sotto quest'ultimo aspetto l'atto eccede

certamente la competenza regionale, data la riserva di legge ex art.

42, secondo comma, Cost. in materia di disciplina della proprietà.

Ciò sarebbe confermato anche dagli artt. 66, penultimo comma, e 71,

lett. i, del d.P.R. n. 616/1977, i quali, sia pur dettati per le

regioni a statuto ordinario, nel ribadire il potere del Presidente

della Repubblica di emanare l'atto in esame (che ha gli effetti

indicati sul regime di proprietà), dimostrano che nell'intendimento

del legislatore delegato trattasi di competenza che non rientra

esclusivamente nella materia dell'agricoltura e foreste, comprensiva

di quella degli usi civici.

3. La ricorrente Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato

memoria aggiuntiva, insistendo per l'accoglimento del ricorso.

Premesso che gli "usi civici" sono attribuiti alla Regione

Friuli-Venezia Giulia a titolo di competenza primaria come materia a

sé stante e non, come previsto per le regioni a statuto ordinario,

quale submateria dell'agricoltura e foreste, la ricorrente rileva che

essa ben potrebbe dettare una nuova disciplina della materia stessa

(nel rispetto, ovviamente, dei limiti di cui all'art. 4 dello

Statuto) anche in contrasto con i principi fondamentali delle leggi

statali che la regolano; e, pertanto, se, come è pacifico, la

regione può innovare anche radicalmente la disciplina degli usi

civici, non si può poi affermare che il potere di approvazione (che

la regione potrebbe in teoria anche eliminare) sia rimasto allo

Stato. È, cioè, erronea la tesi dello Stato secondo cui non

basterebbe il generico trasferimento alle regioni delle competenze

amministrative statali relative a un certo settore a spogliare gli

organi statali di quelle competenze, ma occorrerebbe invece che la

regione legiferi diversamente così da attribuirle agli organi

regionali, mediante una novazione legislativa regionale della

corrispondente legge statale.

Inoltre, se si condiziona la permanenza del potere di approvazione

del Presidente della Repubblica alla sola circostanza che la regione

non legiferi diversamente, bisogna riconoscere che tale potere,

eliminabile ad libitum dal legislatore regionale, ha ben poco di

quella "regia prerogativa" che ne avrebbe impedito il passaggio alla

regione.

Il fatto, poi, che alle regioni a statuto ordinario è stato

assegnato un livello di partecipazione nel procedimento di

legittimazione mediante la "intesa" in sede di approvazione,

giustifica pienamente che la Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto

regione ad autonomia speciale, dotata in materia di competenza

primaria, vi provveda in via esclusiva. Considerato in diritto

1. - La questione che la Corte, nel presente giudizio, è chiamata

a decidere consiste nello stabilire se la competenza ad approvare le

legittimazioni di occupazioni abusive di terreni di uso civico (artt.

9 e 10 della legge 16 giugno 1927, n. 1766) spetti, per quanto

concerne il territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, allo

Stato, mediante decreto del Presidente della Repubblica, ovvero alla

regione stessa.

La ricorrente, infatti, ha sollevato conflitto di attribuzioni nei

confronti dello Stato in relazione alla lettera del Ministero

dell'Agricoltura e Foreste del 18 aprile 1980 (diretta al Commissario

regionale per la liquidazione degli usi civici e da questo trasmessa

al Presidente della Giunta regionale), con la quale, sulla base del

parere - richiesto dalla stessa Amministrazione - espresso dal

Consiglio di Stato in data 6 febbraio 1980, veniva rivendicata allo

Stato la competenza in questione. Ad avviso della ricorrente, invece,

essa spetta alla regione sulla base dell'art. 4, n. 4, dello Statuto

speciale di autonomia (l. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), che

attribuisce alla potestà legislativa esclusiva della regione la

materia "usi civici", nonché dell'art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1965,

n. 1116 (contenente norme di attuazione dello statuto speciale in

varie materie), secondo cui le attribuzioni degli organi centrali e

periferici dello Stato in materia, fra l'altro, di usi civici, sono

esercitate nel territorio della regione dall'amministrazione

regionale.

2. - Il ricorso è fondato.

Il citato art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 prevede che,

qualora sulle terre di uso civico siano avvenute occupazioni, queste,

ove concorrano determinate condizioni, possono essere legittimate; a

ciò provvedono i commissari regionali per la liquidazione degli usi

civici e le ordinanze di legittimazione da essi emanate devono essere

"sottoposte all'approvazione sovrana", ai sensi dell'ultimo comma del

successivo art. 10. Va, innanzitutto, rilevato che all'atto di

approvazione non può certamente più attribuirsi la natura di atto

di "prerogativa regia", come sostenuto in passato da alcuni autori,

che lo consideravano assimilabile al rescriptum gratiae: la

successiva elaborazione dottrinale e giurisprudenziale ha portato al

superamento di tale concezione, come riconosce la stessa Avvocatura

dello Stato nell'atto di costituzione. Del resto, una simile teoria

è assolutamente inconciliabile con l'art. 66, settimo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977, il quale, con riferimento alle regioni a

statuto ordinario, stabilisce che l'approvazione in questione è

effettuata con decreto del Presidente della Repubblica "d'intesa" con

la regione interessata: la necessità dell'intesa con la regione

esclude, infatti, evidentemente, che possa parlarsi di atto di

"prerogativa sovrana".

Ciò posto, è tuttora oggetto di dibattito il problema se al

provvedimento in esame debba attribuirsi natura di atto costitutivo,

che conclude il procedimento di legittimazione, ovvero quella (che

sembra prevalere nella giurisprudenza più recente del Consiglio di

Stato) di atto di controllo, mera condizione di efficacia

dell'ordinanza commissariale di legittimazione.

Ma la soluzione di tale problema non è determinante ai fini del

presente giudizio. Quale che sia, infatti, la natura giuridica (di

amministrazione attiva o di controllo) dell'atto di approvazione, va

ritenuto che la competenza ad emanarlo spetti, per il territorio

della regione ricorrente, all'amministrazione regionale.

Invero, da un lato l'art. 4, n. 4, dello statuto speciale per il

Friuli-Venezia Giulia attribuisce alla potestà legislativa primaria

della regione la materia "usi civici", considerata, va sottolineato,

quale materia a se stante e non quale sub-materia dell'"agricoltura e

foreste", come avviene per le regioni a statuto ordinario;

dall'altro, le attribuzioni nella stessa materia degli "organi

centrali e periferici dello Stato" sono state trasferite alla

regione, ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965, e, una

volta escluso, come sopra detto, che l'atto di approvazione delle

legittimazioni costituisca atto di "prerogativa regia", non può non

ritenersi che esso, quale che sia poi la sua specifica funzione,

rientri nell'ampia dizione di cui alla norma citata. La soluzione cui

si è giunti riceve, poi, ulteriore conferma dalla considerazione

che, se alle regioni a statuto ordinario è riconosciuta - ai sensi

dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 - la partecipazione al

provvedimento di approvazione mediante la procedura dell'"intesa",

appare pienamente legittimo attribuire alla regione ricorrente, sulla

base delle richiamate norme parametro, la piena competenza ad

adottare l'atto in questione, tenendo conto, da un lato, che ad essa

non potrebbe comunque riservarsi un trattamento deteriore di quello

attribuito alle regioni a statuto ordinario (cfr. sentt. nn. 216 e

304/85), e, dall'altro, che essa gode, come s'è visto, rispetto a

queste ultime, nella materia de qua, di un ben più ampio grado di

competenza.

3. - Occorre a questo punto dar conto di due obiezioni sollevate

dall'Avvocatura dello Stato. La prima (peraltro solo indirettamente

proposta mediante il generico rinvio al parere del Consiglio di Stato

del 6 febbraio 1980, in cui è espressamente enunciata) consiste nel

sostenere che il permanere della competenza statale ad emanare l'atto

in discussione deriverebbe dal mancato esercizio, fino a questo

momento, nella materia de qua della potestà legislativa riconosciuta

alla ricorrente dallo statuto speciale.

La tesi non può essere condivisa.

È ben vero che, ai sensi dell'art. 64 dello statuto speciale per

il Friuli-Venezia Giulia, nelle materie di competenza legislativa

della regione continuano ad applicarsi le leggi statali fino a quando

la regione non legiferi a sua volta (principio, del resto, ovvio, in

quanto teso ad evitare vuoti legislativi); ma ciò non toglie che la

legge statale, ove la regione non ritenga di dover a quella

sostituire una propria diversa disciplina, vada sì applicata, ma

trasferendo agli organi regionali le attribuzioni dalla legge statale

conferite ad organi centrali dello Stato, secondo il dettato del

citato art. 1 del d.P.R. n. 1965, nel quale, come s'è detto, va

ricompreso il provvedimento in discussione.

In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato obietta che

l'approvazione delle legittimazioni non rientrerebbe esclusivamente

nella materia degli usi civici, ma toccherebbe anche la materia del

diritto di proprietà, producendo l'effetto della trasformazione del

demanio in allodio, cioè in proprietà individuale: ne conseguirebbe

che l'atto eccederebbe, comunque, la competenza della ricorrente.

Anche questa tesi non può essere accolta.

Il procedimento di legittimazione dell'occupazione di terre

gravate da uso civico ha, infatti, pacificamente natura

amministrativa: pertanto, analogamente a quanto affermato nella

sentenza n. 70 del 1970 (con la quale la Corte dichiarò che spetta

alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di riconoscere persone

giuridiche private nella materia delle istituzioni sportive, di cui

all'art. 4, n. 14, dello statuto regionale), va ritenuto che nel caso

in esame si tratta non di dettare una disciplina interna in materia

di rapporti privati, ma di esercitare, mediante un'attività

strettamente amministrativa, una competenza chiaramente indicata

nello statuto speciale di autonomia. Peraltro va sottolineato che

anche nel caso di cui alla citata pronuncia del 1970 l'atto di cui lo

Stato rivendicava la competenza era costituito da un decreto del Capo

dello Stato.

4. - In conclusione, in accoglimento del ricorso della Regione

Friuli-Venezia Giulia, va dichiarato che non spetta allo Stato il

potere di approvare le legittimazioni di occupazioni di terre di uso

civico comprese nel territorio della regione stessa, con conseguente

annullamento dell'atto impugnato.