Sentenza n. 51/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione del

Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 28 aprile 1964,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 6 maggio

successivo, ed iscritto al n. 6 del Registro ricorsi 1964, per

conflitto di attribuzione tra la Regione del Trentino-Alto Adige e lo

Stato, sorto a seguito del provvedimento del Medico provinciale di

Bolzano 2 marzo 1964, n. 789/30, concernente la classificazione nella

prima categoria dell'Ospedale civile di Bolzano.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 maggio 1965 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi l'avv. Pietro Gasparri, per il ricorrente, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 28 aprile 1964 al Presidente del

Consiglio dei Ministri, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 6 maggio 1964, il Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Gasparri,

previe deliberazioni 6 e 31 marzo 1964 della Giunta regionale, ha

sollevato conflitto di attribuzione in relazione al decreto 2 marzo

1964, n. 789/30, col quale il Medico provinciale di Bolzano ha

provveduto a classificare nella prima categoria l'Ospedale civile di

quella città.

Il ricorrente, dopo aver premesso che a seguito dell'emanazione

delle norme di attuazione in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera (D.P.R. 18 febbraio 1958, n. 307) la Regione in diverse

occasioni e senza contestazione da parte dello Stato ha proceduto a

classificazione di ospedali, deduce che l'impugnato decreto del Medico

provinciale di Bolzano, emesso su conforme avviso del Ministro della

sanità, è invasivo della sfera di competenza della Regione, così

come questa risulta delineata negli artt. 4, n. 12, 5, n. 2, e 13,

primo comma, dello Statuto, norme dalle quali deriva che la Regione è

competente a legiferare ed a svolgere tutte le attività amministrative

sia in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera sia in quella di

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Siffatta competenza

statutaria sarebbe divenuta effettiva, ad avviso del ricorrente, con

l'entrata in vigore del D.P.R. 18 febbraio 1958, n. 307, contenente le

norme di attuazione in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera.

Nessun rilievo avrebbe la circostanza che in tale testo normativo non

sia specificamente previsto il potere di classificazione degli

ospedali: le norme di attuazione, infatti, non possono ridurre la sfera

di attribuzioni statutariamente fissata, e non è ipotizzabile che lo

Statuto abbia voluto rendere attualmente effettive solo alcune delle

competenze regionali, giacché è da ritenersi che l'autonomia

regionale, quando sia entrata in vigore in una determinata materia per

effetto delle norme di attuazione, lo sia in tutta la sua pienezza. Né

argomento contrario potrebbe dedursi dall'art. 4 del citato D.P.R. del

1958, n. 307, che conserva in vigore le leggi dello Stato finché la

Regione non abbia provveduto con leggi proprie: questa norma deve

intendersi, infatti, nel senso che gli organi regionali nell'esercizio

delle trasferite funzioni amministrative debbano attenersi al disposto

sostanziale della legislazione statale fino a che questa non venga

modificata dalle leggi regionali. Ove, infine, dovesse invece ritenersi

che gli artt. 1 e 4 delle norme di attuazione escludano la competenza

della Regione nella subjecta materia, bisognerebbe concludere che esse,

perché in contrasto con norme statutarie, sono costituzionalmente

illegittime.

La Regione conclude chiedendo, in via principale, che la Corte

dichiari che l'impugnato provvedimento è invasivo della competenza

della Regione e ne pronunzi, conseguentemente, l'annullamento; in via

subordinata, che la Corte ritenga non manifestamente infondata la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4 del D.P.R.

18 febbraio 1958, n. 307, e, investendosi di detta questione, dichiari

costituzionalmente illegittime tali norme ed annulli l'indicato

provvedimento amministrativo.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel

giudizio, resistendo al ricorso, con atto di deduzioni depositato il 16

maggio 1964.

L'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato che le funzioni

regionali, sia legislative che amministrative, sono condizionate

all'emanazione delle norme di attuazione che ne operano il concreto

trasferimento, esclude che nel caso in esame ci sia violazione

dell'art. 5, n. 2, dello Statuto, relativo alle istituzioni pubbliche

di assistenza e beneficenza, giacché, a parte il non pertinente

richiamo a tale norma, le corrispondenti disposizioni di attuazione

(D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97) non solo nulla dispongono in ordine a

quanto forma oggetto della presente vertenza, ma espressamente

riservano (art. 6) al Ministro della sanità la competenza all'alta

sorveglianza delle istituzioni che gestiscono istituti di cura,

limitatamente all'organizzazione ed alle attività sanitarie. Non

sussisterebbe neppure violazione dell'art. 4, n. 12, dello Statuto,

dovendosi ritenere che il potere di classificazione degli ospedali non

rientri nella competenza assegnata alla Regione. Esso, infatti, appare

espressione saliente di quella vigilanza tecnica sulle organizzazioni,

enti ed istituti svolgenti attività sanitarie, che la legislazione

statale (legge 13 marzo 1958, n. 296) attribuisce al Ministero della

sanità. L'esame delle conseguenze che si riconnettono alla

classificazione, specialmente in ordine allo status ed alle modalità

di scelta del personale, induce a ritenere che la relativa funzione sia

esclusivamente statale, e da ciò discende la ratio della legittima

riserva contenuta nell'art. 1 delle norme di attuazione in materia di

assistenza sanitaria (D.P.R. 18 febbraio 1958, n. 307) e nell'art. 6

delle norme di attuazione in materia di istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza, le quali, coordinate con la legge 13 marzo

1958, n. 296, appaiono espressione di un unico principio, che accentra

nel Ministero della sanità la tutela della salute pubblica, preminente

rispetto ad altre situazioni anch'esse costituzionalmente protette.

In linea subordinata l'Avvocatura osserva che, anche se il potere

di cui si controverte, rientrasse nella competenza assegnata alla

Regione, il ricorso sarebbe nondimeno infondato per un duplice e

concorrente ordine di ragioni:

a) l'omesso trasferimento del potere di classificazione può

significare una riserva di trasferimento futuro, e tale riserva è

legittima, non sussistendo l'obbligo dello Stato di operare il

trasferimento simultaneo di tutte le funzioni; b) l'art. 4 del D.P.R.

18 febbraio 1958, n. 307, esclude l'immediato trasferimento nelle

materie nelle quali il legislatore regionale non abbia ancora emanato

proprie leggi: tale limitazione non toccherebbe minimamente l'autonomia

regionale, giacché alla Regione sarebbe demandata l'iniziativa di far

scattare il termine di decorrenza del trasferimento delle funzioni.

L'Avvocatura, dopo aver eccepito l'inammissibilità della questione

incidentale di legittimità costituzionale delle norme di attuazione

per intervenuta preclusione derivante dalla mancata impugnativa

principale nei termini di legge, conclude chiedendo che la Corte

respinga il ricorso.

Nella successiva memoria del 25 novembre 1964 l'Avvocatura osserva

che l'inquadramento, in massima parte, degli ospedali nelle istituzioni

di assistenza e beneficenza, disciplinate dalla legge 17 luglio 1890,

n. 6972, costituisce un aspetto particolare della loro struttura, che

non incide sull'aspetto funzionale, al quale certamente appartiene la

classificazione, regolata dal R. D. 30 settembre 1938, n. 1631,

emanato in attuazione dell'art. 192 del T.U. delle leggi sanitarie

(R.D. 27 luglio 1934, n. 1265). Le stesse disposizioni di attuazione

dello Statuto T. A. A. in materia di istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza confermano la netta separazione fra aspetto

strutturale ed aspetto funzionale degli ospedali e rendono inconferente

il richiamo della Regione all'art. 5, n. 2, dello Statuto. Quanto alla

materia dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, attribuita alla

competenza regionale dall'art. 4, n. 12, dello Statuto, si rileva che

la classificazione degli ospedali attiene alla sottoposizione degli

istituti di cura ad una disciplina che, per i suoi effetti sostanziali,

non può che essere uniforme per tutto il territorio dello Stato: e non

è da accogliere l'ipotesi che comunque debba appartenere alla Regione

la corrispondente competenza amministrativa, giacché le esigenze di

eguaglianza di trattamento di tutti gli istituti sanitari legittimano,

anche sul piano soggettivo, l'unitarietà del potere deliberativo e

decisorio. Ma anche se si dovesse addivenire ad una diversa

interpretazione, il ricorso sarebbe infondato, essendo certo che le

norme di attuazione, che trasferiscono alla Regione specifici poteri,

casisticamente individuati, nulla prevedono in tema di classificazione,

sicché la competenza regionale sarebbe in ogni caso inoperante. E se

infine si volesse, in via di mera ipotesi, riconoscere una discordanza

tra norme statutarie e norme di attuazione, questa non potrebbe essere

denunziata in questa sede: la possibilità di sollevare innanzi alla

Corte la questione di legittimità costituzionale in via incidentale

riguarda infatti, ad avviso dell'Avvocatura, gli atti legislativi

impugnabili solo incidentalmente e non anche quelli per i quali

l'impugnativa va autonomamente proposta in via diretta e nei termini di

legge. Nella specie se invasione di competenza derivasse dalle norme di

attuazione, la mancata impugnativa di queste precluderebbe la

possibilità di impugnare successivi provvedimenti di carattere

strumentale od esecutivo.

3. - Nella memoria depositata il 2 dicembre 1964 la difesa della

Regione esclude che nell'attuale giudizio si sia in presenza di una

rivendicazione della potestà legislativa di abrogare o modificare le

norme sulla classificazione degli ospedali contenute nella legislazione

statale. Ammesso, in ipotesi, che un principio dell'ordinamento vieti

alla Regione di abolire o di adottare una classificazione degli

ospedali diversa da quella predisposta dallo Stato, sussiste il

problema della competenza statale o regionale ad emettere gli atti

amministrativi di accertamento: e, essendo questo l'oggetto del

sollevato conflitto, si appalesa inutile l'argomentazione

dell'Avvocatura dello Stato relativa alla necessaria unitarietà dei

criteri di classificazione degli ospedali.

Ciò premesso, la Regione osserva che in virtù del disposto degli

artt. 4 e 13 dello Statuto essa è competente ad esercitare in materia

di assistenza sanitaria ed ospedaliera tutte le potestà amministrative

che in base all'ordinamento precedente erano attribuite allo Stato e,

quindi, quella di verificare se i singoli ospedali presentano le

caratteristiche di ascrivibilità a questa o a quella categoria. Le

norme di attuazione, approvate con D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, non

contrastano con questa conclusione, dovendosi escludere che la

competenza di classificazione degli ospedali rientri in quella "alta

vigilanza" che, quanto all'organizzazione ed alle attività sanitarie,

l'art. 6, comma terzo, di quel decreto riserva al Ministro della

sanità. L'esame dell'art. 44 della legge 17 luglio 1890, n. 6972, e

dell'art. 80 del Regolamento deve indurre, infatti, a ritenere che

l'alta sorveglianza si concreta in un potere di controllo da parte

dell'autorità governativa, in un ius inspectionis che può porsi come

presupposto di un ius compellendi e di un ius prohibendi: con i quali

la classazione degli ospedali nulla ha a che vedere. Né può

sostenersi che il potere di cui si controverte non sia attualmente

passato alla Regione: l'art. 6 del D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97,

concerne gli enti di assistenza in genere, non esclusi quelli

ospedalieri, e la riserva al Ministro della sanità dell'alta

sorveglianza dimostra che tutte le altre funzioni amministrative sono

state trasferite alla Regione.

4. - Con ordinanza del 19 febbraio 1965 - pronunziata dopo la

pubblica udienza del 16 dicembre 1964 - la Corte costituzionale dispose

che la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione esibissero

tutti gli atti e documenti relativi al provvedimento impugnato.

In ottemperanza a tale decisione sono stati depositati:

a) nota del Ministero della sanità alla Giunta regionale sulla

classifica degli istituti di cura;

b) domanda del Presidente dell'Ospedale civile di Bolzano, diretta

al Presidente della Giunta regionale, per la classificazione

dell'istituto nella prima categoria, e delibera del Consiglio di

amministrazione;

c) lettere dell'Assessore regionale al Medico provinciale con la

richiesta degli accertamenti tecnici necessari per l'adozione del

provvedimento;

d) richiesta di informazioni dell'Assessore regionale;

e) informazioni del Presidente dell'Ospedale al Medico provinciale.

5. - Con note depositate il 13 maggio 1965 la difesa della Regione

ha ribadito le sue tesi, ed in particolare ha osservato:

a) la classazione degli ospedali rientra nella competenza relativa

alla "assistenza sanitaria ed ospedaliera"; b) il relativo potere, in

quanto riguarda gli enti gestori degli ospedali, trova un suo

fondamento anche nell'art. 5, n. 2, dello Statuto, relativo alle

"istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza"; c) il concetto di

alta sorveglianza riservata al Ministero della sanità dall'art. 6,

comma terzo, del D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, non può comprendere la

classazione degli ospedali; d) l'elenco delle attribuzioni trasferite

alla Regione attraverso le norme di attuazione non può essere ritenuto

tassativo; se lo fosse, l'omissione relativa al potere in discussione

sarebbe contraria allo Statuto e renderebbe necessario il giudizio

sulla sua legittimità costituzionale.

6. - Nella pubblica udienza del 26 maggio 1965 le parti hanno

insistito nelle rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Il Medico provinciale di Bolzano - come è confermato dalla

documentazione esibita a seguito dell'ordinanza 19 febbraio 1965 di

questa Corte - ha provveduto alla classificazione dell'Ospedale civile

di quella città nell'esercizio del potere conferito dal combinato

disposto dell'art. 9 del R.D. 30 settembre 1938, n. 1631, e dell'art.

6, quarto comma, della legge 13 marzo 1958, n. 296, istitutiva del

Ministero della sanità.

La Regione del Trentino-Alto Adige sostiene che il relativo decreto

n. 789/30 del 2 marzo 1964 invade la competenza ad essa riservata dagli

artt. 4, n. 12, 5, n. 2, e 13 dello Statuto; assume che la potestà

rivendicata col proposto ricorso per conflitto di attribuzione è da

considerare già effettivamente trasferita dallo Stato in virtù delle

norme di attuazione emanate con il D.P.R. 18 febbraio 1958, n. 307, e

con il D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97; in linea subordinata solleva la

questione incidentale di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4

del citato D.P.R. del 1958, n. 307.

2. - La Corte ritiene, anzitutto, che il potere in contestazione

nel presente giudizio esuli dalla materia relativa alle istituzioni

pubbliche di assistenza e di beneficenza e che, di conseguenza, ai fini

della decisione non debbano esser prese in considerazione le relative

norme di attuazione (D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97). La determinazione

delle categorie degli ospedali, infatti, regolata dall'art. 6 del R.D.

30 settembre 1938, n. 1631 (contenente le norme generali per

l'ordinamento dei servizi sanitari ed emanato a norma dell'art. 192 del

R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, T.U. sanitario), attiene, per la sua

natura ed i suoi effetti, alla specifica funzione sanitaria degli

stessi, e non riguarda la struttura, l'organizzazione e le più ampie

finalità istituzionali degli enti pubblici di assistenza e di

beneficenza, ai quali si riferisce la legge fondamentale n. 6972 del 17

luglio 1890, richiamata, con le successive modificazioni ed

integrazioni, nelle citate norme di attuazione dell'art. 5, n. 2, dello

Statuto per la Regione Trentino-Alto Adige (sulle quali cfr. Corte

costituzionale sentenza n. 14 del 1960). E ciò trova conferma

nell'ultimo comma dell'art. 6 del citato D.P.R. 1959, n. 97, che

attribuendo al Ministero della sanità l'alta sorveglianza sulle

predette istituzioni, razionalmente la limita all'organizzazione ed

all'attività sanitaria degli istituti di cura da esse gestiti (con il

che, peraltro, si fa salvo un potere di controllo dello Stato che

certamente nulla ha a che vedere con la materia oggetto del presente

giudizio).

Passando all'esame delle norme di attuazione in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera, va rilevato che il D.P.R. 18

febbraio 1958, n. 307, contiene un compiuto ed analitico elenco dei

poteri trasferiti alla Regione e che il primo comma dell'art. 1

espressamente conserva allo Stato ogni altra competenza relativa alla

tutela dell'igiene e della sanità pubblica. L'omessa menzione della

disciplina relativa alla classificazione degli ospedali esclude,

perciò, che la corrispondente attribuzione sia stata trasferita: dal

silenzio del legislatore, infatti, non si può desumere il

trasferimento di poteri non specificamente previsti (cfr. sentenza n.

8 del 1965), né può condividersi la tesi della Regione - in contrasto

con la costante giurisprudenza di questa Corte - secondo la quale, una

volta intervenute le norme di attuazione relative ad una determinata

materia, qual che sia il loro contenuto, l'autonomia regionale possa

spiegarsi in tutta la sua ampiezza.

L'assunto principale della Regione ricorrente va pertanto respinto.

3. - Per quanto riguarda l'istanza con la quale la Regione, in via

subordinata, solleva la questione incidentale di legittimità

costituzionale delle citate norme di attuazione per la parte in cui

esse, riservando allo Stato le competenze non trasferite, attengono

alla classificazione degli ospedali - questione il cui indubbio

carattere di strumentalità rispetto al presente giudizio non è

contestato dal controricorrente - va preliminarmente respinta

l'eccezione di inammissibilità che l'Avvocatura dello Stato oppone sul

presupposto che un incidente siffatto non possa esser sollevato per

quei provvedimenti aventi forza di legge che la Regione avrebbe potuto

impugnare in via diretta ed in termini perentori oramai decorsi. Questa

Corte, infatti, con costante giurisprudenza, ha riconosciuto che lo

Stato e le Regioni attraverso il procedimento per conflitto di

attribuzione possono difendere i poteri loro spettanti in base

all'ordinamento anche se per la realizzazione di tale difesa si imponga

la necessità di introdurre una questione incidentale di legittimità

avente ad oggetto una legge non impugnata in via principale (cfr.

ordinanza n. 22 del 1960).

4. - L'istanza proposta dalla Regione va tuttavia respinta.

Per quanto riguarda l'art. 4 del D.P.R. 18 febbraio 1958, n. 307,

è da escludere che esso attenga alle competenze conservate dallo

Stato. Stabilendo, infatti, che le disposizioni delle leggi in vigore

continueranno ad applicarsi fino a quando la Regione non provvederà

con proprie leggi, la norma si riferisce alle materie analiticamente

trasferite in forza degli articoli precedenti e rappresenta una

puntuale applicazione del principio generale contenuto nell'art. 92

dello Statuto.

Relativamente, invece, alla riserva allo Stato contenuta nell'art.

1, primo comma, l'eccezione è manifestamente infondata perché è da

ritenere che la disciplina della classificazione degli ospedali, nei

sensi di cui si dirà, non rientri nella materia attribuita alla

Regione dall'art. 4, n. 12, dello Statuto.

È anzitutto destituita di fondamento la tesi della ricorrente,

secondo la quale tutte le argomentazioni addotte dall'Avvocatura dello

Stato a dimostrazione della necessaria unitarietà del sistema di

determinazione delle categorie ospedaliere sarebbero irrilevanti

perché nell'attuale giudizio la Regione non rivendica la potestà

legislativa di modificare tale sistema, ma solo la potestà

amministrativa di procedere all'assegnazione degli ospedali all'una o

all'altra categoria, secondo le norme in proposito dettate dalla

legislazione statale (art. 6 del R.D. 30 settembre 1938, n. 1631). Ed

invero il primo comma dell'art. 13 dello Statuto assegna alla Regione

la titolarità della funzione amministrativa solo "nelle materie e nei

limiti" in cui essa può emanare norme legislative; sicché la

decisione del giudizio, ancorché questo abbia ad oggetto una potestà

tipicamente amministrativa, dipende dall'accertamento della spettanza

della corrispondente e presupposta potestà legislativa.

Ciò premesso, va rilevato che la determinazione delle categorie

alle quali gli ospedali vanno concretamente assegnati non può esser

valutata se non come strumentale rispetto a tutta una serie di effetti

che, attraverso altre disposizioni legislative statali, ad essa si

ricollegano o possono ricollegarsi: ed appare perciò ovvio che

riconoscere alla Regione la potestà di dettar norme destinate a

sostituire quelle statali comporterebbe l'attribuzione alla stessa del

potere di influire anche su materie sottratte alla sua competenza (ad

es., valutazioni in concorsi pubblici negli ospedali di tutto il paese

- cfr. art. 3 della legge 10 marzo 1955, n. 97-, riforme del sistema

sanitario, ospedaliero o previdenziale etc.). Dal che consegue che, se

alla Regione è consentito, nell'ambito della potestà attribuita

dall'art. 4, n. 12, di provvedere eventualmente ad emanare norme in

merito alla fissazione di categorie ospedaliere limitatamente ad

effetti che rientrino in sue specifiche attribuzioni, è ad essa

certamente precluso il potere di interferire legislativamente - e, per

quanto si è detto, anche amministrativamente - sulla competenza che

allo Stato è da riconoscere per il raggiungimento di fini suoi propri.