Sentenza n. 505/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10 del

decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito in legge 24 aprile

1989, n. 144 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva

degli enti locali e di finanza locale), promossi con ricorsi delle

Regioni Toscana ed Emilia- Romagna notificati il 31 marzo ed il 25

maggio 1989, depositati in cancelleria l'11 aprile ed il 2 giugno

1989 ed iscritti ai nn. 21, 22, 41 e 45 del registro ricorsi 1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per le Regioni Toscana e

Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 31 marzo 1989 (R.Ric. n. 21/1989), la Regione

Toscana ha impugnato l'art. 10 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66,

recante "Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva

degli enti locali e di finanza locale", per sentire dichiarare

l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 117, 118 e

119 della Costituzione.

L'art. 10 del decreto-legge n. 66 del 1989 dispone, al primo

comma, la soppressione, dal 1° gennaio 1989, della imposta di

soggiorno, come disciplinata dal decreto-legge 24 novembre 1938, n.

1926, convertito nella legge 2 giugno 1939 n. 733, e dalle successive

modificazioni ed integrazioni.

Al secondo comma stabilisce poi che alle Regioni, per il 1989 ed

il 1990, siano attribuite somme di importo pari a quelle "devolute a

titolo di imposta di soggiorno per l'anno 1988 agli enti beneficiari

del gettito di tale imposta, esclusi i comuni e le sezioni autonome

per l'esercizio del credito alberghiero e turistico. Le somme

pervenute alle regioni sono dalle stesse utilizzate per il fabbisogno

finanziario delle aziende di soggiorno o di quelle di promozione

turistica".

Ad avviso della Regione Toscana, posto che parte del gettito

dell'imposta veniva erogato in precedenza a norma del decreto-legge

23 dicembre 1977 n. 936 ("Misure fiscali urgenti") convertito, con

modificazioni, nella legge 3 febbraio 1978, n. 38, l'art. 10

denunciato è lesivo dell'autonomia regionale in quanto viola i

princi'pi posti dagli artt, 117, 118 e 119 della Costituzione

"introducendo un vincolo di destinazione che è contrario alla

autonomia, nonché alle norme della legge quadro sul turismo" 17

maggio 1983, n. 217.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Osserva l'Avvocatura che il secondo comma dell'art. 10 del

decreto-legge n. 66 del 1989 trova corrispondenza, nella parte

denunciata, con l'analogo princìpio posto dalla legge quadro sul

turismo n. 217 del 1983: all'art. 4, infatti, essa ha stabilito, in

via generale, che le entrate, anche tributarie, spettanti in base

alla normativa vigente ai disciolti enti operanti nel settore del

turismo fossero, con legge regionale, destinate agli organismi

chiamati a subentrare a quelli nelle relative funzioni.

La norma, nell'ambito delle funzioni statali di indirizzo e

coordinamento, è perciò diretta, nel passaggio alla nuova

organizzazione del turismo, su base regionale, ad assicurare una

uniforme fonte di risorse finanziarie agli organismi operanti nel

settore ed a garantire il flusso e la ripartizione dei mezzi

destinati, sino ad allora, agli enti ed organismi che in precedenza

svolgevano analoghe funzioni.

La norma denunciata, soggiunge l'Avvocatura, riproduce un vincolo

di destinazione, corrispondente a quello posto dalla legge quadro,

per le risorse "sostitutive" devolute in via transitoria per il 1989

ed il 1990 ai soggetti già beneficiari della imposta di soggiorno

soppressa. Essa dimostra poi di avere avuto riguardo, da una parte,

alla possibile varietà di articolazione degli organismi operanti nel

settore turistico a seguito degli interventi legislativi delle

singole regioni, e dall'altra, alla necessità di non sconvolgere

l'equilibrio dell'azione di promozione e qualificazione turistica in

vista delle manifestazioni sportive del 1990.

Va quindi escluso che la norma denunciata sia lesiva

dell'autonomia regionale, non potendo la disciplina di risorse

sostitutive, in via transitoria, di altre, comportare sostituzione

nella titolarità del beneficio - e cioè devolvere definitivamente

le somme alle Regioni -, senza contraddire al suo scopo; le Regioni

sono invece, in aderenza ad un princìpio di coordinamento ed

indirizzo, chiamate a convogliare le risorse in questione secondo i

moduli organizzativi del settore da ciascuna realizzati.

Il vincolo di destinazione, conclude la difesa del Presidente del

Consiglio, è poi conforme al criterio dettato dalla legge-quadro sul

turismo, secondo cui le entrate di spettanza di preesistenti

organismi devono essere destinate agli organismi omologhi di nuova

istituzione regionale.

3. - La medesima questione è stata sollevata dalla Regione

Emilia-Romagna con ricorso avente identico contenuto del 31 marzo

1989 (R.ric. n. 22 del 1989).

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha svolto le

medesime deduzioni difensive del giudizio promosso dalla Regione

Toscana.

4. - La Regione Toscana ha sollevato la medesima questione di

legittimità costituzionale, con ricorso del 25 maggio 1989 (R.ric.

n. 41 del 1989), proposto contro la legge di conversione 24 aprile

1989, n. 144, ricorso avente il medesimo contenuto di quelli sopra

indicati.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, difeso dall'Avvocatura

dello Stato, è intervenuto nel giudizio con atto di tenore testuale

pressoché identico a quello depositato nei giudizi promossi avverso

il decreto legge.

5. - La Regione Emilia-Romagna ha, a sua volta, sollevato la

medesima questione, con ricorso del 25 maggio 1989 (R.ric. n. 45 del

1989) proposto contro la legge di conversione 24 aprile 1989, n. 144,

ricorso avente il medesimo contenuto di quelli sopra indicati.

Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nel

giudizio concludendo per l'infondatezza dopo aver svolto le stesse

deduzioni di cui ai precedenti giudizi. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana ed Emilia-Romagna hanno impugnato, siccome

lesiva della loro sfera di competenza, la norma contenuta nell'art.

10, comma secondo, del decreto- legge 2 marzo 1989, n. 66

(Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti

locali e di finanza locale), convertito con modificazioni nella legge

24 aprile 1989,

n. 144.

Ciascuna Regione ha proposto due distinti ricorsi - uno contro il

decreto-legge e l'altro contro la legge di conversione - dal

contenuto identico fra loro e rispetto ai ricorsi dell'altra. Ciò

consente di passare all'esame della stessa questione così posta per

la decisione mediante un'unica sentenza.

2. - Con il decreto-legge n. 66 del 1989, come sopra convertito in

legge, è stata introdotta (art. 1) l'imposta comunale di esercizio,

nel territorio del Comune, di arti e professioni e di imprese

(I.C.I.A.P.), a decorrere dal 1989 e, come è precisato con la legge

di conversione, "fino all'approvazione della legge organica

regolatrice dell'autonomia impositiva degli enti locali".

In tale quadro è stata soppressa (art. 10, comma primo) l'imposta

comunale di soggiorno, di cui al Regio decreto-legge 24 novembre

1938, n. 1926, convertito nella legge 2 giugno 1939, n. 739, e

successive modificazioni ed integrazioni. Inoltre sono state

attribuite alle Regioni (art. 10, comma secondo), per i due (soli)

anni 1988 e 1989, somme di importo pari a quelle devolute a titolo di

imposta di soggiorno per l'anno 1988 agli enti beneficiari del

gettito dell'imposta stessa, esclusi i comuni e le sezioni autonome

per l'esercizio del credito alberghiero e turistico, disponendosi in

pari tempo che le somme così pervenute alle Regioni siano dalle

stesse utilizzate per il fabbisogno finanziario degli enti

provinciali per il turismo, delle aziende di soggiorno o di quelle di

promozione turistica.

Proprio di tale ultima disposizione - nella parte in cui

sottopone l'erogazione finanziaria a vincolo di destinazione delle

somme erogate a favore di enti predeterminati (le aziende di

soggiorno e quelle di promozione turistica sono indicate nel

decreto-legge, e gli enti provinciali per il turismo, con

modificazione aggiuntiva che non sposta i termini della questione,

nella legge di conversione) - si dolgono le Regioni ricorrenti. Le

quali assumono che essa viola gli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione, comprimendo l'autonomia regionale finanziaria sul

versante della spesa e discostandosi dalle norme (o dai principi) di

cui alla legge-quadro sul turismo 17 maggio 1983, n. 217.

In particolare, secondo le ricorrenti, la loro autonomia

finanziaria sarebbe lesa dalla esclusione o dalla intollerabile

limitazione della loro libertà nell'impiego delle somme erogate:

esclusione o limitazione che la normativa in oggetto opererebbe per

il fatto stesso di predeterminare i beneficiari finali

dell'erogazione. La compressione dell'autonomia finanziaria regionale

sul versante della spesa - consumata mediante il carattere fino a tal

punto dettagliato della normativa impugnata - sarebbe tanto più

grave in quanto sarebbero stati indicati quali beneficiari alcuni

enti (l'azienda comunale autonoma di soggiorno e gli enti provinciali

del turismo) dei quali è prevista la soppressione dalla legislazione

statale vigente e particolarmente dalla citata legge-quadro sul

turismo. Inoltre, la destinazione vincolata sarebbe in contrasto con

quest'ultima legge, perché impedirebbe l'utilizzazione delle somme

erogate a fini da essa contemplati, come la programmazione turistica.

3. - Le censure non sono fondate.

Può senz'altro riconoscersi che un finanziamento come quello di

cui si tratta non è coerente con il sistema della finanza derivata

regionale - quale tracciato dalla legge 16 maggio 1970, n. 281,

mediante la istituzione di fondi senza vincoli di destinazione - e

che questa Corte, pur dando atto del delinearsi (accanto a quel

sistema) di una prassi normativa di introduzione, per settori legati

a interessi unitari di particolare rilevanza e intensità, di

finanziamenti a destinazione vincolata (sentenze nn. 64 e 517 del

1987; nn. 356 e 357 del 1985), ha postulato, quale requisito di

legittimità di simili operazioni sotto il profilo in esame, che alle

Regioni sia garantita la libertà di valutazioni e di impieghi

compatibile con la destinazione vincolata (cfr. le sentenze n. 64 del

1987 e nn. 356 e 357 del 1985).

Ma qui va anzitutto considerato che il contenuto della normativa

impugnata sconta il carattere sostitutivo dell'attribuzione rispetto

alla imposta di soggiorno contestualmente soppressa con riferimento

alla destinazione vincolata dell'entrata che, presente in tutte le

edizioni della detta imposta (cfr.: art. 7 del Regio decreto legge 24

novembre 1938, n. 1926, convertito in legge 2 giugno 1939, n. 739;

art. 2 della legge 4 marzo 1958, n. 174; art. 12 del decreto-legge 23

dicembre 1977, n. 936, convertito in legge 23 febbraio 1978, n. 38 e

art. 24 del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con

modificazioni, in legge 26 aprile 1983, n. 131), è ritenuta

compatibile con il sistema della finanza regionale dall'art. 4,

ultimo comma, della stessa legge-quadro per il turismo n. 217 del

1983. Compatibilità, codesta, che trova la sua giustificazione nella

rilevanza e intensità di interessi unitari nel settore, desumibili

dalla previsione di un particolare strumento di coordinamento della

programmazione turistica e di un finanziamento aggiuntivo alle

Regioni (rispettivamente artt. 2 e 13 della detta legge-quadro).

La misura adottata, peraltro, non è a tempo indeterminato - cioè

essa non concreta una nuova forma di finanziamento a regime - ma è

disposta in via transitoria (indirettamente in quanto riferita

all'I.C.I.A.P., dal cui gettito sono prelevate le somme da erogare ai

sensi dell'art. 6 del decreto-legge come sopra convertito e della

legge di conversione impugnata, essendo l'I.C.I.A.P. a sua volta

introdotta, come è stato rilevato, in attesa della organica

sistemazione normativa della finanza locale, ma soprattutto

direttamente) in quanto la durata dell'attribuzione è limitata ai

soli due anni 1988 e 1989.

Sostitutività e transitorietà sono qui intimamente collegate e

si concretano nella provvisorietà ed eccezionalità della normativa.

Orbene tali caratteristiche - in una con la correlata necessità

obbiettiva di provvedere al finanziamento di enti abilitati allo

svolgimento di attività turistiche anche se in via di soppressione

-, se apprezzate con specifico riguardo alla ben precisa limitazione

della erogazione a due anni, valgono a rendere tollerabile per

l'autonomia regionale le compressioni esercitate (cfr., per analoga

visuale, le sentenze di questa Corte n. 610 del 1988,

n. 345 del 1984 e n. 307 del 1983).

Non si oppongono a tale conclusione le considerazioni delle

Regioni ricorrenti circa la previsione, quali beneficiari del

finanziamento, di enti già soppressi e circa l'impossibilità della

destinazione delle somme erogate al fine della programmazione

turistica.

Quanto al primo profilo è sufficiente osservare che la

disposizione muove dal presupposto, conforme a realtà, che non in

tutte le regioni le aziende di soggiorno e gli enti provinciali per

il turismo siano stati soppressi e che, come pur previsto dall'art. 4

della legge-quadro sul turismo, siano state costituite le aziende di

promozione turistica, e così prevede che l'erogazione sia destinata

agli enti turistici in vita, a seconda dei casi perché non ancora

soppressi o perché nuovamente istituiti in via duratura.

Quanto al secondo profilo - anche a prescindere da ogni riserva

sulla tesi delle Regioni ricorrenti, che il legislatore statale non

possa discostarsi da quanto precedentemente stabilito con una propria

legge-cornice - è appena il caso di osservare che non vi è alcuna

incompatibilità fra la previsione del finanziamento aggiuntivo in

argomento e la regolamentazione del finanziamento aggiuntivo previsto

in stretta correlazione con la programmazione turistica, ai sensi

degli artt. 2, 13 e 14 della legge-quadro sul turismo.

Certo, mentre si ritiene giustificata per quanto finora detto la

normativa esaminata, è necessario rilevare come, nel disporre in

tema di finanziamento nei confronti delle Regioni, non possa

procedersi per interventi frammentati, al di fuori di qualsiasi

disegno coerente, senza che rischi di rimanerne inficiata la

correttezza dell'indirizzo normativo (quando non la stessa

legittimità delle singole normative in cui l'indirizzo si concreta)

in riferimento a una sostanziale vanificazione dell'autonomia

finanziaria regionale, perpetrata attraverso l'elusione dell'esigenza

delle Regioni di impostare mediante tempestive determinazioni una

propria politica di spesa (cfr. sentenze n. 610 del 1988 e n. 271 del

1986).